联合国应对索马里海盗问题策略探析

作者简介:陈丽蓉(1990-)，女，瑶族，湖南怀化人，硕士研究生，从事索马里问题研究。

基金项目:教育部重点研究基地重大项目“中东热点问题与联合国研究”(12JJD810009)成果之一。

文献标识码: A

文章编号: 2095-0063(2015) 05-0019-04

收稿日期: 2015-05-26

DOI 10.13356/j.cnki.jdnu.2095-0063.2015.05.004

索马里是从印度洋通过红海、苏伊士运河到达地中海和欧洲的必经之路。索马里优越的地理位置，为海盗活动提供了便利条件。自2006年始，索马里沿海的海盗及海上武装抢劫活动严重影响和破坏了正常的国际贸易和国际航运业，加剧了索马里的人道主义危机，各航运国与相关国际组织纷纷加入了打击海盗的行列，但打击受索马里国家主权和国际法等多种因素制约。根据《联合国宪章》规定，联合国有责任维持国际和平及安全，可以按照正义及国际法的原则，采取有效集体办法，防止并消除威胁和平的国际争端或情势。在解决索马里海盗问题上，联合国起着至关重要的作用。

一、授权各国或区域组织进入索马里领海或领土打击海盗

索马里海盗自兴起以来，在公海和索马里领海发起了多次武装抢劫活动。根据1958年《公海公约》和1982年《联合国海洋法公约》，海盗行为的发生地主要在公海或国家管辖范围之外，这使得根据已有的国际法不能精确界定索马里海盗的犯罪行为，各国在进入索马里领海打击海盗时也面临合法性危机。因此，联合国通过一系列决议，授权各国或区域组织可以进入索马里领海和领土打击海盗，弥补了国际法的不足，也赋予了各国或区域组织打击海盗和海上武装抢劫行为的合法性。

2008年，索马里海盗发动武装劫船111次(占全球海盗袭击事件的37.9%)，阻碍了正常的国际航运。由于索马里过渡联邦政府“没有能力制止海盗或在索马里沿海国际海上航线或索马里领海从事巡逻并保障其安全” ［1］，根据《联合国宪章》第七章并经索马里过渡联邦政府同意接受紧急援助，联合国安理会先后通过了第1816号、第1838号、第1844号和第1851号决议。第1816号决议规定，在获得索马里过渡联邦政府同意后，参与打击索马里海盗和武装抢劫行为的国家，可以“进入索马里领海，以制止海盗及海上武装抢劫行为”，而且与国际法允许的在公海打击海盗行为相一致，有关国家可“在索马里领海内采用一切必要手段，制止海盗及武装抢劫行为”。事实上，采取“一切必要手段”意味着可以使用武力。10月7日，安理会通过第1838号决议，“吁请关心海上活动安全的国家根据《公约》所体现的国际法，积极参与打击索马里沿岸公海的海盗行为，尤其是部署海军舰只和军用飞机”。这表明在使用武力打击索马里海盗的问题上，联合国的态度更加明确。

2008年11月15日，索马里海盗劫持了沙特阿拉伯价值高达1亿美元的超级油轮“天狼星”号，索要2500万美元赎金。联合国认定“所支付的赎金不断增多，正在助长索马里沿海的海盗行为”，且索马里过渡联邦政府没有能力制止海盗。12月2日，安理会通过第1846号决议，吁请所有国家“按照适用的国际法，包括国际人权法，合作确定管辖范围并调查和起诉索马里沿海海盗和武装抢劫行为的负责人”。另外，在1816号决议6个月期满后，安理会通过第1851号决议，规定在索过渡联邦政府的同意下，各国家和区域组织“可以在索马里境内采取一切必要的适当措施，镇压海盗行为和海上武装抢劫行为”，但采取的行动必须符合适用的国际人道主义法和人权法。这意味着联合国的授权进一步扩大，各国家和区域组织不仅可在索马里海域，还可以进入索马里领土打击海盗。2009年，由于索马里海盗发动的武装抢劫活动不断增加，11月30日，安理会通过第1897号决议，再次授权将其他国家及区域组织武力打击索马里沿海海盗和武装抢劫行为的时间延长12个月。同时，安理会考虑到一些决议的授权超出了国际法范围，因而在每一项决议中，都声明授权不适用于索马里之外其他国家的领海，不能被视为习惯国际法。

