云南省耕地质量建设与保护管理对策建议

罗 雁，刘友林，邓玉龙，肖植文，陈良正*

(1.云南省农业科学院农业经济与信息研究所，云南昆明 650205；2.云南省土壤肥料工作站，云南昆明 650034)



云南省耕地质量建设与保护管理对策建议

罗 雁1#，刘友林2#，邓玉龙2，肖植文1，陈良正1*

(1.云南省农业科学院农业经济与信息研究所，云南昆明 650205；2.云南省土壤肥料工作站，云南昆明 650034)

对云南耕地利用及保护现状、耕地质量建设与保护中存在问题进行分析，提出统筹规划、加大投资、依靠科技。在全面实施“增”“提”“改”“防”等综合措施的基础上，以提高划定的永久基本农田耕地质量、加大力度建设与保护耕地质量、依法管理耕地质量为重点，全面提高耕地质量，确保全省有限耕地资源的可持续利用和农业综合生产能力的提高。

耕地质量；建设保护；对策建议；云南

耕地是农业生产的基础，是农业增效、农民增收、农村发展的载体，更是人类赖以生存与发展的重要物质资源和人工生态系统。除具备提供粮食、蔬菜、水果等农产品的生产功能外，它还具有净化空气、涵养水源、调节气候、防止水土流失、维护生物多样性、提供开阔空间及休闲娱乐等诸多生态系统服务功能[1]。当前，我国耕地面积随着人口数量的增长和建筑用地的增加而急剧减少，耕地质量也因长期的粗放经营而不断下降。因此，加强耕地质量建设与保护管理成为提高耕地综合产能、改善农产品品质、保障农业可持续发展和国家粮食安全的重要途径。

云南省是位于高原山区的农业大省。保护好有限的耕地资源，既是贯彻落实科学发展观的根本要求，又是加快发展高原特色现代农业，实现由农业大省向农业强省转变的重要保障。根据云南省政府有关部门的安排，笔者组织开展了相关研究，在分析当前耕地质量建设与保护管理中存在问题的基础上，提出加强耕地质量建设与管理的对策和建议，旨在为省政府相关决策和立法提供理论依据和参考。

1 云南省耕地质量建设及保护管理现状

1.1 云南省耕地资源及质量现状 据云南省国土资源厅和云南省统计局共同发布的《关于云南省第二次全国土地调查主要数据成果的公报》(表1～3)，2008年全省有耕地624.39万hm2，比1996年少17.77万hm2，其中旱地473.90万hm2，占75.90%，有90.76万hm2耕地位于25°以上陡坡；有相当数量的耕地位于石漠化地区，地块破碎，耕作层浅，耕种难度大；还有一定数量的耕地因地质洪涝灾害造成地表土层破坏，难以恢复耕种。全省人均耕地0.137 hm2，略高于全国人均耕地0.101 hm2，但仍明显低于世界人均耕地0.225 hm2的水平[2]。

表1 云南省耕地及25°以上坡耕地区域分布情况

表2 云南省耕地按坡度划分情况

表3 云南省耕地利用现状(2007年)

1.2 云南省耕地质量建设和保护成效 土壤是一种资源，具有位置的固定性和数量的有限性。同时，它又是地理环境的重要组成要素，具有不可替代性，对人类的生存与发展乃至地球上多种生命形式的生息和繁衍至关重要。近半个世纪以来，为了满足日益增长的人口需求，现代农业以不断提高土地的集约利用程度和增加农业生产资料的投入量来获得作物的高水平单产。但是，随之而来的土壤退化和生态环境脆弱带的空间范围和程度明显增长，日益严重地危及土地和食物的安全及人类的健康[3]。随着耕地数量的不断减少和质量下降，加强耕地质量建设和保护对于确保一个国家或地区粮食安全显得尤为重要。因此，近年来，云南省从实际出发全面开展耕地质量建设和保护工作。

