我国高等教育国际化政策的实践运作及未来走向

●张 磊

我国高等教育国际化政策的实践运作及未来走向

●张 磊

国际化背景下，我国高等教育国际化政策实践运作面临着诸如高等教育国际化市场竞争愈加激烈、高等教育体制与机构改革步伐日趋紧凑、区域性协同发展机制亟待建立以及本土文化认同危机凸显等挑战。为此，我国高等教育政策应从以下几个方面做出回应：积极参与高等教育国际市场的竞争合作机制与标准建构；创设有利于大学参与国际竞争的体制机制和规范的市场环境；建立和完善区域性合作的框架与内容；明晰中国高等教育国际化进程所蕴涵的本土文化诉求等。

高等教育国际化政策；高等教育国际化市场；区域协同机制；文化认同危机；高等教育体制改革

高等教育国际化进程的不断深入与发展呈现出诸多新景象，如高等教育国际市场的日趋成熟，区域性协同机制不断得到重视与建立，本土文化认同危机日益凸显以及高等教育体制与机构改革逐渐明朗等。作为高等教育国际化重要行为主体的国家政府，国际化俨然成为高等教育政策的一个重要话题。高等教育国际化的理论与实践不但影响着各国高等教育国际化政策的制定，而且逐渐成为高等教育政策制定的一个重要维度。因此，从高等教育国际化政策入手，分析不同时期我国高等教育国际化政策发展的脉络，不仅可以明了政府在高等教育国际化政策中的制度安排以及政策意图，而且有助于深化对高等教育国际化发展趋势的把握，进而为教育政策制定者更好的进行教育国际化政策决策提供理论与实践参考。

一、改革开放以来我国高等教育国际化政策的嬗变

高等教育国际化政策是政府制定与颁布的用以指导、规范国际教育发展的一切价值准则与行为规范的总称。根据政策的层次，可将其分为国际教育政策方针、国际教育政策法规、国际教育政策规定和国际教育政策措施四个层次。[1]像《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中规定的教育对外开放战略设计即是国际教育政策方针的具体表现形式；《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国高等教育法》中有关“教育对外交流与合作”的规定则是国际教育政策法规的具体变身；《自费出国留学中介服务管理规定》、《中外合作办学条例》等则属于国际教育政策规定；留学中国计划、中美人文交流高层磋商机制等就是一些细化的国家教育政策措施了。正是通过这一系列的政策与实践，才使得改革开放以来我国高等教育国际化不断获得新生与发展的动力。

（一）第一阶段（20世纪80年代）：由半封闭式逐渐走向对外开放

20世纪80年代初，我国进一步加快改革开放的力度，将工作重点转移到社会主义现代化建设上来。以此同时，努力践行学习世界先进技术与引进先进设备的对外开放政策，将“教育面向现代化，面向世界，面向未来”作为教育对外开放的宏观决策依据。在留学政策方面，公派大量留学生出国学习，以自然科学与工程技术为主，国外政治、经济、法律、语言为辅，形成了一股出国留学热潮；鼓励自费留学，出台了《关于自费出国留学的暂行规定》等政策文件，明确了自费出国留学的性质、目的与意义；接受留学生来华学习，发布《外国留学生管理办法》等政策措施，保障自费外

国留学生权益等。在中外合作办学方面，成立于1986年的南京大学—约翰·霍普金斯大学中美文化研究中心是中国最早的一所合作办学机构，为后来一系列中外合作办学政策的出台提供了实践蓝本。在与国际组织教育交流政策方面，我国政府加强与联合国教科文组织的交流与合作，迈出了教育对外开放的第一步。可以看出，80年代的教育对外开放与交流还处于刚刚起步阶段，相关的政策研究与设计还不够成熟与完善，教育对外开放的程度有限，导致政策涉及的面也比较狭窄，但为后继的教育国际化发展以及政策设计提供了框架与思路。

