生态利益补偿的法制保障

〔摘要〕 生态利益补偿是指为保护生态环境、实现生态公平，保障可持续地利用生态系统服务，运用法律、行政、经济等多种手段协调各生态利益相关者之间的经济和生态利益关系，抑制消极的生态破坏行为，激励积极的生态保护行为的制度安排。本文通过对我国现有的生态利益补偿制度进行梳理和实证分析发现其不足，以期用健全我国生态利益补偿的立法体系、完善以政府为主导的生态补偿制度、探索生态利益的市场化补偿等方式为建立良好的生态补偿运行机制提供法制保障。

〔关键词〕 生态服务;生态利益补偿;法制保障;实施机制

〔中图分类号〕DF46 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2014）01-0091-05

〔基金项目〕国家社会科学基金项目“生态利益衡平的法制保障研究”（12BFX120）

〔作者简介〕何雪梅，重庆大学法学院博士研究生，重庆 400044。

引言

Costanza在《全球生态系统服务和自然资本的价值》中指出“生态服务是人类从自然和生态系统获取的各种利益，包括直接的生态产品和支持功能、调节功能等其他生态利益”。^〔1〕为了解决生态系统服务供需不足的问题，实现人类可持续发展，自1970代以来，对生态利益补偿这一概念的研究和实践日趋成熟，生态利益补偿也从抑制消极的环境破坏行为逐步过渡到激励积极的环境保护行为。不同学科领域都分别从自身的角度和着重点对生态利益补偿进行研究和考量，环境保护法学关注的是建立起生态利益补偿机制的法制保障，本文拟从法学角度分析和梳理生态利益补偿的概念、法律制度保障和实施机制。

一、 生态利益补偿的理论内涵

（一）生态利益补偿的概念界定

生态利益补偿理论涉及多学科的交叉，不同学科以不同的研究视角对其概念的界定各有侧重，莫衷一是。如《环境科学大词典》以科学解释为出发点将自然生态补偿（natural ecological compensation）的概念定义为“生物有机体、种群、群落或生态系统受到干扰时，所表现出来的缓和干扰、调节自身状态使生存得以维持的能力，或者可以看作生态负荷的还原能力”。^〔2〕从经济学角度来看，生态利益补偿是指“通过对损害（或保护）资源环境的行为进行收费（或补偿），提高该行为的成本（或收益），从而激励损害（或保护）行为的主体减少（或增加）因其行为带来的外部不经济性（或外部经济性），达到保护资源的目的”。^〔3〕有环境法学者指出，生态利益补偿是“为了恢复、维持和增强生态系统的生态功能，国家对导致生态功能减损的自然资源开发或利用者收费（税）以及国家或生态受益者对为改善、维持或增强生态服务功能为目的而作出特别牺牲者给予经济和非经济形式的补偿”。^〔4〕结合以上各说，笔者试图从分析生态利益补偿的目的、主体、客体以及法律关系入手，界定生态利益补偿的环境法学概念。第一，补偿的目的，是为了保护生态环境，促进代内、代际公平，保障可持续地利用生态系统服务，促进人与自然和谐发展，实现人类社会永续经营。第二，补偿的主体是生态补偿中的利益相关者，可以分为支付主体和受偿主体，主要由国家、法人、社会团体和自然人构成。通常来说，环境破坏者或生态利益获得者是支付主体，因环境破坏受损者、为保护生态服务功能作出特别牺牲者是受偿主体。①第三，补偿的客体是生态服务，包括生态产品的供给服务和环境系统的调节、支持、景观、文化等服务。第四，生态利益补偿的法律关系，生态补偿实质上是对生态利益相关者之间的利益协调，可以通过法律、行政、经济等多种途径进行协调。

①由于生态利益补偿的特殊性，从某种意义上讲，社会全体成员都是生态利益的受益者，所以有时候支付主体本身也是受偿主体。

根据以上分析，笔者认为生态利益补偿的定义应该是：为保护生态环境、实现生态公平，保障可持续地利用生态系统服务，运用法律、行政、经济等多种手段协调各生态利益相关者之间的利益关系，抑制消极的生态破坏行为，激励积极的生态保护行为的制度安排。

