新型城镇化进程中农民工市民化问题探讨

○邢 波

城镇化是伴随工业化发展，非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程，是人类社会发展的客观趋势，是国家现代化的重要标志。城镇化是现代化的必由之路，是解决农业农村农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手。在新的形势下，建设中国特色新型城镇化面临许多问题，归根结底，农民工市民化是其核心所在。建设以人为核心的城镇化由于各种体制机制的限制，催生了一系列与农民工有关的问题，成为推动城镇化建设进程中不容忽视和亟待解决的问题。

一、农民工市民化是推进新型城镇化的关键

（一）农民工市民化关乎新型城镇化的进程

农民工市民化泛指农民工逐步向市民转化的过程。它不仅是指农民工由农村户口转变为城市户口，由从事农业生产劳动转变为从事非农产业劳动，而且更重要的是其思想观念、生活方式、行为方式、社会组织形态等由农村范式向城市范式的转变，最终成为一个真正意义上的城市居民。据国家统计局发布的数字，2014年中国的城镇化率已到54.77%，城镇化率提高1个百分点，但其中包括了在城镇里面没有固定居所、没有户口的农民工。如果不将他们统计在内，中国的人口实际城镇化率只有36%左右，远低于52%的世界平均水平。这说明近年来我国城镇化水平的提高很大程度上主要来源于农民工进城就业，我国城镇化是“夹生”的。农民工市民化关乎城镇化的实际进程，尽快实现农民工市民化是人口城镇化转型与改革的关键。

（二）农民工市民化是新型城镇化建设的一项重大任务

《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》明确提出新型城镇化的核心是“人的城镇化”，未来5-10年，新型城镇化重在推进人口城镇化的转型发展。当前，实现农民工市民化到了临界点。一方面，农民工在城镇居住呈长期化趋势，实现农民工市民化有很强的现实需求，他们中的八成即使不放开户籍也要留在城镇；另一方面，农民工长期融不进城市社会，长期享受不到应有的权利，累积了大量的社会矛盾和风险。随着我国城镇化进程的加快，农村劳动力还将继续大量涌向城市，因此，推进农民工市民化进程刻不容缓，必须改变将进城农民工拒于城市社会之外的制度环境，促进农民工向市民角色的整体转型。

二、农民工市民化的现状分析

随着经济发展，我国农业富余劳动力转移在持续进行中，农民工规模不断攀升。据国家统计局2015年1月20日公布的数据显示，2014年农民工总量27395万人，比上年增加501万人，增长1.9%，其中，本地农民工10574万人，增长2.8%，外出农民工16821万人，增长1.3%。这就意味着我国目前需要市民化的农民工有2.7亿多人，农民工市民化问题任重道远。

中国社会科学院城市发展与环境研究所《城镇化质量评估与提升路径研究》课题组曾对中国农民工市民化进程进行了评价研究。2011年，中国农民工市民化进程为39.56%，2012年中国农民工市民化程度综合指数为39.63%，只比2011年上升了0.07个百分点。从部分指标来看，市民化进程还是下降的。目前我国农民工市民化进程缓慢，推进城镇化的现实难度很大。究其原因，城乡福利待遇上的落差，城乡二元的户籍制度及其附属的社会福利制度是横在农民工和城镇市民身份之间的根本制度障碍,因而导致这2.7亿的农民工及其随迁家属未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受与城镇居民同等的待遇，也无法长期在城市稳定就业和居住生活，从而处在“人在城市，根在农村”的“半城镇化”状态。

三、农民工市民化基本思路

（一）深化户籍制度改革

城乡分割的户籍制度是影响农民工市民化进程的一个核心问题，它从根本上阻止了农村剩余劳动力向城市的流动，造成了严重的城乡对立，成为农民工市民化的巨大障碍。该障碍主要体现在户籍制度把城乡人口人为地分隔为两个不平等的阶层，使得农民工和城市居民不仅仅在身份和地位上，而且在各种福利待遇上也存在巨大的差别，农民工无法真正的融入城市。目前的户籍制度导致40%的城市常住人口得不到市民身份，因此，深化户籍改革刻不容缓。

党的十八届三中全会明确提出：“加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。”这为加快推进户籍制度改革明确了路径和要求。户籍改革要有序推进，不可盲目化，要因城而异、因人而异。

当前，加快户籍制度改革，必须把握一些重要原则。

一是尊重意愿。要坚持以人为本，充分尊重群众自主定居的意愿，群众要不要进城、进哪个城、何时进城，都要让群众自主选择，不能把农业转移人口“拉进城”、“被落户”。此外，户籍制度改革必须与农民的财产权利脱钩，不得借改变农民户籍身份之名剥夺农民和农民工在农村的财产权利。

