我国政府社会治理的困境及改善路径※

○ 李永生

近几年，政府的社会治理水平不断提高、程度日益加深、方式更加灵活，但社会治理的效果却不容乐观，仍存在诸多困境，要从社会稳定、经济发展、形象塑造、民生保障等方面予以改善，才能为政府社会功能的认可和治理环境的完善提供客观依据，提升我国政府社会治理的水平，解决特定的社会问题。

一、中西方对社会治理认识的演进

社会治理是政府、社会组织、企事业单位、社区、公民等行为主体，通过合作对社会事务和生活进行规范化管理，实现公共利益最大化的过程。社会治理源于西方国家的社会统治和管理，并引起各国认同，我国政府在重视社会运行和治理问题的基础上,也逐渐将社会治理目标、体系和机制建设纳入政府日常的工作范围[1]。

（一）西方国家社会治理的研究

19世纪后期，西方国家普遍出现周期性经济危机，社会处于严重的无序状态，由此引发了一系列社会危机。之后，政府在社会管理与市场运作的动态平衡间寻求适合社会发展的管理模式。进入后工业发展时期，各国逐步将政府、市场、社会、政治、经济、文化和公民需求等融为一体，探索多方合作交流的新模式。1989年世界银行首次使用“治理危机”，将治理作为一种理论框架和逻辑体系而广泛运用于政府改革的实践中。

1995年，全球治理委员会发表了题为《我们的全球伙伴关系》的报告，认为治理是“使相互冲突或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程”，既是一种制度安排，也是特定的过程和程序。20世纪90年代末期，全球性“结社革命”风起云涌，发起了将政府部分权力回归社会的新公共管理运动，强调政府单独治理向多元主体共同治理过渡。21世纪后，西方国家政府改革更激烈、内容更广泛，在网络化、全球化、信息化和市场化环境下，西方国家社会治理观念、主体、体制、方式、目的等都发生了巨大变化[2]。

目前，西方国家社会治理发生了较大变化：治理结构发展为一种互动性组织体系，治理主体由政府单中心向政府、社会组织、公私部门、权力机构、政党、媒体、公民等多中心网络过渡；治理观念由传统的克制官僚体制向市场导向下的社会改革演变；治理体制由僵化管理变为政府放权、社会自主、放松规制、市场引导、公民参与为核心的新体制；治理方式由强制式平面化管理为主向公开、透明、合法、公正、有效、分权、控制等多方式立体化治理转变；治理目的由以经济发展、社会稳定为内容的工具化服务向行为主体在互信、互助、互利基础上不断协商、化解冲突矛盾、维持社会秩序、实现社会稳定和公共利益最大化的价值化服务递进，治理的行政集权向民主参与转变，不仅强化了社会主体的意识，也提升了社会运行的效率。

（二）我国社会治理认识的深化

20世纪80年代后，在西方政府改革浪潮的驱动下，我国政府积极转变范式，既吸收西方国家的典型经验，又立足我国的实际，从行政机构改革、中央地方分权、政府职能转变、公务员结构调整及大部制改革、公共服务有效供给、服务经济发展和改善民生、社会治理创新等变化上，反映出我国政府改革的逻辑变迁，其中内涵深刻、范围广泛、难度较大的就是社会治理格局的调整。随着社会治理程度的深化，开放、双向、互动的治理格局正在形成，我国政府治理结构呈现出主体多元化、方式民主化、依据标杆化、环境复杂化的变化，政府不再是规则的制定者，公民也不再是被动的接受者[3]。

改革开放后的社会治理主要以经济建设为核心，强化政府经济职能，2002年十六大报告指出社会建设和管理的重要内容是“社会保障体系比较健全、社会就业比较充分、家庭财产普遍增加、人民过上更加富足的生活，形成比较完善的现代国民教育体系和医疗卫生体系”；2003年颁布的《中华人民共和国行政许可法》，将社会治理纳入法制化轨道，十六届三中全会则将经济体制改革与社会稳定、可持续发展密切结合；2004年十六届四中全会提出“坚持最广泛最充分地调动一切积极因素，不断提高构建社会主义和谐社会的能力”，注重激发社会活力、促进社会公平正义，加强社会建设和管理，推动社会管理体制创新；2005年十六届五中全会提出“加强社会建设和完善社会管理体系，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，明确了社会管理的方针路线；2006年十六届六中全会首次将社会建设和社会体制与经济、政治、文化建设和体制并列提出，从加强社会事业建设、完善社会管理、激发社会活力等方面部署社会主义和谐社会的构建。

