论强化政府的生态责任

作者简介:赵静(1976－)，女，辽宁抚顺人，讲师，从事环境与资源保护法研究。

基金项目:黑龙江省哲学社会科学研究规划项目“黑龙江省生态环境公私合作治理机制研究”(14E002)。

DOI 10.13356/j.cnki.jdnu.2095－0063.2015.02.011

一、强化政府生态责任的必要性

(一)应对生态危机的需要

当前，我国的生态危机日趋严重、恶化，面临的生态环境形势极其严峻。相当多的地区环境污染日益严重，而森林植被破坏、草场退化、荒漠化等生态破坏现象也呈逐年上升趋势。越来越多的有识之士认为，整个地球的环境问题，仅靠技术上的修补是无济于事的，要保护地球，解决生态问题必须要依靠政府，要把对生态的关注纳入到政府政策的制定、发布和执行上来，对公众环境意识的培养、对公众参与环保的支持和扶助上来。唯如此，才能减缓环境恶化的态势，才能实现并满足公共利益的需要。这突出体现在:其一，政府需要制定发布有利于生态发展的政策，制定环境保护计划并按期实行;其二，政府需要向社会提供有利于环境保护的公共物品和服务;其三，政府需要通过有效的环境执法活动，制止环境违法行为，提高环境治理效果;其四，政府要加强对公众的生态环境教育，培养公众的环境意识;其五，在环境问题的处理上，唯有政府可以协调和平衡各利益相关主体、各行业以及各部门的冲突，倡导各主体合作治理环境。强化政府生态责任是加强环境保护，提高环境治理效果，实现环境善治的一个重要环节。应对生态危机，政府起着不容忽视的作用，所以必须强化政府的生态责任。

(二)建立生态文明法律制度的必然要求

生态文明建设是一个长期的系统工程，需要多方进行努力。保护生态环境，建设生态文明必须依靠制度。习近平总书记指出，“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障”。加快生态文明法律制度建设是实现中国梦的路径保障。而相关制度的制定和实施完全靠市场和公民个人是无能为力的，政府是社会公共利益的代表，它所具有的行政权力赋予了政府制定制度和实施的能力，因此，生态文明建设需要政府的全力配合和支持。建立生态文明的法律制度，必须有效约束开发行为，强化生产者环境保护的法律责任，加大对违法行为的处罚力度，只有政府通过行政、经济、法律、技术等手段对上述行为加以干预，才能将资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的法律制度。反之，如果政府制定政策和措施总是对经济利益追求过多，无视生态环境效益，势必导致资源的过度消耗，超过环境、生态所能承受的限度。建立生态文明的法律制度，必须科学立法、依法执法、公正司法，而拥有行政权的政府是否科学、绿色执法对立法和司法无疑都具有重要作用。

(三)应对生态环境治理复杂性的需要

生态环境问题不是短期形成的，而是点滴积累起来的，所以，解决治理生态环境问题也不可能一蹴而就，它是一个长期的攻坚战，不仅需要社会各方面的合力还需要政府自身不断提高自身解决生态环境问题的能力。生态环境问题自身的特质为“高度的科技背景与决策风险，广度的利益冲突与决策权衡” ［1］，这决定了应对生态环境治理需要政府在决策中不能停摆。首先，环境问题的高科技品性，使得环境决策风险意味甚浓。政府当前所做的环境决策，在今后有可能会被证明是错误的，所以政府环境决策就冒着相当大的风险，常常需要决策于科技的未知之中，而这极其考验政府的决策能力，所以，需要强化政府的环境责任，参照其他国家的谨慎原则，审慎地对待之;其次，在生态环境保护中，各主体对个人利益、局部利益、眼前利益的追求不利于环境保护，需要政府出面协调各种利益关系。由于政府是社会整体利益和长远利益的代表，生态环境是政府管理的公共领域，保护生态环境是政府的一项基本职能，它自然能限制和引导经济人在合法合理从事经济活动的过程中保护环境。再次，由于生态环境保护往往要涉及多个行业和部门，各方之间的协调、合作往往需要政府来牵头和组织;再次，生态环境保护需要产业结构和生产结构的合理布局，而这主要得靠政府积极运作;最后，生态环境问题固有的高度科技品性，对国家的治理能力提出了挑战，解决环境问题不仅需要资金、相应的管理能力还要有较高科技水平，而只有政府才能集这几种能力于一身，所以，强化政府生态责任是解决环境问题，治理生态环境的突破口。