（二）第二阶段（20世纪90年代）：由合作与交流到重视教育国际竞争

1993年颁布的《中国教育改革与发展纲要》将教育摆在了优先发展的战略地位上，认为世界范围的经济竞争、综合国力竞争，实质上是科学技术的竞争和民族素质的竞争。[2]为此，人才培养、科学研究与社会服务成为高等教育发展的三大基本任务。在此基础上，高等教育国际化的目标便具化为提升高等教育质量和全球竞争力。纲要指出，要进一步扩大教育对外开放，加强国际教育交流与合作，大胆吸收和借鉴世界各国发展和管理教育的成功经验，继续扩大派遣留学生，改革来华留学生的招生和管理办法，加强我国高等学校同外国高等学校的交流与合作，开展与国外学校或专家联合培养人才，联合进行科学研究，大力加强对外汉语教学工作等。1995年通过的《中华人民共和国教育法》更是以法律条文的形式对“教育对外交流与合作”做出了详细的规定。1996年，国家留学基金委员会正式成立，使来华和出国留学生的招生、选派和管理走上了法制化的轨道。1998年教育部出台了《面向21世纪教育行动计划》，要求高等学校要跟踪国际学术发展前沿，成为知识创新与高层次创造性人才培养的基地。总结这一阶段的高等教育国际化政策实施效果，可以看出，教育国际化发展的目标不再局限于交流与合作，而是将高等教育国际化作为提升高等教育质量与培养创新型人才发展的契机，强调提升教育的国际竞争力，并将人才培养、科研合作、质量提升、语言教育等纳入了高等教育国际化的视野。

（三）第三阶段（新世纪以来）：从全面参与竞争到世界公民的塑造

2001年 12月，中国正式成为世界贸易组织（WTO）成员国之一，这标志着我国高等教育对外开放进入了一个崭新的时期。作为WTO协议不可分割的一部分，《服务贸易总协定》（以下简称GATS）将教育服务纳入了该框架之下。全球环境的变化极大地促成了我国高等教育国际化尤其是跨境教育政策的制定与管理，加速了我国高等教育与国际接轨的步伐，并全面参与到全球高等教育市场竞争中来。随后，2003年的《中华人民共和国中外合作办学条例》、2004年的 《2003-2007年教育振兴行动计划》，再到2010年的 《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010-2020年）》、2012的《国家教育事业发展第十二个五年规划》，都对高等教育国际化发展做出了积极回应。其中，2010年的《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010-2020年）》明确提出了“融入国际社会，具备国际视野和知识，通晓国际规则，积极参与到国际事务和国际竞争”的人才培养目标。围绕此项目标，积极开展引进外智、加强合作与交流、联合办学、学历互认、科研合作、扩大派遣等工作，旨在提升我国教育的国际化水平。目前，我国已与近200个国家建立了教育交流合作关系，与俄罗斯、美国、欧盟等国家和地区建立人文交流高层磋商机制；与39个国家和地区签署了学历学位互认协议；出国留学人员遍及100个国家和地区，来华留学生源地国家和地区达194个。[3]教育合作与交流已从原有的师生国际流动、学术交流活动扩展到人文交流与科研合作、国际化课程的开发与传播、课题研究平台的建立与拓展、质量评价体系的国际化认证与保障、中外合作办学模式的创新与发展以及积极参与国际组织、跨国教育公司推动的高等教育合作项目等方面，一个多层次、宽领域的国际教育交流与合作格局正逐渐形成，一批具有国际视野、通晓国际规则、能够参与国际事务与国际竞争的国际化人才开始崭露头角。

二、我国高等教育国际化政策实践运作面临的新挑战

作为发展中国家，我国还只是一个高等教育大国而远非一个高等教育强国，在国际舞台上还面临着诸多挑战。政府作为高等教育政策的重要制定者与决策者，必须将高等教育发展放在国际教育发展的大坐标下进行考量。目前，我国高等教育国际化政策实践运作主要面临着以下几个方面的挑战。

（一）GATS框架下高等教育国际化市场日趋成熟

当国际高等教育纳入GATS框架之后，它呈现出四种不同的商业化形态：跨境交付、境外消费、商业存在和自然人流动。其中，境外消费，特别是留学生教育是发达国家高等教育国际化发展的重要形态。据统计，2009年全球大约共有340万的学生出国留学。[4]这种大规模的流动被看做是一笔高达数百万美元的生意，成为各国高等教育抢占国际市场的重要动因。