1.2.1 大力开展中低产田地改造。云南省是一个高原山区省份，山区、半山区面积占全省国土面积的94%，有近2/3的耕地只能靠天吃饭，平均每年农作物受旱面积占播种面积的30%，有1/4左右的耕地受到洪水威胁。为改善涉及全省广大山区、半山区的农业生产条件，提高生产能力，确保粮食稳定生产、农业持续增效和农民持续增收，云南省委、省政府决定，“从2009年起以每年200万亩的进度，力争用10年到12年时间完成2 000万亩中低产田改造，实现全省农民人均有1亩高稳产农田，实现亩产旱涝保收400公斤以上”。通过几年的实施，已收到较好的效果，到2013年底全省累计完成中低产田地改造64.87万hm2，通过中低产田地改造，共平整土地17.55万hm2，完成坡改梯7.17万hm2，配套建设小型水利工程7.4万件，修筑沟渠3.2万km，铺设管网3.2万km，建设机耕路1.8万km，累计新增耕地面积1.17万hm2。项目区的灌溉保证率由30%提高到80%以上，排涝率达到90%以上，机械运输率达到90%以上，机耕率达60%以上，可见各项目区的农业综合生产能力得到明显提高。

1.2.2 全面推广地力培肥及科学施肥。有机质是土壤形成团粒结构的良好胶结剂。提升土壤有机质可以改善土壤团粒结构，提高土壤透气性。有机肥是土壤肥力提高和作物持续高产的基础。它不仅能增加土壤有机质数量，改善质量，而且能有效提高土壤有益微生物数量和土壤酶活性。有机肥和化肥配合施用是最佳的施肥组合。因此，近年来，云南省以推广农业新技术为平台，采取多种措施全面开展培肥地力和科学施肥，以改善和保护耕地质量。一是根据农业部的有关部署，从2005年开始，以测土配方施肥技术推广为重点，在全省129个农业县和5个省属农场全面实施测土配方施肥补贴项目，累计制订不同区域不同作物施肥配方6 400余个，发放施肥建议卡2 083万余份，施用配方肥近300万t，配方肥使用面积424.67 hm2/次，累计推广测土配方施肥0.123亿hm2/次，共减少不合理施肥量(纯量)近127万t。目前，全省已基本建立水稻、玉米、小麦、油菜、马铃薯等作物的养分丰缺指标体系和部分区域的施肥指标体系，初步建立甘蔗、茶叶、橡胶、部分水果、部分蔬菜的养分丰缺指标体系。测土配方施肥改变了农民的施肥习惯，实现了有机无机结合、大量元素与中微量元素结合，为全面推进科学施肥奠定基础。二是从2010年开始，组织实施农业部下达的土壤有机质提升补贴项目，在全省16个县累计推广稻田秸秆还田腐熟技术应用面积18.33万hm2，冬绿肥种植面积2万hm2，商品有机肥补贴示范面积1.33万hm2，带动全省年农作物秸秆还田达到近30万hm2，绿肥种植面积达到37.33万hm2。土壤有机质提升行动和测土配方施肥技术的应用和推广创新了有机肥积造技术和科学施肥技术，促进了全省有机肥使用技术模式由单一种植绿肥向秸秆腐熟还田、商品有机肥应用、酸化土壤改良等多元化发展，培肥改土效果日益显现，为全面开展耕地质量建设与保护积累了宝贵的经验。

1.2.3 有力加强土壤质量管理工作。结合测土配方施肥、节水农业示范和中低产田地改造等项目的实施，一是重点开展耕地地力评价，建立云南省《县域耕地资源管理信息系统》；二是建立起基本覆盖全省的土壤监测体系，全省累计建立耕地质量监测点近500个，其中国家级长期定位监测点4个、省级监测点95个、州市级监测点400个，土壤墒情监测点无数，可定期开展监测工作，及时发布地力和墒情信息，为耕地质量建设和农业生产提供监测数据。此外，肥料的质量直接影响耕地质量。2000年以来，全省从登记管理入手，切实加强肥料管理工作，到2013年全省累计批准发放肥料产品临时登记证1 187个、产品正式登记证692个、外省产品备案716个、推荐企业到农业部获取各类肥料登记证26个。

2 云南省耕地质量建设与保护中存在的问题

2.1 耕地资源有限，后备资源开发难度大

2.1.1 耕地数量减少，人地矛盾日益突出。有关数据显示，2008年全省实有耕地624.39万hm2；与1996年第一次土地调查的结果相比，13年间净减少耕地17.77万hm2，减少了2.77%，其中水田减少13.83万hm2，而同期全省总人口增长了11.65%；2013年，全省耕地面积进一步下降到621.98万hm2，5年间减少了2.41万hm2，人地矛盾日益突出。