(四)法治政府建设的应有之意

法治政府建设是将政府从决策到执行到监督的整个过程都纳入法制化轨道，权利与责任紧密相连，集阳光政府、有限政府、诚信政府、责任政府于一身的政府建设。其中责任政府是法治政府建设的有机组成部分，而强化政府的生态责任，又是责任政府建设的重要环节。责任政府要求政府必须回应民众的基本要求，积极地履行社会义务和职责;必须承担法律上的责任;必须接受来自内部的和外部的监督以保证责任的实现。首先，强化政府的生态责任，就要求政府必须处理好经济建设和环境保护两者关系，在“发展中保护，在保护中发展”，实现经济建设和环境保护的双赢。这会为法治政府建设提供最适宜的发展空间;其次，强化政府的生态责任，对政府履行自己的环境管理职能提出了全新要求，而这一职能的履行必须依靠法律，通过法律来推进政府环境保护机构、环保职能、环保权限、环保程序、环保责任法定化，为法治政府建设提供最清晰的权能。再次，强化政府的生态责任，加强对政府内部权力的监督制约，防止权力滥用，完善政府内部层级监督和专门监督以实现环境行政的有效性，这有利于完善法治政府监督机制的建设;最后，强化政府环境责任，离不开良好的环境信息公开机制。这必须通过完善现有政府环境信息公开的法律，以期达到全面推进环境政务公开，环境决策公开、环境执行公开、环境管理公开、环境服务公开、环境保护结果公开，为法治政府建设提供最适宜的土壤。

二、强化政府生态责任的路径

(一)确立协调和服务理念

“环境保护，理念先行。”生态文明建设实际上就是生态文明基本理念得以落实的过程。强化政府的生态责任，首先需要政府确立起协调理念、服务理念。“协调理念”是指当经济发展和环境保护发生冲突时，协调这两者关系，尽量找出二者的平衡点，达到两者的双赢。实践中，虽然经济发展和环境保护都是社会成员福祉的体现，但这两者其实是有冲突的，经济发展势必要消耗资源、利用环境，如果超过了环境可能承载的最大限度，环境问题即会产生;而环境保护又需要提供大量的资金、技术，这在一段时期内某种程度上可能会减缓经济发展的步伐。但是又必须看到，从长远看来，经济发展和环境保护还是相辅相成，互相依存的。环境保护可以为经济可持续发展提供最广阔的资源和环境，而经济发展能为环境保护提供其不可或缺的资金、技术。如何实现经济发展和环境保护的协调，势必要通过政府严格执行环境保护的法律制度，强化政府生态责任来达成。另外，这种协调还体现在代内以及代际，国内和国际、政府公共机构与私人机构在环境管理上的利益冲突的协调上。现代国家，政府职能已经发生根本转变，日渐从专制走向合作，从管理走向服务。而服务职能在生态文明建设的今天将发挥更为重要的作用。首先，生态公益环境产品的提供必需依靠政府，这是政府履行服务职能的明证;其次，建立一个从中央到地方的环境保护体制、机构必须依靠政府，这也是政府在履行服务职能;再次，加强环境保护宣传教育，培养公众环境意识必须依靠政府，这同样是政府在履行服务职能。所以明确并强化政府的服务理念也是当前及今后强化政府生态责任的首要工作。