2007年十七大报告提出，要以改善民生为重点的社会建设，努力形成全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居的和谐社会；2009年全国政法工作会议要求深入推进社会矛盾化解、社会管理创新和公正廉洁执法三大重点工作；2010年十七届五中全会提出要“逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化”；2011年的十一届全国人大四次会议强调把加强社会建设和保障改善民生作为重点工作，7月印发的《关于加强和创新社会管理的意见》，明确了社会管理创新的指导思想、基本原则、目标任务和主要措施；2012年十八大报告强调社会建设“必须以保障和改善民生为重点”；2013年十八届三中全会则从国家治理体系和治理能力现代化角度提出一系列社会治理的理论。通过中央的部署及安排，我国社会建设与治理的战略地位不断提高、内涵不断丰富、体系逐步构建，为社会和谐稳定奠定了基础。

二、我国政府社会治理的现实困境

一直以来，我国政府社会治理水平与经济发展和政治稳定紧密关联，与文化建设和公民需求则结合不够，社会转型只是结构的局部变迁而非制度及规制的调整，社会治理体系的多维度和层面不够明显，社会创新水平让位于政治习惯和经济主线。另外，我国政府社会治理标准和指标不全面、社会运行目标和治理水平不健全，政府在统筹经济社会协调发展、促进社会各项事业进步、有效构建社会治理模式等方面还存在诸多矛盾，引发我国社会分配不公平、社会风气恶化、社会环境恶化、社会诚信和道德缺失、不安全因素时有发生等问题。

（一）政府与其他治理主体合作力度不够

政府长期主导和控制的社会格局，造成多元治理主体合作治理和共同行动的效果不明显，我国社会自治力量不断壮大，政府已强调权力下放，采取与社会团体、企事业单位、社区和公民组织的协同管理，但客观情况是社会治理仍强调政府对社会的管控，政府依然是社会治理合法权的来源，其他主体发挥治理权力的范围较小，而是靠政府发号施令，对其他主体进行引导，使其在部分领域和范围内享有政府分享的特定权力，治理权力较小使这些组织无法实现治理过程中的信息获取和利益诉求，也不能满足其所代表的群体意愿，也降低了其所承担的社会责任，引发政府社会治理过程中腐败现象的频发[4]。

（二）社会的运行激发各类社会矛盾

改革开放后，在以经济建设为中心的指引下，社会治理的核心和本质就是推动经济的快速发展，由于经济发展构成了社会治理的主要部分，不可避免地影响了社会进步与发展，如城乡、区域经济的不平衡、人口压力大、社会及自然环境破坏严重，就业、教育、医疗、住房、安全生产、社会保障、收入分配、社会治安等问题突出，民主法制不健全，体制机制不完善，诚信道德体系失范，这是我国长期发展经济而忽视其他环节造成的不良现象，也是改革开放以来问题积累的结果，随着社会的发展，新的社会矛盾和风险还将不断出现，成为我国当前社会治理亟待解决和克服的问题[5]。

（三）社会治理缺乏健全的配套保障

社会治理是一个内涵丰富、涉及面广泛的逻辑体系，不仅强调政府的民主和服务，避免政府包揽一切、凌驾于社会之上，也强调其他主体的自主治理，使其充分表达、相互协商对话，达成共识，灵活处理各自领域的社会事务，整合各主体的利益需求，实现我国政府社会治理的网络化。从实际情况看，社会治理创新程度远未达到理想状态，首先是治理观念不能瞻前顾后，仍然围绕经济发展改革行政事务，思想过于僵化教条；其次是治理主体狭窄，政府管理仍居主导地位；第三是治理方式过于单一，主要以行政手段为主，辅之以经济、教育等手段，真正的服务治理体系还不完善，先进技术在社会治理中的运用也不普及；最后是治理法治相对滞后，尽管我国法律体系不断健全，但法治的强化功能还不到位，不利于社会治理的规范和社会的和谐运行。

（四）社会治理的衡量指标不清晰

政府对社会治理的变革趋势、治理主体权力的均衡分配、治理内容的覆盖范围、公民参与治理的渠道以及治理制度有序性等缺乏科学可行的衡量标准。治理效果的评估仍停留在“治理腐败”、“治理污染”、“治理犯罪”等层面，或围绕维护社会稳定、促进经济发展、推进社会民主、解决民生问题而设计指标，没有体现主体的参与度、客体的广泛度、方式方法的灵活度、新技术应用的普及度、目标的清晰度以及保障措施的健全度等指标。显然，我国各级政府社会治理实践的转向、社会治理认识的拓宽、社会治理内涵的扩大以及社会治理矛盾的解决等衡量指标欠缺，影响了我国政府社会治理的整体水平。