2.1.2 田少地多，坡耕地面积大。在全省现有的624.39万hm2耕地中，有效灌溉面积占耕地面积的比例不足25%，旱地面积超过3/4，高达473.90万hm2，产量低下的望天田、旱地合计466.1万hm2，占76.38%；轮歇地有近100万hm2，25°以上坡地、梯田、望天田近50万hm2，二者占耕地总面积的比重接近1/4；全省15°以上坡耕地面积超过220万hm2，占耕地总面积的比例接近45%，其中25°以上陡坡耕地面积超过90万hm2，接近全省耕地总面积的15%[2]。全省耕地的3/4分布在山区、半山区，宜耕地面积仅占现有总耕地的84%；不适宜耕作面积高达16%左右，其中将近70%为坡度>25°、水土流失严重的顺坡耕地，其余30%多为因水土流失、土壤砾质化、裸岩、水源条件差、海拔过高等限制而形成的不适宜耕地。

2.1.3 后备资源不足，开发难度大。全省耕地后备资源不足、分布不均、开发难度大的问题突出。目前，全省宜耕未利用地面积不足30万hm2，而且地区分布不平衡，60%以上集中分布在滇南的普洱和临沧，其他地区很少，滇东北和滇西北最少，加之受水热条件、耕作半径等因素的制约，随着时间的推移，可开发的未利用地越来越少，越来越零散，开发难度越来越大。

2.2 耕地占优补劣，虽然中体占补平衡，但是总体质量下降 我国是目前世界上耕地保护制度最为严格的国家。“耕地总量动态平衡”政策是耕地保护的重要政策。通过土地整理、复垦、后备资源开发等手段，实现“占一补一”。在耕地数量上基本保持动态平衡，然而在耕地质量保护上未给予足够的重视，造成耕地质量的总体水平下降[4]。云南省耕地虽连年占补平衡，甚至补大于占，但总体质量、生产能力下降。一方面，非农建设占用的耕地大多是城镇周围和交通沿线质量高、长期投入积累多、设施好的良田；另一方面，开垦荒地主要集中在灌溉条件差的边远丘陵山区，新增耕地大都耕层浅薄，土壤养分含量低，排灌设施不配套，漏水漏肥，抗御自然灾害的能力弱。

2.3 中低产田地面积大，田间基础设施不全 耕地坡度和灌溉保障率是衡量耕地质量的两个核心指标。目前，全省中低产田地面积大，类型复杂多样，田间灌溉基础设施不全，老化严重，高稳产农田比例下降的问题十分突出。据省土肥站调查，目前云南省中低产田地占耕地总面积的比例高达67.1%，其中80%以上属于坡耕，缺水，渍涝和瘠薄4个类型，因坡耕导致的侵蚀、干旱、缺素、瘠薄尤为严重。现有田间设施多兴建于20世纪六七十年代，建设标准低，设施不配套，老化严重，有效灌溉面积占耕地总面积的比例不足25%，干旱缺水仍然是困扰制约云南省农业发展的主要因素。由于非农建设占有大量优质耕地，而占优不劣的情况比较严重，高稳产农田比例逐年下降。

2.4 耕地土壤养分失调且呈劣化趋势 据近年开展的全省耕地地力评价结果不完全统计，目前云南省耕地土壤养分失调且呈劣化趋势。一是土壤酸化加剧，部分耕地酸碱失调。2012年，云南省耕地土壤的pH最小值为3，属世所罕见；pH 5.5以下的酸性土壤样点数为34.53%；另有13%的样点pH在8左右，属于过碱。二是土壤有机质呈下降趋势，局部地区碱解氮畸高。全省土壤有机质平均含量为32.61 g/kg，较第二次土壤普查(1983年)的56.2 g/kg下降了40%以上，有机质含量不到20 g/kg的耕地占37%，远低于发达国家40～50 g/kg的水平，如大理市一些土壤肥沃的环湖坝区耕地土壤碱解氮含量畸高，最大值达517.3 mg/kg。三是土壤磷含量明显提高，局部地区明显富集。全省土壤有效磷含量平均达21.79 mg/kg，与第二次土壤普查结果的14.08 mg/kg相比平均增加了54.76%；大理市蔬菜地速效磷最大值达305 mg/kg。四是土壤速效钾下降明显。全省土壤速效钾含量平均为145.12 mg/kg，与第二次土壤普查的168.05 mg/kg相比平均下降了13.64%。五是微量元素仍较为缺乏，但局部地区的含量达作物中毒水平。在全省土壤中，78.26%缺硼，48.34%缺钼，28.84%缺锌，16%缺镁，7%缺锌；晋宁县部分种植西芹的耕地硼含量超过40 mg/kg，造成西芹作物硼中毒，叶片畸形、叶表成蜂窝状。