由此可见，联合国安理会通过的决议不仅使各国海军进入索马里领海或领土打击海盗的行动具有合法性，还为其提供了更明确和详细的行动依据。2008年11月11日，欧盟发动了有史以来的首次海上军事行动——阿塔兰特行动(Operation Atatlanta) ; 2009年1月，美国海军创建了151联合特遣队(CTF-151) ;同年8月17日，北大西洋公约组织发动了海洋盾牌行动(Ocean Shield)。这些行动严厉打击了索马里海盗及海上武装抢劫行为，有力地保护了商船和国际航运安全。此外，包括加拿大、丹麦、英国、法国、西班牙、美国、俄罗斯、印度、日本、韩国和中国在内的很多国家都在亚丁湾和索马里海域加强巡逻，参与护航，有效震慑了索马里海盗。

二、帮助提高起诉和审判海盗嫌犯的司法能力

根据安理会授权，各国在取得索马里过渡联邦政府同意后，可以使用武力在公海或索马里领海及领土打击海盗。但是，如何有效审判被抓捕的海盗，成了困扰国际社会的一大难题。目前，国际社会对海盗的审判大致存在3种方案:一是由逮捕国将海盗带回国内审判。根据逮捕国国内的司法程序，只有证据确凿，才能对海盗嫌犯定罪。然而，普通商船船员多不具备正确收集指纹、DNA或其他证据的能力，若让商船配备专业人员或训练船员收集证据，无疑将加重商船负担。 ［2］48由于证据不足，很多国家在没收海盗嫌犯的武器后，不得不将海盗释放。另外，很多国家没有确切完备的起诉海盗的法律条文，有些国家甚至没有相关法律来界定海盗犯罪行为。二是通过与区域内的合作伙伴签订司法协助协议，将海盗转交给第三国审判。“有的西方发达国家担忧索马里海盗会利用区域性人权保护条约的规定，向区域人权保护机构起诉逮捕国，或者要求在逮捕国寻求庇护和申请成为难民，从而达到长期拘留在审判国的目的。” ［3］因此，为避免海盗拘留以及审判海盗复杂的司法程序，美国、英国、丹麦和欧盟等国与肯尼亚签订协议，将海盗交由肯尼亚法庭审理 ［2］14。美国和欧盟也与塞舌尔、毛里求斯和坦桑尼亚签订了同样的协议。将索马里海盗交由第三国审判虽然能提高效率，降低成本，但仍存在诸多问题。肯尼亚司法体系不完备，审判效率低下，据人权观察组织所言，“‘肯尼亚警方在对海盗进行审判之前要将其拘留很长一段时间’，而且‘肯尼亚的监狱情况很糟糕’” ［2］14。另外，肯尼亚也抱怨在审讯与拘押海盗时负担太大。三是将海盗嫌犯交由索马里政府审判。“在索马里所辖海域内的海盗行为，无论是根据属地管辖原则还是属人管辖原则，索马里都有首先管辖权，并在本国法院审判。” ［4］但索马里长期处于战乱冲突频发的不稳定状态，中央政府权威有限，缺乏起诉海盗的国内立法与司法能力。