二是分类实施。国家层面作出政策安排、明确总体要求，由各地根据不同地区资源环境综合承载能力和发展潜力，因地制宜制定具体办法，并向全社会公布，让农业转移人口及其他常住人口了解不同城市的落户条件，合理安排自己的未来，给大家稳定的预期和希望。

三是有序推进。要立足于我国正处于社会主义初级阶段和人口大国的基本国情，遵循城镇化发展规律，优先解决存量，有序引导增量。既要积极，又要稳妥，更要扎实，不刮风、不冒进、不搞运动。

（二）加强农民工的就业指导与培训，增强农民工市民化的就业基础

农民工市民化不仅仅是户籍，更重要的是稳定就业和提供公共服务。户籍改革过程中农民工最担心的一个问题就是取得户籍后，他们的地被收走，但是没有工作和就业机会。稳定的就业是农民工市民化的基础、前提。农民工只有在城市有稳定的就业，才可谈市民化。作为政府，要继续加大对农民工的人力资本投入，增强对职业教育和农民工技能培训的投入力度，提高农民工文化素质和职业技能，健全农民工职业教育和技能培训体系，大幅度提高技术熟练型农民工的比重，以技能促就业，从而实现稳定就业、收入增长、自我发展和融入城市。同时，还要建立和完善专门的劳务信息网络，提供有效的信息服务；加强劳动就业的法制建设，规范劳动力市场；大力培育民间劳务经纪人和就业中介机构，建立社会化就业服务体系。

（三）大力推进城乡基本公共服务均等化

城镇化本质是农民工市民化，而农民工市民化的根本体现，就是在城市能够享受到均等的公共服务和发展机会。调查显示，农民工目前参加养老保险、医疗保险、工伤保险和失业保险的比例分别仅为18.2%、29.8%、38.4%和11.3%，公共服务不均等，成为制约农民工市民化的最重要因素。因此，政府要主动为农民工提供与城镇居民同等质量的公共服务，其重点就是保障五项公共服务，即子女教育、居住、医疗、养老保险和精神文化生活。

一是要全面解决农民工随迁子女义务教育问题。子女教育，是农民工在城市稳定就业后选择是否落户城镇首先要考虑的因素。当前农民工子女的义务教育阶段政策已有突破并取得成效，但学前教育的供给不足和异地高考的限制，都阻碍了农民工市民化的进程。因此，政府要根据农民工子女流入的数量、分布和变化趋势，合理规划中小学布局，均衡配置教学资源，将农民工随迁子女全部纳入输入地教育发展规划，并且研究制定农民工子女异地参加中考、高考的办法。

二是要建立覆盖农民工的城镇住房保障体系，促进农民工在城镇落户定居。目前大部分地区未将农民工作为住房保障对象，公租房、廉租房、经济适用房等保障性住房基本上不对外来农民工开放，也缺乏针对农民工特点的租金补贴和实物配租政策，导致农民工居住条件低劣，住房支付能力弱，严重影响了其生活质量，成为他们融入城镇的最大障碍之一。因此，各级政府应逐步将农民工住房纳入城镇住房保障体系，积极推进覆盖农民工的城镇保障性住房体制改革。比如，将符合条件的外来务工人员纳入公共租赁住房的保障范围；对招用农民工比较多的企业，在符合规划的前提下，企业可以在依法取得的土地上建设一些农民工的宿舍楼等。

三是要保障农民工平等享有基本医疗卫生及养老服务。要坚持输入地管理，以农民工需求为导向优化卫生资源配置，方便农民工在城市务工期间就近就医和及时补偿，确保农民工同步地与其他居民享受大体一致的基本医疗卫生服务。建立覆盖农民工的养老保障体系，提高覆盖面和保障水平。

四是要丰富农民工精神文化生活，创新和加强农民工基层党团和工会、妇联组织管理。充分发挥社会组织服务农民工的积极作用，从而增强农民工的心理归属感。

（四）大力发展中小城镇，保障农民工市民化的可持续发展力

相对小城镇，大都市对农民工更具吸引力。为了控制转户农民工蜂拥到主城区，引发“城市病”，必须大力发展小城镇，引导农民工转户到中小城镇，缓解大城市尤其是省会大城市的扩容压力。因此，要增强小城镇，特别是区县城市对农民工的吸引力。一是建设重点中心镇，全力推进重点乡镇的规划管理，使人居环境不断改善，生态环境得到保护。二是加强乡镇的行政管理体制改革，向中心镇“强镇扩权”。三是规范、科学合理地规划和发展区县城市，在区县形成“县城+中心镇”的模式带动区县城市建设发展，使县城和中心镇成为吸纳农民工市民的主要城区。