三、我国政府社会治理水平的提升之策

我国政府社会治理的创新和有序发展必须避免“形象工程”和“面子工程”的困扰，推动社会治理的健全发展。只有在体现政府社会治理合法有效和全面规制的基础上，考虑其他治理主体的利益诉求，才能有效调节社会运行中的各类风险及矛盾，提升社会全体成员的福利保障，确保政府有效履行社会治理职能，推动我国政府社会治理的长效发展。

（一）创新社会治理体制

社会治理体制的创新要着眼于满足广大人民的根本利益，不断增加社会和谐的因素，通过提高社会治理水平确保人民安居乐业、社会有序运行。一要正确处理政府与社会的关系，加快实施政社分开，明确社会组织的权责，社会组织能够提供的公共服务和解决的社会问题应完全交由社会组织承担，在政府引导下由各类社会组织依法开展各类活动。二要尽快健全重大决策社会稳定风险评估机制，通过利益满足有效化解各类社会风险和矛盾，将各类社会问题纳入法治轨道，以法治强化各类组织和公民的合法权益。三要健全公共安全体系，将社会治安、食品安全、环境净化、生产保障等纳入综合治理防控体系，实现社会治理的层次化、立体化。四要通过具体政策实现政府高效运转，塑造政府高效、有序、灵活的形象，保证政府与社会组织的良性互动，对重大社会秩序有效控制，将社会治理提升到更高层次[6]。

（二）改革社会治理方式

社会治理方式要在系统治理的基础上，规范社会行为、调节利益关系，推动治理方式的现代化。一要引入市场化方式，强调社会治理效率，将社会治理理念、服务、保障都纳入市场轨道，通过市场自由调节、优胜劣汰的法则鼓励多组织参与社会治理，改变政府单一治理惯性的弊端，既要发展经济也要加强社会治理，既要注重政府引导也要赋予其他治理主体权力，既坚持行政控制也凸显社会服务，彰显社会治理的灵活多样。二要完善预警化方式，社会风险及矛盾的频发是社会治理防控的主要目标，风险社会要源头治理、预警到位，采取有力措施将矛盾控制在原始状态，避免事态恶化给社会治理带来更大的困扰。三要利用系统化方式，全面治理社会问题，在政府主导下吸收、听取其他治理主体意见，强调前瞻思考，使社会治理更加有效；在法治治理中凸显文明道德，营造诚信、友爱的社会环境，最大限度的激发社会活力。

（三）构建社会治理的新模式

社会治理新模式要以社会服务为方向，注重基层治理主体权力发挥和利益满足，通过建立对话和协商机制，实现社会治理的形式创新。一要在维持社会基本秩序的基础上实现社会和谐稳定，从现代治理角度确立社会核心价值选择，以法律为尺度评判各主体的社会行为。二要在满足人民需求的基础上实现公共服务的有效供给，不断提高公共服务的质量和水平。三要在政府核心主导基础上扩大社会监督范围，政府要培育基层社会组织与志愿团体，鼓励更多主体参与社会治理，并在多元治理中促进立法、行政、司法、专门机关以及社会组织、志愿组织、媒体及公民的相互监督。四要在强调社会协同治理的基础上实现网络治理，通过多元治理主体的资源整体降低社会转型带来的矛盾交织，搭建网络治理平台，形成社会治理联动、公开、民主、创新的新模式[7]。

社会治理是一项长期、艰巨、复杂的系统工程,也是未来我国政府工作的重心，必须确立健全的保障体系与之配套，才能全面提升我国政府社会治理的水平。

[1]胡鞍钢，魏星.治理能力与社会机会——基于世界治理指标的实证研究[J].河北学刊，2009，（1）.

[2]靳永翥.治理转型中我国地方政府社会治理能力的培育[J].贵州社会科学，2004，（11）.

[3]郭晓东，黄建军.当代服务型政府社会治理模式的实践转向[J].湖北行政学院学报，2013，（2）.

[4]张康之.论主体多元化条件下的社会治理[J].中国人民大学学报，2014，（2）.

[5]杨述明.现代社会治理：地方政府职能转变的历史使命[J].江汉论坛，2014，（2）.

[6]汪春劼，刘焕明.用现代治理模式推进地方政府社会管理改革[J].理论探讨，2012，（5）.

[7]刘波,王彬,姚引良.网络治理与地方政府社会管理创新[J].中国行政管理，2013，（12）.