在以上3种方案效果有限的情况下，联合国充分发挥了领导与协调作用，呼吁国际社会建立一种特殊的国际合作机制，提高司法能力以严厉惩罚海盗，避免“抓了又放”的处罚困境。2008年联合国通过第1846号决议:“敦促《制止海上非法行为公约》各缔约国全面履行该公约规定的各项义务，并与秘书长和海事组织合作建立司法能力，以成功起诉涉嫌在索马里沿海实施海盗和海上武装抢劫行为的人。” ［5］在2009年的第1897号决议中，联合国“敦促《海洋法公约》和《制止海上非法行为公约》各缔约国履行各项义务，并与禁毒办、海事组织以及其他国家和其他国际组织合作，建设司法能力，以便成功起诉索马里海盗嫌疑人” ［6］。另外，联合国在2010年通过的第1950号决议和第1918号决议中，皆表示要加强司法能力，对海盗嫌犯进行有效刑事起诉，监禁被定罪者。2011年4月11日，安理会通过了第1976号决议:“决定紧急考虑依循适用的人权法……设立索马里特别法庭，包括在索马里境外设立一个反海盗特别法庭，以审判索马里和该区域的海盗嫌犯。” ［7］同年10月24日，安理会又通过了第2015号决议:“在不损害进一步采取步骤追究海盗责任的情况下，继续紧急考虑在国际社会大力参与和/或支持的情况下，在索马里和该区域其他国家设立反海盗特别法庭。” ［8］反海盗特别法庭的设立减轻了各国司法机构的负担，使得制定的法律更具有针对性和有效性，有助于推动起诉和监禁那些应对索马里沿海海盗和武装抢劫行为负责的人。在司法审判索马里海盗的问题上，联合国的条款规定越来越细致，制定的政策越来越务实。

除了通过一系列决议充分发挥其协调作用外，联合国还敦促相关的联合国特别机构、国际海事组织和联合国毒品与犯罪问题办公室统筹国际援助，加强区域国家的国内司法能力，以调查、检举和处罚海盗嫌犯及任何煽动或蓄意协助海盗活动的人 ［9］，并请秘书长和相关联合国实体协助索马里当局制定一套完整的反海盗法律 ［10］，积极加强索马里的监狱建设，短期内在邦特兰和索马里兰增建监狱。 ［11］2012年，海盗攻击和劫持行动次数大幅下降，联合国安理会通过的第2125(2013)号决议表示，2013年是自2006年以来，索马里沿海发生海盗事件次数最少的一年。联合国敦促各国及区域组织对海盗采取综合对策，加强对海盗嫌犯的司法审判与定罪，在一定程度上有效地遏制了索马里沿海海盗的猖獗之势。

三、鼓励国际合作共同打击索马里海盗

联合国呼吁会员国积极参与反海盗护航，鼓励国际合作，并加强索马里、肯尼亚及该区域其他国家的司法能力，以有效地打击索马里沿海海盗及海上武装抢劫行为。尽管联合国不拥有打击海盗的军事力量，但为各国和区域组织提供了一个构建共识的平台，促进了合作原则和方法的制定。

第一，积极支持联合国所属机构国际海事组织主导达成《吉布提行为守则》。在2008年第1851号决议中，联合国安理会鼓励建立一个国际合作机制，协调打击索马里沿海海盗和海上武装抢劫行为。2009年1月26-29日，国际海事组织在吉布提召开“吉布提会议”，联合国各相关机构、西印度洋、亚丁湾和红海沿岸的17个国家以及一些国际组织参加了会议，其中9个国家在会议闭幕时签订了《关于打击西印度洋和亚丁湾海盗和武装抢劫船舶的吉布提行为守则》。 ［12］《吉布提行为守则》将《联合国海洋法公约》视为国际法 ［13］，守则签署方将按国际法就打击海盗和海上武装抢劫展开全面合作，实行信息共享，阻截可疑船只，为遭到袭击和抢劫的船只和人员提供援助。 ［14］该守则还呼吁参与国加强国内立法以逮捕和惩罚从事海盗和海上武装抢劫行为的人，并保证在肯尼亚的蒙巴萨、坦桑尼亚的达雷斯萨拉姆以及也门的萨那建立3个反海盗信息中心，对西印度洋进行全天候监控。 ［15］15这为区域国家合作打击索马里沿海海盗提供了便利。