2.5 重用地轻养地，耕地质量建设投入不足

2.5.1 高产栽培技术推广面积持续扩大，耕地负荷加大。为扭转粮食长期不能自给的局面，20世纪八十年代开始，云南省大力实施以推广“两杂”和地膜覆盖为重点的“温饱工程”，为全省粮食自求平衡、丰年有余作出历史性的贡献。“两杂”和地膜覆盖的大面积推广应用，提高了作物产量，也加速了土壤养分分解转化和吸收利用。据省农技推广总站1986年对玉米覆膜栽培的土壤养分分析资料，通过施用氮、磷肥(当时尚未推广施用钾肥)，覆膜对土壤速效钾含量的影响十分明显，比不覆膜的对照速效钾下降24.5 mg/kg，降幅达10%左右。自2008年以来，云南省大力开展科技增粮工作，骨干增粮措施的实施规模逐年增加，全省耕地复种指数不断提高，基本处于满栽、满插的状态，耕地负荷繁重，多数耕地基本失去休养生息的机会。

2.5.2 有机肥料投入少，基础地力下降。近年来，农村的生产生活方式发生根本性的转变。农业生产对化肥的依赖性增强，农村的农家肥积造设施普遍缺乏，费时、费力积造有机肥料的积极性下降，施用有机肥的量逐年减少，耕地有机养分投入严重不足。云南省从1956年起开始施用化肥，有机肥在肥料投入结构中的比例不断下降，1960年为95.2%，1990年下降到57.5%，到2000年下降到34.1%。长期以来的有机肥料和化肥的施用比例不合理，导致缺素面积日益增加，由土壤板结、次生盐渍化、酸化、土壤养分失衡等产生的地力退化现象严重。

2.5.3 农田肥料投入不合理，产出效率明显下降。据云南省土肥站对近10年来施肥情况的调查分析，全省化肥施用情况有以下特点。一是总用量呈增长态势。全省2012年化肥施用量(折纯)210.21万t，比2002年的125万t增加85.21万t。二是经济作物用肥量较快增长。近10年来，云南甘蔗、咖啡、蔬菜、水果等特色农业发展迅速，化肥用量逐年增加。2012年，经济作物化肥量占54.44%。与2002年相比，2008年蔬菜化肥施用量增加99.17%；甘蔗、马铃薯分别增加36.74%、54.62%；水稻、玉米、水果增幅较小，分别为14.80%、5.06%、9.06%。三是施肥技术相对成熟的烤烟、油菜等作物单位面积的肥料用量呈稳中有降的趋势。与2002年相比，2008年烤烟、油菜的化肥用量分别降低了18.20%、25.65%。四是肥料利用效率降低，报酬率明显递减。由于长期以来存在“三重三轻”现象(重化肥轻有机肥，重氮磷肥轻钾肥，重大量元素肥料轻中微量元素肥料)，随着化肥使用量的增加，云南省化肥利用率出现下降的趋势，主要粮油作物的氮肥利用率为19.37%～38.17%，磷肥利用率为9.67%～14.18%，钾肥利用率为19.00%～32.30%，与发达国家和国内先进地区化肥利用率已达50%～60%相比，增产效果已明显下降。据统计，1960年～1970年，云南省每千克化肥养分可增产粮食26.27 kg，到1999年则降至1.00∶5.77，化肥肥效下降幅度达78%。这与地力下降、养分比例不平衡有直接关系。2.5.4 质量建设投入不足，监测手段缺乏。长期以来，云南省耕地管理主要侧重于耕地数量保护，“重工程建设、轻地力培肥”的现象明显，如在农田整治、土地整理与复垦、中低产田地改造、退耕还林基本口粮田建设等农田建设项目上，由于受资金的限制，工程建设标准偏低，在新增耕地的后期管控和培肥上投入不够。部分地方在农田建设过程中追求形式，不讲科学，采取简单的机械式平整方式，使得耕地上下土层错位翻动，导致熟地变生地，造成养分缺乏、土体紧实或黏闭、可耕性差等一系列问题，人为造成耕地质量下降。全省土壤肥力监测已开展20多年，但国家级耕地质量长期定位监测点仅有4个、省级点95个(分布在9个州市)，难以覆盖全省18个土壤类型、1 500多个坝子和主要农产品生产基地；耕地质量长期定位监测点及耕地质量区域监测站建设长期缺乏有效的资金支持，工作时断时续，全省至今尚未开展补充耕地质量的验收、评定工作。

