政协代行人大职能的历史考察

王振娟，李 伟

（1.吉林大学 马克思主义学院，吉林 长春 130012；2.大连外国语大学 信息与设备管理处，辽宁 大连 116001）

在中国人民解放战争取得基本胜利之时，中国共产党面临着建立一个人民民主专政新中国的伟大任务。由于历史条件的限制，无法成立国家权力机关——人民代表大会，所以暂由中国人民政治协商会议全体会议代行全国人大的职能，作为向人民代表大会制度的过渡形式。新政治协商会议筹备会的召开，为政协代行人大职能奠定了重要基础。中国人民政治协商会议第一届全体会议的召开，成为政协代行人大职能正式确立的标志。中国人民政治协商会议第一届全体会议闭幕之后至全国人大召开之前，政协代行人大的职能在不断地发挥作用，同时也逐渐地被削弱。1954年第一届全国人大召开，政协代行人大职能最终结束。

一、政协代行人大职能的正式确立

1949年9月21日，中国人民政治协商会议第一届全体会议开幕。这次会议的召开标志着旧中国的灭亡和新中国的诞生，当时四万万七千五百万中国人民开始自己当权管理国家；同时也拉开了政协代行人大职能的序幕。

（一）政协代行人大职能的阐释

毛泽东在中国人民政治协商会议第一届全体会议的开幕词中指出：“现在的中国人民政治协商会议是在完全新的基础之上召开的，它具有代表全国人民的性质，它获得全国人民的信任和拥护。因此，中国人民政治协商会议宣布自己执行全国人民代表大会的职权。”［1］306由此可以看出，政协代行人大职能有其深刻含义：

首先，“在完全新的基础之上召开的”是指通过三年的解放战争，中国人民基本上打倒了国民党反动政府，结束了帝国主义、封建主义、官僚资本主义在中国的统治，并将继续努力实现全国的彻底胜利。在这个基础上召开了此次中国人民政治协商会议。除此之外，表明中国人民政治协商会议同1946年的旧政治协商会议有本质的区别：它具有代表全国人民的性质，国民党反动政府系统下的一切反动党派及反动分子不容许参加。毛泽东在开幕词中指出“我们的会议之所以称为政治协商会议，是因为三年以前我们曾和蒋介石国民党一道开过一次政治协商会议。那次会议的结果是被蒋介石国民党及其帮凶们破坏了，但是已在人民中留下了不可磨灭的印象。那次会议证明：和帝国主义的走狗蒋介石国民党及其帮凶们一道，是不能解决任何有利于人民的任务的。”［1］306谭平山也曾明确指出：“新政协是针对着旧政协而言的。旧政协包括国民党反动派在内，是带有妥协性的；新政协是把国民党反动派除外，是革命性的。”［1］526为使新旧政协分别的更加清楚，所以新的政治协商会议被定名为“中国人民政治协商会议”。

其次，“中国人民政治协商会议宣布自己执行全国人民代表大会的职权”中的“中国人民政治协商会议”既不是指中国人民政治协商会议的全国委员会，也不是指其常务委员会，而是指中国人民政治协商会议的全体会议，在中国人民政治协商会议第一届全体会议上通过的三个为新中国奠基的历史性文件中都明确规定了这一点，如 《中国人民政治协商会议共同纲领》第十三条指出：“在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权”［2］4；《中华人民共和国中央人民政府组织法》第三条规定：“在普选的全国人民代表大会召开前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权。”［1］497这就明确了中国人民政治协商会议的全体会议在当时不仅是协商机关而且是权力机关，而其全国委员会和常务委员会只是协商机关。更进一步说，就是指中国人民政治协商会议第一届全体会议代行全国人民代表大会的职权。

最后，政协代行人大的职权既有合法性又有合理性。第一，其合法性是指：在这次会议上通过的起临时宪法作用的 《中国人民政治协商会议共同纲领》中明确规定：“在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权。制定中华人民共和国中央人民政府组织法，选举中华人民共和国中央人民政府委员会，并付之以行使国家权力的职权。在普选的全国人民代表大会召开以后，中国人民政治协商会议得就国家建设事业的根本大计及其他重要措施，向全国人民代表大会或中央人民政府提出建议案。”［2］4-5如上所述，政协代行大人的职权是宪法和法律所赋予的，具有法律效力。第二，其合理性是指：在民主革命时期，各民主党派就同中国共产党密切合作，共同奋斗，为新民主主义革命的胜利作出了重大贡献。另外，《中国人民政治协商会议共同纲领》确定了中华人民共和国的国体是人民民主专政的国家，政体是人民代表大会制度。显然，新中国是由人民自己当家做主。同时这次会议组阵容的广泛性使政协充分代表了全国人民的意志，确保了人民当家做主。这就表明政协代行人大职能能更充分反映人民意志，为人民所接受，有其合理性。