教育作为贸易、产业形式而进行的商业化运作所带来的丰厚利润促使各国高等教育政策理念由原来的政治、文化导向转向了经济、利润主宰。传统国际化政策中所倡导的国际教育援助、交流与合作的功能日益淡化，取而代之的是高等教育的产业化、商业化、市场化以及大众化的发展。政府积极参与高等教育国际化的市场战略研究、设计与推广，从国家政策层面鼓励与支持大学参与国际竞争，利用各种政策手段吸引海外留学生，从而获取巨额利润。像美、英、法、德、澳、日、加等发达国家都将国际高等教育提升到国家战略高度，制定各种政策鼓励与推动教育主体参与到高等教育市场的竞争中来，至此，一个全球化的高等教育国际市场正在形成并日趋成熟。而处于教育产业链低端的发展中国家的高等教育在参与国际竞争时就不可避免的处于劣势地位，不仅无法从高等教育国际市场上分得经济利益的一杯羹，反而成为发达国家教育输出的目的地以及生源地，这不仅造成了经济损失，而且面临着人才流失、社会意识形态遭受侵蚀的危机。在这种状况下，政府应如何作为，应有怎样的制度安排来应对高等教育国际化市场的竞争是各发展中国家政府必须着力面对的。

（二）出于学术竞争力的高等教育教学体制与机构改革提上议程

教育服务贸易的竞争归根结底是教育产品、教育质量的竞争。对于高等教育来说，学术竞争力是大学参与高等教育国际市场竞争的关键指标，也是取得高等教育国际话语权的重要媒介。2013年公布的“2013-2014年世界大学排行榜”的名单上，欧美地区的大学占据了世界500强70%的份额，美、英、德、澳、法、加等大学数量最多。与这份名单相对应的即是，美国成为当前国际教育产品与服务的第一大输出国。美、英、澳、法、德、加等国则是世界上接收外国留学生最多的国家，它们成为高等教育国际化进程中最大的受益者。由此可以看出，一流大学的学术价值以及学术实力是实现高等教育海外扩张的前提基础，也是开拓国际高等教育市场的“尖端利器”。[5]当然，学术价值的提升离不开大学自身对于学术性的坚守与发展，离不开特定的经济基础、社会环境的影响，但也与政府和大学建构了何种关系有着极大的关联性。大多数发达国家与大学之间一般是一种开放、包容、引领的关系，大学自治，学术自由，不受政治牵引，能够独立自主开展学术研究，从而集聚了强大的学术竞争力。一旦进入国际市场，其应对能力就相对较为灵活，能够根据自身实际自行实施国际化战略，从而优先抢占国际教育优质资源。但作为大多数的发展中国家来说，由于高等教育资源有限，市场化的社会投入机制不够完善，政府主导力量就成为了大学的主要支撑。但随之而产生的问题是大学自主权的不断萎缩，专业调整、科研选项、对外交流合作、资源配置、学科建设、办学方针和策略选择等方面灵活性受到相对较多的限制。这种制度安排不利于大学在国际化竞争中及时有效地运用灵活应变的策略。[6]因此，摆在我国政府面前的便是高等教育教学体制与机构的改革的任务将越来越紧迫。