2.6 “三废”排放和“白色污染”加剧，耕地污染加重 云南是矿产资源大省，工矿企业众多，耕地和农用水源因工业“三废”的排放而造成的污染有加剧的趋势。据《云南省2011年环境状况公报》，全省2011年废水排放总量14.7亿t(其中，工业废水4.68亿t，生活污水10.02亿t)，工业废气排放总量17 448.98亿标m3(其中，二氧化硫排放量69.13万t，氮氧化物排放量54.85万t，烟粉尘排放量37.38万t)，全省工业固体废物产生量17 552.43万t；工业“三废”一旦进入耕地，其毒害程度之深、修复难度之大都是难以估计的。据调查，个旧矿区周边的农田土壤含砷浓度在82～2 533 mg/kg范围，平均值为1 146 mg/kg，严重超出国家标准规定的允许值(30 mg/kg)，超标达1.7～83倍，平均超标57倍。云南部分茶叶、三七、卷烟等特殊农产品中也出现重金属超标的问题。

2011年，全省地膜覆盖栽培推广应用面积达171万 hm2，共使用农用塑料地膜88 764 t，平均达52 kg/hm2；全省地膜回收总量37 767 t，仅占总使用量的42.5%。农田残膜对土壤的物理结构具有很大的破坏作用，且影响土体内部养分、水分的运动；它造成农作物根系生长发育困难，严重阻碍农作物的生长发育；它与各种饲草混杂造成家畜误食，引起牲畜消化道疾病，对畜牧业产生危害；最后，它污染农村生活环境。此外，随着城镇化和畜牧业规模养殖的发展，大量城镇和农村生活污水、未经腐熟的养殖小区畜禽粪便等直接排入排水沟和周边地区，使得流经区域和周边地区的耕地受到不同程度的污染。

3 加强耕地质量建设与保护管理工作的对策建议

第二次土地调查数据将一直以来不太受人注意的耕地“隐性减量”即质量亏空问题予以显化，使人们进一步认清现阶段我国耕地保护的严峻形势。耕地质量是指由耕地地力、田间基础设施、耕地环境等构成的满足农作物安全和持续产出的能力。耕地质量建设与管理是落实最严格耕地保护制度的重要内容。随着工业化和城市化的推进以及人口增加的压力，遏制耕地面积逐年减少的难度加大，通过立法的方式加强耕地质量建设和保护体系建设势在必行且迫在眉睫。所以，必须统筹规划、加大投资、依靠科技，在全面实施“增”(即增施有机肥)、“提”(即提高肥料、水利用率)、“改”(即改良土壤)、“防”(即防止耕地土壤退化)等保养耕地质量综合措施的基础上，重点开展“提”(提高划定的永久基本农田的地力等级)、“建”(建设高标准农田)、“管”(加强地力评价、依法管理耕地质量)等工作，全面提高耕地质量，确保全省有限耕地资源的可持续利用和农业综合生产能力的提高，为发展高原特色农业、促进农业增效和农民增收提供坚实的基础。