（二）政协代行人大职能的主要表现

政协代行人大职能即表现在中央层次上也表现在地方层次上，但主要还是中央层次上，即中国人民政治协商会议第一届全体会议代行全国人民代表大会的职能。中国人民政治协商会议第一届全体会议制定了起临时宪法作用的 《中国人民政治协商会议纲领》；通过了 《中华人民共和国中央人民政府组织法》，选举了中央人民政府委员会；通过了《中国人民政治协商会议组织法》，选举了中国人民政治协商会议第一届委员会；还讨论并一致通过关于国旗、国歌、国都、纪年的四个决议；宣告中华人民共和国的成立。

按照 《中国人民政治协商会议组织法》的规定，中国人民政治协商会议的全体会议职权如下：“一、制定或修改中国人民政治协商会议组织法；二、制定或修改参加中国人民政协的各民主党派及人民团体共同遵守的新民主主义的纲领即中国人民政治协商会议共同纲领；三、在普选的全国人民代表大会召开以前，执行全国人民代表大会的职权；四、在普选的全国人民代表大会召开以后，就有关国家建设事业的根本大计或重要措施，向全国人民代表大会或中央人民政府委员会提出建议案；五、选举中国人民政协全国委员会。”［1］494可见，在全国人民代表大会召开以前，中国人民政治协商会议第一届全体会议代行全国人民代表大会的职权，有立法权、选举权和提出决议权；在全国人民代表大会召开以后，则仅有建议权。从材料中我们可以看到，中国人民政治协商会议第一届全体会议制定了为新中国奠基的三个历史性文件是代行了全国人民代表大会的立法权；选举了中央人民政府委员会和中国人民政治协商会议全国委员会是代行了全国人民代表大会的选举权。

中国人民政治协商会议第一届全体会议为中国人民制定了国家的根本大法，选举了以毛泽东为首的中央人民政府。“可见，建国初期中国人民政治协商会议代行全国人民大表大会的职权，在某种意义上而言，当时政治协商会议就是我国最高权力机关。”［3］于1949年9月30日下午，中国人民政治协商会议第一届全体会议胜利闭幕。

二、政协代行人大职能的演变

中国人民政治协商会议第一届全体会议胜利闭幕，并不意味着政协代行人大职能的结束。按照《中国人民政治协商会议共同纲领》规定：“在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权。”“在普选的地方人民代表大会召开以前，由地方各界人民代表会议逐步代行人民代表大会的职权。”［2］4-5这就表明，全国人民代表大会召开之时才是政协代行人大职能的结束之时。中国人民政协在新中国成立初期的社会改革运动、抗美援朝斗争等方面都发挥了重要作用。但与此同时，随着全国人民代表大会制度的逐步确立，政协代行人大的职能也在逐渐地被削弱着，以至1954年9月最终结束。

在中国人民政治协商会议第一届全体会议闭幕之后，全国人民代表大会召开之前，中国人民政治协商会议的全体会议潜在地发挥着其代行职能。同时，保证中国人民政治协商会议全体会议代行职能实施的真正运行机构是中国人民政治协商会议全国委员会和常务委员会。周恩来曾指出：“人民政协全国委员会，便是同中央人民政府协议事情的机构。一切大政方针，都要先经过全国委员会协议，然后建议政府施行。”［4］137在新中国成立初期开展的规模宏大的三大运动中突出表现了其重要作用。首先，协助政府进行土地改革。1950年6月，中国人民政治协商会议第一届全国委员会第二次会议审查和讨论了中共中央起草的 《土地改革法<草案>》。随后，中央人民政府委员会公布施行。中国人民政治协商会议全国委员会又于同年组织讨论了与土地改革有关的农村阶级成分的问题、建立农民协会和人民法庭等问题。除此之外，中国人民政协还组织和吸收大批民主党派成员、无党派民主人士和各界代表人物参加或参观土地改革。这样就使他们“亲眼看到地主顽抗和破坏土改的种种活动，进一步认识到土改的正义性和必要性。”［5］从而，保障了土地改革的顺利进行。其次，全力支持抗美援朝运动。1950年6月，美帝国主义发动侵略朝鲜战争，插足中国的领土台湾，并且直接威胁中国东北国境。中共中央作出了抗美援朝、保家卫国的决定。中国人民政治协商会议全国委员会于1950年11月4日发表的 《各民主党派联合宣言》中指出：“中国各民主党派誓以全力拥护全国人民的正义要求，拥护全国人民在志愿基础上为着抗美援朝保家卫国的神圣任务而奋斗。”［2］457随后，中国人民政治协商会议全国委员会通过各民主党派、人民团体及各级协商委员会推动抗美援朝运动，促进抗美援朝总会成立，颁发抗美援朝纪念章以及组织赴朝慰问等。最后，协助政府镇压反革命。为扫除国民党反动派遗留在大陆上的反革命残余势力，中共中央于1950年10月10日发出 《关于镇压反革命活动的指示》。于1951年2月，中国人民政治协商会议全国委员会常务委员会列席中央人民政府委员会，参加了 《惩治反革命条例》的协商和制定。同时，其通过各民主党派、人民团体及各级协商委员会，积极开展宣传工作。并且，许多民主党派和人民团体负责人及各界民主人士还参加了反革命案件的审查和审判工作。其实，在镇压反革命运动中，人民政协仅仅是参与的角色并没有起什么决定性的作用，表明政协代行人大的职能进一步被削弱。