第二，积极支持索马里沿海海盗问题联络小组。根据联合国安理会通过的第1851号决议，鼓励“在索马里沿岸打击海盗和海上武装抢劫行为的所有国家和区域组织建立一个国际合作机制，作为国家、区域组织和国际组织之间就打击索马里沿岸海盗和海上武装抢劫行为的一切方面相互沟通的联络点”。2009年1月14日，美国、日本、中国以及一些重要的国际组织在联合国总部纽约举行的创立会议上，建立了索马里沿海海盗问题联络小组，以协调打击在亚丁湾发生的海盗和海上武装抢劫行为。 ［15］11在2009年召开的第一次全体会议上，海盗问题联络小组成立了4个工作小组，在2011 年7月召开的第九次会议上，第五个工作小组成立。其中第一小组负责军事协调与区域海事能力发展;第二小组负责法律问题;第三小组负责增强商船的自我觉察与保护能力;第四小组负责公共通讯;第五小组负责鉴定与瓦解海盗领导人与其资助者的经济联系。 ［16］联合国毒品与犯罪问题办公室为海盗问题联络小组提供了重要援助，联合国则在众多决议中对海盗问题联络小组采取的行动表示了赞誉，并敦促各国和国际组织持续提供资助。截至2012年12月，索马里沿海海盗问题联络小组的成员增加到大约有60个成员国和21个政府间或非政府组织。 ［15］132009年9月10日，海盗问题联络小组在纽约召开的第四次会议上建立了用来支持地区国家司法程序的国际信托基金，联合国鼓励国际社会为信托基金捐款。2013年4月23日，联合国宣布信托基金已经获得210万美元来检举海盗嫌疑人。海盗问题联络小组不仅协调了国际社会与区域组织打击海盗的行动，还在有效起诉和司法审判海盗嫌犯上发挥了重要作用。

四、结语

在联合国的授权支持和协调下，各国及区域组织通过合作有效地遏制了索马里沿海海盗与海上武装抢劫行为，军事与司法相结合的解决方案发挥了显著效果，但索马里海盗不同于其他地区的海盗，它的出现有其内在的深层原因，只有“海上解决”与“陆上解决”综合起来，才能根本解决索马里海盗问题。对于联合国来说，应该注意以下几点:

第一，应解决外国在索马里沿海非法捕鱼和倾倒有毒物品的问题。联合国在2010年通过的第1950号决议、2011年通过的第1976号决议、2011年通过的第2020号决议以及2012年通过的第2077号决议中，都表示应根据国际法保证索马里对渔场等沿海自然资源拥有的权利，必须防止非法捕捞和非法倾倒有毒物品。然而，这关系到相关国家的利益，联合国相关机构在进行调查时必须保持公开公平公正，一旦查出有非法的行为，应按照国际法施以严惩。只有解决了索马里人对外国渔船非法捕捞及非法倾倒有毒物品的疑虑，才能消除海盗及海上武装抢劫行为在索马里人心目中享有的一定程度的合理性。

第二，索马里海盗及海上武装抢劫行为严重威胁了国际贸易和国际航运业，作为非传统安全问题之一，仅靠一两个国家或某几个区域组织是不可能解决的，需要国际社会全力合作。因此，联合国应充分发挥其领导与协调作用，促使各国和国际组织在国际法的框架下进行多方位合作，实现信息共享，以增强对海盗及海上武装抢劫行为的打击力度，并帮助提高索马里和索马里区域其他国家的司法和监狱系统能力，以便起诉海盗嫌犯和监禁被判定有罪的海盗。另外，当各国或区域组织进入索马里领海或领土抓捕海盗时，联合国相关机构应对其行动进行监督，以免损害索马里的国家主权和利益。

第三，索马里境内长期存在的不稳定是导致海盗产生的最根本原因。联合国应采取综合措施标本兼治，帮助索马里建立稳定与和平，持续地向索马里提供人道主义援助，并支持非盟驻索马里特派团在索马里的行动，增强国家机构及中央政府的权威，训练出一支强有力的国家安全部队以维护社会稳定，促进经济社会发展。海上军事打击的方案虽能奏效，但并非长久之计，要彻底根除海盗问题，实现索马里的政治重建与稳定是关键。