（三）基于合作主义的区域性协同发展机制得到重视并建立

早在1995年，联合国教科文组织编写的《高等教育变革与发展的政策性文件》中就指出：高等教育国际化的各种交流活动呈现出区域性特征。[7]进入新世纪以来，随着高等教育国际化竞争的日益加剧，对于基于合作主义的区域性协同发展机制的建立的期盼更加迫切。区域性实践的推进不仅有利于提升本区域内高等教育国际化的组织水平，减少交易成本，实现高等教育资源的整合与共享，提升在高等教育国际化市场上的综合竞争力；而且高等教育区域内国家因为有着相似的经济、政治、社会条件，有着共同关心的问题及共同利益，容易构建起一种区域内成员都能够认同的价值体系与文化体系，并通过国际化过程形成有效的区域认同机制，扩展区域文化，提升区域发展的软实力。作为区域化实践运作成功的案例，欧洲高等教育区的建立开启了欧洲高等教育发展的新纪元。1999年，欧洲29个国家启动了博洛尼亚进程，内容涉及到各国高等教育学制改革、课程改革、质量保证、学历文凭认证等关键问题。在过去的10年，欧洲建立了学术资格框架、欧洲质量保障机构注册机制以及欧洲质量保障标准与准则，在各国建立起了一个以本科与硕士为基础的高等教育体系，并建立了欧洲学分转换及累积制度，同时颁布学历文凭附录，增强高等教育的透明度和认可度。[8]通过这一系列的措施，欧洲实现了打通欧洲各国教育体制、共享教育资源的目标，欧洲高等教育区正式建立。除此之外，一些著名的区域性组织，如OECD国家、美洲国家组织、亚洲东盟以及东南亚国家联盟等也开始将高等教育区域化发展纳入到组织运作中来。与之相比，虽然我国高等教育的对外开放是全方位的，但是于高等教育区域化发展而言，我国的区域性参与程度还相对较低，参与能力相对较为薄弱，区域化协作发展水平还处于初级阶段，有待于寻求更多的组织化发展与深化自我的高等教育教育区域化发展诉求。

（四）全球一体化视域下的本土文化认同危机日

益凸显

随着高等教育国际化市场体系的建立与不断完善，全球一体化发展的态势已成定局，并向着更深层次方向发展。但随之也产生了全球化与地方化、国际化与本土化、世界性与民族性等关系如何处理的问题。一方面，我们要大胆吸收国外先进文化，而另一方面又不能忽略本土文化在国际化进程中的意义与价值。因为，正像日本广岛大学喜多村和之教授所指出的，真正的国际化是“本国文化被别国与民族承认、接受并给予相当的评价”。[9]对于大部分的西方发达国家来说，这一水准的国际化已基本实现。看一下发展中国家的大学的发展模式、组织架构、运行体制，甚至微观层面的学科设置、课程门类、教学内容乃至教材等，都存在着照搬或者模仿西方发达国家的痕迹。难怪阿特巴赫毫不客气地指出“第三世界的大学都是西方模式的移植，根本没有本土化的前提”。[10]不仅如此，西方国家还秉持着一种文化优越性的价值观，认为本国的文化优于其他国家，在粉饰自我文化的同时，贬低他国文化，从而实现文化价值观的扩张。这不仅损害了发展中国家的利益，而且容易使其丧失文化主体性，成为西方文化的依附。在这一状况下，我们有必要警醒，不仅要紧随高等教育国际化发展趋势，还要警惕本土文化认同危机，在本土文化的保持与发扬方面做出一番努力。

三、我国高等教育国际化政策的未来走向

毋容置疑，高等教育国际化发展离不开政策体系的有力保障与大力支持。无论是西方发达国家高等教育国际化取得的卓越成绩，还是近年来我国高等教育国际化发展的显著进步，都离不开国家政策的保驾护航与开拓进取。因此，立足于高等教育国际化发展的未来，我们需明确高等教育国际化政策制定的国际环境，树立长远的政策理念，进行系统的谋划，以我国高等教育国际化发展面临的问题及国际高等教育发展的未来趋势为核心进行政策目标的设定、政策工具的应用以及政策导向的选择，体现出高等教育国际化政策的宏观性、系统性、综合性以及战略性，从而有力地推进高等教育国际化发展进程。