通过上文可以看出，中国人民政协在新中国成立初期的社会改革运动、抗美援朝斗争等方面都发挥了重要作用。但与此同时，政协代行人大的职能也在逐渐地被削弱着。通过这三大运动，国内的封建主义、资本主义和官僚资本主义已基本上被肃清。周恩来在1952年6月的全国统战部长会议上指出：“把封建制度消灭以后，农村中的主要矛盾就变成广大农民跟农村中资本主义势力的矛盾。在城市中，国民党被打倒了，反革命被肃清了，帝国主义势力被赶走了，主要矛盾就变成无产阶级跟资产阶级这样一个矛盾了。这是马克思主义的分析。当着我们反对三大敌人的时候，说民族资产阶级、上层小资产阶级是中间力量，那是恰当的。但是，现在不能这样说了。”［4］226-227这就把中国人民政协四个阶级基础中的民族资产阶级作为了斗争的对象。也正是在所谓针对不法的资产阶级而发动的“三反”“五反”运动结束后，政协代行人大的职能已经没有了实质性的意义。

1952年12月14日，周恩来代表中国共产党在中国人民政协第一届全国委员会常务委员会第四十三次会议上提出了召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的建议。同时提出有必要在 《共同纲领》的基础上制定一部能够适应过渡时期总路线要求的宪法。中央人民政府委员会接受了人民政协第一届全国委员会常务委员会的建议。随后，确定于1953年召开各级人民代表大会，并在此基础上接着召开全国人民代表大会，同时为了进行起草宪法和选举法的工作，决议成立中华人民共和国宪法起草委员会和中华人民共和国选举法起草委员会。从1954年3月开始，全国进行了各级人民代表大会的选举，并相继召开了地方各级人民代表大会。同年9月15日至28日，召开了第一届全国人民代表大会第一次会议，由全国人大通过的 《中华人民共和国宪法》取代了 《中国人民政治协商会议共同纲领》，意味着政协代行人大职能的真正结束。同年12月，召开了中国人民政治协商会议第二届全国委员会第一次会议，会议通过的 《中国人民政治协商会议章程》总纲中写明：“中国人民政治协商会议全体会议代行全国人民代表大会职权的任务已经结束。但是中国人民政治协商会议，作为团结全国各民族、各民主阶级、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的人民民主统一战线的组织，仍需要存在。”［6］也就是说，“人民政协主要由是代行人大职能和开展统一战线工作的两项职能，转向开展统一战线和政治协商工作这一项职能。”［7］至此，政协代行人大职能的序幕缓缓落下。

［1］杨建新，石光树，袁廷华.五星红旗从这里升起［M］.北京：文史资料出版社，1984.

［2］建国以来重要文献选编：第1册［M］.北京：中央文献出版社，1992.

［3］董树彬.当代中国和谐政党关系研究［M］.长春：吉林大学出版社，2013：56.

［4］周恩来统一战线文选 ［M］.北京：人民出版社，1984.

［5］韩友今.当代中国的人民政协［M］.北京：当代中国出版社，1993：76.

［6］建国以来重要文献选编：第5册［M］.北京：中央文献出版社，1992：705.

［7］张平夫.人民政协概论［M］.北京：中央编译出版社，2008：22.