（二）生态利益补偿的理论依据

1.自然资源的有偿使用和生态环境服务付费

人类长久以来都认为自然资源取之不尽用之不竭，生态环境承载力无穷并且能够自我修复，所以不断攫取资源、肆意破坏生态环境。当灾害频发、资源短缺、生态危机出现时，人类才惊觉有限的生态环境资源再也无法满足日益增长的需求。资源的稀缺性和维护生态环境的人类劳动决定了自然资源和生态环境转化为生态资本，有偿使用和为生态环境服务付费是实现其相应的资本权益的有效途径。

2.生态价值评估理论

生态系统是人类生存和发展的物质基础，人类既需要直接从生态系统中获取生存所必需的食物、水、工业原料等生态产品，也需要间接获得如调节气候、涵养水源等生态系统服务，还需要获得认知发展、消遣娱乐、美学享受等其他生态利益。生态价值评估是指专门机构或专业评估人员按照特定的标准和程序，运用科学的方法和技术手段对人类赖以生存的生态系统及其所提供的生态服务进行货币化的价值评价和判断的行为。对生态系统服务进行货币化的价值评估，有助于对生态利益补偿的具体化和定量化。

3.外部性理论和公共物品

外部性理论是指未能在生产和经营活动中得到体现的外部成本或外部效益，生态保护行为使社会受益且无需支付对价，产生正外部性;而环境破坏行为导致社会受损，破坏者也不用为其破坏行为承担成本，则产生负外部性。“庇古指出，社会边际成本收益与私人边际成本收益背离时，必须依靠外部力量，即政府干预加以解决。当它们不相等时，政府可以通过税收与补贴等经济干预手段使边际税率（边际补贴）等于外部边际成本（边际外部收益），使外部性‘内部化。”^〔5〕生态利益补偿就是为了使这种“外部性”内部化，从而实现生态保护的帕累托最优。

“公共产品是这样一种产品，它能够便宜地向一部分消费者提供，但是一旦该商品向一部分消费者提供，就很难阻止其他人也消费。”^〔6〕生态系统服务显然是这样一种公共物品，不具有排他性。生态利益补偿可以运用经济手段建立有效的激励措施，使生态受益者付费以约束对生态服务的滥用，从而避免“搭便车”现象和“公地的悲剧”。

4.公平正义理论

任何一种法律制度的终极目标都是实现社会的公平正义，这是法律本身的价值追求。环境资源先天分配不均造成了各个区域发展的不平衡，生态利益补偿通过调整相关利益人的关系可以弥补这种失衡，促进公平正义的实现。另外，生态利益补偿要求当代人对生态环境进行修复、维护和改善，也解决了代际公平的问题。

（三）生态利益补偿的原则

生态利益补偿的原则用以指导决策及具体实施的方方面面，贯穿于整个生态补偿的法律制度中，尤其是对补偿主体和补偿客体的确认有着基础性的作用。原则的确定有利于综合发挥行政、经济、社会的作用，促使环境生态利益得到合理补偿。其一，“谁污染谁负责，是指那些对生态环境造成了污染的单位和个人，必须按照有关法律法规和规章制度的规定，采取相应措施治理污染源和被污染的环境，并赔偿或补偿因此而给他人和生态环境造成的损失。”^〔7〕其二，谁保护谁受益，由于边际成本效应，生态环境保护者往往要牺牲部分当前利益和机会成本，如果得不到补偿，会降低人们参与生态保护活动的积极性，反之则能使环境保护行为的正外部性内部化。其三，谁受益谁补偿，即生态系统服务有偿使用的具体体现，生态利益和服务再不是任意索取的免费午餐，可以有效避免搭便车和公地悲剧，客观上也体现了公平正义的价值追求。以上原则符合环境友好型、资源节约型社会的基本要求，能积极推动生态利益补偿法律制度的建立，并为生态利益补偿的实施提供指导和支持。

二、我国建立生态利益补偿的必要性分析

（一）建立生态利益补偿的现实需求

自然资源低价、无价和生态服务无偿的状态，使生态环境难以得到相应的补偿，生态系统服务功能逐渐衰退。生态效益和经济效益的矛盾越来越突出，生态破坏者和受害者，生态保护者和受益者之间利益分配不公，导致正外部性缺乏激励，负外部性无法抑制，现实状态呼吁生态利益补偿机制的建立以调整各利益相关主体的利益关系，从而促进地区间、群体间的公平协调发展，扩大人类的整体生态利益。