（一）积极参与高等教育国际市场的竞争合作机制与标准建构

为了建立有中国特色的高等教育体系，在国际教育方面，我国政府正致力于提升国际学生的层次和拓展国际学生的规模，使中国成为亚洲最大的留学生目的地国家，并计划于2020年实现留学生规模达50万人，其中研究生规模将达15万人的目标。要实现这一战略目标，拓展高等教育国际化市场势在必行。目前，在国家政策层面应注意两点：一是由以能力建设为导向的政策设计转移到以经济创收为导向的全球经济市场背景下高等教育国际贸易竞争与合作等政策的制定上来。在加入WTO之前，我国的高等教育国际化政策导向主要是通过国际化实现提升本土高等教育质量，加强本土教育能力以及推动教育现代化。而随着高等教育国际化市场以及教育服务贸易市场的成熟与发展，我国政府必须从宏观上研究与把握高等教育国际化的发展趋势与要求，转变政府行政思维，转向市场思维，以效益原则、计算精神、竞争意识为准则，制定中国高等教育参与国际化以及区域化体系的战略规划，改变目前缺失宏观引导、大学各自为战、资源缺乏整合、运作较为粗放的状况。[11]在此基础上，引导国内大学选择参与国际化竞争和合作的主攻方向与目标市场，以市场经济发展规律为指导，通过商业化的运作与营销，将中国高等教育推向国际市场。二是积极参与高等教育国际市场体系的标准建构。国际化的市场竞争有利于提升我国高等教育国际化水平与实力，但当市场呈现出高度不平衡且被垄断时，竞争就会被抑制，处于顺从状态的参与者就会遭遇利益损失。[12]为防止这种状况的出现，政府应积极开展国际协调活动并参与市场体系的标准建构，在市场竞争中争取主动话语权，与其他参与者一同制定市场规则，从而保障自己的权益不受侵害。

（二）创设有利于大学参与国际竞争的体制机制

大学是参与高等教育国际竞争的主体。在美国这样一个奉行宪政和分权的资本主义市场经济国家，政府无权干涉教育，只能通过立法及财政手段来宏观调控高等教育国际化发展。而在我国，高校办学自主权成为我国在高度集中的计划经济体制下产生的一个政治性概念，[13]虽然政府与大学的关系已经由改革开放之前的控制型转向了管理型关系，但依然存在着大学自主权落实不到位的问题。这就使我国高等教育在诡谲多变的国际市场竞争中不能根据国际发展状况作出及时有效的调整，从而失去了竞争乃至发展的机会。因此，政府应约束管制冲动，进一步扩大与落实大学的办学自主权，赋予大学发展与创新机制，引导不同定位、特色、优势的大学自主选择重点战略合作伙伴，参与多边合作关系，建立双边互惠互利的合作机制，提高高等教育国际合作的实效性。政府的功能则应转向为制定相关的法律法规，提供财政支持，搜集与提供各种服务信息，为高校参与高等教育国际化活动提供相应的制度支持与规范的市场环境。因此，下一步的政策取向应从管控型关系走向治理型关系，明晰国家与大学之间的责任义务界限，在政府责任控制

与大学谋求自主创新之间寻求恰当的平衡。在治理理念的引导下，政府与大学的关系不再是管理者与被管理者的关系，而是平等与合作的关系，双方的共同使命在于共同促进中国高等教育国际化发展水平的不断提升。因此，宏观规划的战略引导与大学主体的自主行动相结合，创新中国高等教育参与国际化区域化的形式，无疑是回应高等教育国际化新机遇新挑战的必然选择。[13]