3.1 提高划定的永久基本农田耕地质量 对划定的80%以上的坝区优质耕地与山区连片面积较大的优质耕地等永久基本农田，坚持多方协作、共同参与、多措并举、综合治理，开展土地平整肥沃、水利设施配套、田间道路畅通、林网建设适宜、农艺农机技术先进适用、农田基础设施条件与现代农业生产经营体系相适应的耕地质量建设和管理。同时，明确耕地质量建设和管护责任，落实管护主体，形成耕地质量建设和管理的长效机制，有效提高划定的永久基本农田耕地质量。3.2 加大力度建设与保护耕地质量 按照排灌设施配套、土地平整肥沃、田间道路畅通、农田林网健全、耕作方式先进、产出效益较高的要求，统筹规划，合理布局，加大力度建设旱涝保收高标准农田，有计划、有步骤地在云南省的粮食生产大县建立一大批关乎国计民生的耕地永久保护区，进行重点投资。以完善田间基础设施和提高基础地力为中心，全面推进标准农田建设和测土配方施肥，加大力度改造中低产田地，开展种植绿肥、秸秆还田、有机肥料积造和施用，切实提高保护区内的耕地质量。

3.3 依法保护和管理耕地质量 耕地质量建设是法律法规赋予各级农业部门的重要职责。通过立法确定各级农业部门耕地质量保护的执法主体地位，确保农业部门在耕地质量保护过程中权、责、利的相互统一，使得各级农业部门认真履行职责，依法对耕地质量进行监管。根据高原特色现代农业发展对耕地管理的新要求，加快制定耕地质量建设规划和耕地质量管理办法，制定和完善耕地质量的责任追究制度、定期检查制度、质量跟踪制度、占补平衡质量验收制度和耕地质量建设保护管理奖惩制度。尽快制订和发布全省耕地培肥改良建设规划和耕地质量监测和预警体系建设规划，出台土地出让金用于耕地质量建设的政策、耕地资源有偿使用及生态补偿制度，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，加强地力评价，推进耕地质量建设与管理的制度化、法制化，将耕地质量建设和保护、监测与评价、监督和管理及其法律责任等相关内容纳入各级政府经济和社会发展计划，保障耕地质量建设与保护经费，扼制耕地“占补平衡”中的数量平衡质量下降现状，调动农民耕地质量建设和保护的积极性，确保基本农田保护工作真正做到“全面规划、合理利用、用养结合、防止污染、综合治理、高效监管”。

[1] 刘荣志，黄圣男，李厥酮.中国耕地质量保护及污染防治问题探讨[J].中国农学通报，2014(29)：161-167.

[2] 云南省国土资源厅和云南省统计局.关于云南省第二次全国土地调查主要数据成果的公报[EB/OL].(2014-12-12)http：//www.yndlr.gov.cn/uploadfile/Document/20140304140923554.pdf.

[3] 黄俊生，侯宪文.关于保护海南耕地质量和现代农业建设的思考[J].中国发展，2014(1)：77-80.

[4] 刘成，赵宝苹，邓京虎，等.耕地质量保护若干问题综述[J].安徽农学通报，2012(9)：15-17，21.

Countermeasures for the Construction and Protection of Cultivated Land Quality in Yunnan

LUO Yan1#, LIU You-lin2#，DENG Yu-long2, CHEN Liang-zheng1*et al

1. Agricultural Economy & Information Institute, Yunnan Academy of Agricultural Sciences, Kunming, Yunnan 650205; 2. Soil and Fertilizer Station of Yunnan Province, Kunming, Yunnan 650034)

Based on the analysis of cultivated land use and protection status, the existing problems in Yunnan province, an overall idea for the construction and protection of cultivated land, that is to make a comprehensive plan, increase investment, rely on science and technology to implement a series of measures such as increasing amounts of organic fertilizers, improving the utilization ratio of fertilizer and water, improving the soil, preventing soil degradation in order to maintenance the quality of cultivated land, with the focus on improving the quality of delimited permanent basic farmland, doing more to construct, protect and managing the quality of cultivated land in accordance with law in Yunnan are systematically proposed.

Cultivated land quality; Construction and protection; Countermeasure; Yunnan

云南省政府系统决策咨询研究项目“云南省耕地质量建设与保护对策研究”。

#并列第一作者：罗雁(1963- )，女，云南个旧人，副研究员，从事农业经济方面的研究；刘友林(1964- )，男，江苏张家港人，推广研究员，从事土肥新技术的研究及推广方面的研究。 *通讯作者，研究员，从事农业经济方面的研究。

2014-11-20

S 28

A

0517-6611(2015)17-100-04