根据这一现实需求，党中央提出了科学发展观战略，强调可持续发展，采取了一系列行之有效的措施改善生态环境。生态利益补偿的建立是为可持续地享用生态系统服务提供的重要制度保障。“党的十六届五中全会首次明确提出，‘按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，加快建立生态补偿机制。近年来，国务院每年都将建立生态补偿机制列为年度工作重点”，^〔8〕《生态补偿条例》也已着手起草。中央政府和地方政府积极开展各类生态补偿的实践探索，在森林生态系统补偿、流域补偿等许多方面已获得成功经验。

（二）生态利益补偿在我国的立法现状

我国对生态利益补偿的研究和实践始于1990年代初期，不同学科不同领域的专家学者从不同角度解读生态利益补偿，开展生态系统服务功能的价值评估和生态系统综合评估工作。对于生态利益补偿立法方面的具体实践主要表现在以下方面：

1.国家立法机关、中央政府推动的，以国家政策、法律法规形式实施的生态补偿。国家行政机关发布了以《全国生态环境保护纲要》、《关于森林生态效益补助资金试点工作的意义》、《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》等为代表的一系列国家政策文件，总括性地指导生态利益补偿的相关工作。立法机关颁布了《森林法》、《防沙治沙法》、《退耕还林条例》等与生态补偿相关的法律法规，并积极开展退耕还林、天然林保护、建立自然保护区等重大生态工程建设。

2.地方政府对生态利益补偿的自主性探索实践，各地政府相继出台各种与生态利益补偿具体实施和完善相关的地方性政策和法律规范性文件。如2005年8月浙江省形成并通过的《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》，对资源费的生态补偿功能、区域间的生态补偿方式等问题予以明确。又如2004年江西省发布的《江西省东江源头区域生态环境保护和建设的“十一五”规划》，对东江源的生态补偿问题从确定相关利益方、补偿标准、补偿资金来源等方面积极探索。

（三）我国生态利益补偿存在的不足

尽管我国生态利益补偿的研究和实践已取得一定成效，但仍然存在一些问题和不足。首先，未能建立起生态利益补偿的法律体系。我国现有的与生态利益补偿相关的法律法规多散见于各部门法和单行法规中，明显存在结构性的政策缺位。其次，补偿资金来源单一，主要是中央和地方政府的财政投入和转移支付，基本为“输血式”生态补偿，没有建立起市场化的融资渠道。再次，生态补偿运行机制不明晰，没有调动起利益相关者的积极性，参与度不高，生态补偿多以政府强制的方式实行，补偿机制自身缺乏活力，难以发挥作用。最后，生态补偿的管理混乱，在生态补偿本身往往涉及多个部门和多个地区管辖的情况下，没有专门独立的行政机构管理，也缺乏有效的监管和制衡，造成实施成本过高且效率低下。

三、构建生态利益合理补偿的法律制度

生态利益补偿是一个跨学科、跨区域、跨部门的具有综合性、复杂性特点的系统工程，要想建立起良好的生态利益补偿运行体系还面临许多困难和挑战，解决这一问题的重要途径就是通过把理论政策和现实实践上升到法律制度层面，为生态利益补偿提供坚实的法制保障。

（一）健全我国生态利益补偿的立法体系

如前所述，目前我国与生态利益补偿相关的法律法规大多零散分布于各部门法中，缺乏一个由各种位阶的法律规范所组成的内部协调统一的法律体系。笔者认为，第一，应制定专门的《生态利益补偿法》，对生态利益补偿的基本范畴如：补偿主体、补偿标准、补偿途径等重要概念用法律形式予以确定，以此作为生态利益补偿普遍适用的纲领性文件指导生态补偿的实施，促使生态利益补偿法制化、规范化、科学化。可喜的是，2010年4月国家发改委已启动起草《生态补偿条例》，这是我国生态利益补偿法制建设的重大突破，据悉目前《生态补偿条例》的草稿已经形成，正在广泛征集各方意见，“草案内容涉及补偿原则、补偿领域、补偿对象、补偿方式、补偿评估及标准、补偿资金等各方面内容。”^〔9〕如能在条例的基础上升华完善，出台《生态利益补偿法》，将大力推进生态利益补偿机制的健全，促进区域统筹发展。第二，对与生态利益补偿相关的法律法规进行梳理和整合。事实上，我国已颁布许多与各项生产要素相关的生态利益补偿的法律法规，这些法律法规从不同角度不同侧重对生态利益补偿的具体实施作了相关规定，如：1998年修订的《森林法》第6条明确表明“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。”又如1994年颁布的《自然保护区条例》第23条规定“管理自然保护区所需经费，由自然保护区所在地的县级以上地方人民政府安排;国家对国家级自然保护区的管理，给予适当的资金补助。”这些法律规范和各级政府的政策性文件构成了我国建立生态利益补偿制度的重要法律基础和来源，有着不可或缺的重大作用。但这些法律法规比较零散，各自为政，相互之间很难协调配合，所以应当仔细梳理并整合相关规定，最大限度地避免法律冲突，力争使其达到内在的协调统一，互为补充，相互配合建立起良好的生态利益补偿法律法规体系，有效地保护好生态环境。