（三）建立与完善高等教育区域化战略合作框架与内容

顺应高等教育国际化区域化合作的趋势，我国应注重建立区域协同发展机制。虽然目前中国高等教育已与世界上大多数国家与组织形成了国际化战略的交流与合作关系，但是区域化合作实践还尚在探索中。早在2008年的第四届亚洲大学校长论坛上，大多数校长就提出了建立亚洲区域性高等教育统一协调组织和机制的意见，表达了对高等教育区域性组织建立的迫切呼吁。[15]在高等教育区域化实践推进的背景下，中国作为亚太地区的高等教育大国，应增强主动性，在区域化协同发展实践中充分发挥高等教育大国应有的作用。首先，应明确高等教育区域化实践的目标区域。对于中国高等教育而言，东亚、东南亚、亚太地区应是区域化实践首要推进的目标。东亚地区各国经济社会状况基本相似，高等教育发展水平以及在高等教育国际化竞争格局中的处境也基本相似，故而在高等教育国际化发展中有着相似的诉求，能够在合作交流、吸收借鉴方面达成一致。东南亚地区集中了较多的新兴工业化国家，又是世界上华人华侨最多的地方，自古以来就是中国通向世界的必经之地，在政治、经济、文化上关系密切。而亚太地区（环太平洋地区）聚集着世界上最多样的自然、经济、社会发展样态，有利于促进高等教育国际化的多样化发展。有经济学家预测，未来世界的经济中心将由传统的欧洲、北美东部转向环太平洋地区。由此可以看出，中国在这些区域性实践中将大有作为。其次，推动区域化战略合作实质性内容的丰富与完善。区域化体系的形成不仅有着地理意义上地缘优势，而且有利于提升参与高等教育国际化竞争的组织化水平。而组织化水平的提升在于区域化战略合作内容的不断扩充与丰富、完善与发展。可从高等教育课程开发、校际合作、师生互换、科研合作、资源整合、学分互认、学位互授联授等方面进行创新与发展，积极拓展广泛的合作空间与机会。

（四）明晰中国高等教育国际化进程中蕴涵的独特的文化诉求

高等教育国际化带来大学体制、知识内容、课程结构乃至教学方式的趋同，一个没有国界的高等教育市场正逐渐形成。但另一方面也给不同国家的本土社会与文化带来了巨大的冲击与挑战。在这种状况下，作为发展中国家的中国，应明晰中国高等教育国际化进程所蕴涵的独特的文化诉求。参与高等教育国际化竞争与合作、促进交流与相互理解并不是高等教育国际化的唯一维度，增强中华文化的影响力，实现民族文化的输出与发扬光大也是一个重要的维度。截至2014年，我国在123个国家和地区建立了465所孔子学院和713所孔子课堂，带动全球5000万人学习汉语，42个国家和地区将汉语教学纳入国民教育体系。[16]汉语教育的国际推广正是中华文化“走出去”战略的具体体现。因此，在高等教育国际化进程中，应立足于本土文化，将打造民族高等教育作为我国高等教育国际化发展的坚定信念，不断塑造高等教育在国际化舞台上的本土身份与民族身份。高等教育国际化绝不是拷贝西方大学发展模式，也绝不能成为外国体制的翻版，“一所名副其实的大学必须是发源于本土的种子”。[17]因此，在高等教育国际化进程中，本土文化、本土价值以及本土利益都是必须要保护与保存的。在此基础上，以更加开放、更加自信、更加主动的姿态融入世界教育体系，增进国际教育发展的多样性，促进国际文化发展的多元化，进而影响世界、引领世界以至改造世界。

[1]马毅飞.中美国际教育政策研究——基于比较视角的理论与实例分析[D].华东师范大学，2014.

[2]周菲.我国高等教育国际化政策的嬗变及特征[J].黑龙江高教研究，2014，（4）.

[3][16]高靓等.中国教育的世界眼光——教育规划纲要贯彻落实两周年述评之四[N].中国教育报，2012-8-20.

[4][印]詹德赫亚啦·B`G`提拉克.刘丽芳，邓定译.高等教育国际化的经济分析[J].教育与经济，2013，（1）.

[5]闵雪.基于市场逻辑的高等教育国际化反思与辨析[J].当代教育科学，2014，（23）.

[6][10]蔡宗模.中国高等教育全球化的现状、问题与对策[J].现代教育管理，2014，（1）.

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[8]高靓.欧洲高等教育区启动给世界带来什么[EB/OL].http：// www.gmw.cn/content/2010-03/31/content_1083105.htm.

[9]陈学飞.美国、德国、日本当代高等教育思想研究[M].上海教育出版社，1998：213.

[13]熊庆年.对落实高等学校办学自主权的再认识[J].复旦教育论坛，2004，（1）.

[17]舒可文.北大改革[EB/OL].http：//www.lifeweek.com.cn/2003/ 0729/6068.shtml.

（责任编辑：刘丙元）

张 磊/许昌学院讲师，研究方向为公共管理、政策分析