(二)完善环境保护的法律制度

强化政府的生态责任要求政府必须有适应生态环境保护要求的生态行为。而行为的实施要依仗法律制度的完善，法律制度的创新是强化政府生态责任的重要举措。当前，亟须完善的生态环境保护法律制度有:第一，要建立完善的生态补偿法律制度。生态保护区的人民群众为保护生态环境做出很大贡献，但现实存在的生态补偿标准偏低和有的地方未及时足额拨付补偿资金影响了保护者积极性，所以应该按照“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，加快建立生态补偿机制，使生态补偿全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益。第二，完善政府环境信息公开制度和公众参与制度。新修改的《环境保护法》设专章规定了环境信息公开和公众参与制度。明文规定要明确公众的知情权、参与权和监督权，规定“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利”。“各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门应当依法公开环境信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利。”这些规定为完善这两个制度提供了最为基础的蓝本。第三，建立并完善政府生态问责制度。一直以来，我国政府在应对环境污染和生态破坏上，没有建立起政府生态问责制度，体现在当出现环境问题时，很少追究政府首长的领导责任，再加上传统的对官员政绩考核的主要关注点在GDP上，所以地方政府在面对经济发展和环境保护冲突的情况下，大多举经济旗，较少出环保牌，这无疑会制约生态文明建设的发展。所以在环境保护领域，亟须建立并完善政府生态问责制度。这可以通过建立重大环境决策终身责任追究制度及环境责任倒查机制，改变传统政绩考核体系，建立绿色GDP的国民经济核算体系来实现。第四，建立并完善环境公益诉讼制度。环境公益诉讼是指当出现环境问题，任何个体都可向法院主张自己的环境权益，追究违法者的责任。完善的环境公益诉讼制度，其实是通过司法程序对政府环境行政违法行为的监督，它提醒政府时刻注意自己的环境行政行为的合法性和合理性，对强化政府环境责任的作用是毋庸置疑的。

(三)强化对政府行为的监督

“公共选择理论认为，政府也是经济理性人，也有追求自身利益最大化的倾向。这种追求效益最大化的行为最终导致的结果是政府公共性的丧失。” ［2］所以，监督政府自利性行为实属必要。这需要从如下方面入手:第一，加强对政府权力的制约，防止权力滥用，用权利制约权力。这就需要把权力关进制度的笼子里，用严格的法律制度约束政府的行为。另外，完善政府内部层级监督和专门监督也是制约政府权力的较好举措。第二，监督政府的环境执法行为，督促政府严格执行法律。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”环保部门是环境执法的主体，但当前，环境部门执法往往要看地方政府的眼色，政府为了追求GDP，往往搞地方保护主义，干扰环保部门执法。实践中，有法不依、执法不严、违法不究的现象还很多，严重制约了生态文明建设的发展。针对这种现状，新的《环境保护法》规定:“县级以上人民政府应当将环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划。”“县级以上人民政府应当每年向本级人大或者人大常委会报告环境状况和环境保护目标的完成情况，对发生重大环境事件的，还应当专项报告。” ［3］这是法律对政府履行生态保护职能提出的明确要求，对强化政府的生态责任无疑是一剂良药。所以要贯彻十八届四中全会精神，理顺环境执法体制，完善环境执法程序，建立环境执法全过程记录制度，严格执行重大环境执法决定法制审核制度，全面落实环境行政执法责任制，做到“法立，有犯而必施;令，唯行而不返”。

三、结语

生态文明建设需要强化政府生态责任，当前全面建成小康社会进入决定性阶段，改革进入攻坚期和深水区。要全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦，就必须关注生态环境，而强化政府的生态责任在当前形势下更不容忽视。相当长一段时期以来，我们并没有重视政府生态责任的重要作用，从而出现了许多政府环境违法行为或是在政府容忍下的环境违法行为，强化政府生态责任乃是解决当前环境问题的必由之路。我们有必要通过确立协调、服务理念、监督政府行为以及完善生态保护法律制度去迈向生态文明建设成功的彼岸。