（二）完善以政府为主导的生态补偿制度

政府补偿是目前我国实行生态利益补偿最主要的形式，因其是一种强制型直接管理的补偿方式，所以实施起来较为容易和有效。“政府补偿即政府利用非市场方式，比如财政援助、转移支付、生态税费、优惠贷款、利率优惠甚至直接进行奖励等方式对生态系统进行的直接补偿。”^〔10〕政府补偿的实施主体是国家或上级政府，采取的补偿手段有财政补贴、政策倾斜、税费改革等。

1.财政转移支付制度

财政转移支付一直是我国实现中央与地方以及地方与地方之间财政平衡的重要调整手段。我国幅员辽阔，各地区先天占有的生态资源具有很大的差异性，加之经济社会发展的不平衡，各地对生态利益补偿的财政能力和对生态补偿的需求自然也就不尽相同，政府为了平衡这种差异，保障经济落后地区的生态利益，就需要建立起科学合理的针对生态利益补偿的财政转移支付制度。在现阶段，还在初步探索市场化的生态利益补偿方式，所以财政转移支付是生态利益补偿的重要资金来源，以缩小各地区之间因财政能力的差异而产生的对生态系统保护的投入的差距。一方面，实施自上而下的纵向转移，中央对地方、上级对下级的针对生态利益补偿的财政支付转移，以帮助地方对生态环境进行有效的保护，弥补因资源开发对环境造成的损害。另一方面，促进地方政府间横向生态补偿财政转移支付制度的建立，由于我国实行“先富与后富”的经济发展战略，发展中地区为发达地区的经济建设提供了优质的生态环境服务和低价的自然资源，所以发达地区应该实行横向转移支付以补偿生态利益，以经济利益诱导区域间生态利益的再调配，实现区域间的均衡发展以及生态环境整体的可持续发展。生态利益补偿的另一财政转移支付的形式是设立专项基金或专项拨款，如对生态公益林的补偿、水土保持的补贴、退耕还林的补偿等等，以此方式内部化生态补偿的负外部性，从而调动参与生态保护的积极性。

2.差异性的区域政策

我国各地自然资源条件和经济社会发展具有很大的差异性，在生态利益补偿方面，刚性的法规需要一些因地制宜的柔性政策作为补充，以保障经济落后地区生态环境的维护。这种政策倾斜实质上也是一种非物质的生态补偿方式，使经济落后地区通过政策优先权限，有效利用政策资源更好地可持续地享用生态系统提供的产品和服务。这种政策差异类似于国际环境法上的“共同但有区别”的原则，是在没有起点公平的现实情况下追求结果公平。经济发达地区在开发资源、发展经济的过程中，对生态系统的索取和破坏，客观上对其他地区也会造成很大的影响，尤其是对同一流域或相邻的地区，受益者理所当然应对生态环境的保护承担更多的责任。另外，经济落后地区既担负着保护生态环境的责任，还有发展经济的现实需求，在两者之间尽量追求平衡，所以环境保护或生态补偿的相关政策应该因区域的不同而有所区别。

3.环境税费制度

环境税费制度是生态利益补偿的另一重要资金来源，通过对自然资源和生态环境定价内部化影响生态环境行为的外部性成本（或效益），鼓励正外部性，抑制负外部性。（1）征收资源费。众所周知，自然资源具有稀缺性并且在养护、更新等环节上也凝聚了无差别的人类劳动，显然自然资源是有价的。在开发自然资源的过程中产生的超额价值应该为公众和国家所有，征收资源费既能为再分配这种价值为维护自然的可持续性积累资金，又能引导经济发展的模式，使开发利用行为不超过生态阈。资源费中应专设生态补偿项目。（2）排污费制度。排污费制度是指环境使用者向环境排放污染物品后，依其污染程度、治理费用、社会影响缴纳相应的排污费用。“经过20多年的发展，排污费制度已经成为一项比较成熟、行之有效的环境管理制度，已在中国得到全面实施。”^〔11〕（3）环境税制度。以开发、破坏和利用生态环境资源的行为为课税对象，环境税收只能用于环境和生态的保护，不可挪作他用。征收环境税，既有利于促进产业转型升级，又能有效地进行生态补偿和修复。（4）生态补偿费制度。“生态补偿费是以防止生态环境破坏为目的，以从事对生态环境产生或者可能产生不良影响的生产、经营、开发者为对象，以生态环境整治及恢复为主要内容，以经济调节为手段，以法律为保障条件的环境管理制度。”^〔12〕生态补偿费应该纳入到生态利益补偿基金中。

4.生态建设重点工程的实施

政府主导实施的生态利益补偿还包括生态重点工程的建设，如退耕还林项目、天然防护林项目、退牧还草项目等，这些项目涉及的范围广、投资规模大，建成以后对生态环境的影响巨大，是维护和改善生态环境的重要方式。生态建设重点工程是以可持续发展为出发点，综合考量整个生态系统和自然环境的交互作用，在充分研究和设计后，由政府主导实施的。生态重点工程建成后，无论是对经济发展还是生态环境的建设和修复都有着不可估量的巨大作用。

（三）建立生态利益的市场化补偿方式

生态利益的市场化补偿是指市场主体通过其市场交易行为改善生态环境并从中获取收益的活动，交易的对象有生态环境资源的所有、使用、收益等权属，还有生态系统环境服务功能以及环境污染治理的配额。比较常见的有排污权交易、水权交易、配额交易等。科斯定理是生态利益市场化补偿的理论基础，提供了对外部不经济性的另一种弥补方式，是庇古理论的有效补充。科斯定理认为，只要产权明晰，并且交易成本很小的情况下，通过市场的交易转换，其最终结果都能实现帕累托最优，达到资源配置的合理性和环境保护的有效性。

建立生态利益补偿的市场化方式，需要明晰自然资源物权和设立高效、交易费用合理的生态环境交易市场。市场化的生态利益补偿方式可以以经济利益有效地刺激各相关利益人，扩大参与度，增强活力，引导“输血式”生态利益补偿向“造血式”生态利益补偿转变。创新市场交易模式，如私人直接补偿的方式，降低交易费用，以鼓励补偿者和受偿者自愿协商通过产权流转的方式实现市场化的生态利益补偿。

〔参考文献〕

〔1〕Robert Costanza，the Value of the Worlds Ecosystem Service and Natural Capital，Nature，387，1997，p.253.

〔2〕环境科学大辞典编委会.环境科学大辞典〔M〕.北京：中国环境科学出版社，1991.20.

〔3〕毛显强，钟瑜，张胜.生态补偿的理论探讨〔J〕.中国人口·资源与环境，2002，（4）：38-41.

〔4〕李爱年，刘旭芳.对我国生态补偿的立法构想〔J〕.生态环境，2006，（1）：194-197.

〔5〕中国生态补偿机制与政策研究课题组编著.中国生态补偿机制与政策研究〔M〕.科学出版社，2007.3.

〔6〕〔美〕平狄克，鲁宾费尔德.微观经济学〔M〕.中国人民大学出版社，2004.529.

〔7〕陈泉生.周辉论环境责任原则〔J〕.中国发展，2004，（4）：30.

〔8〕《生态补偿条例》启动起草拟定谁开发谁保护〔EB/OL〕.人民网：http：//env.people.com.cn/GB/11535633.html.

〔9〕全国人大环资委透露生态补偿条例草稿已经形成〔EB/OL〕.中国人大网：http：//www.npc.gov.cn/npc/bmzz/huanjing/2013-02/22/content_1755772.htm.

〔10〕吕忠梅.超越与保守——可持续发展视野下的环境法创新〔M〕.法律出版，2003.371.

〔11〕杨朝飞.发挥市场经济条件下的政府监督职能，深入做好生态环境补偿试点工作〔A〕.国家环境保护总局自然生态保护司.中国生态补偿费的理论与实践〔C〕.北京：中国环境科学出版社，1995：19-47.

〔12〕庄国泰，高鹏，王学军.中国生态环境补偿费的理论与实践〔J〕.中国环境科学，1995，（6）：413-418.

（责任编辑：谢 科）

社会科学研究 2014.1.