重大活动档案管理工作的难点及对策——以第七届全国农运会为例

肖秋会 陈 梦

（武汉大学信息管理学院，湖北武汉，430072）

近些年来，重大活动的重要性日益凸显。加强对重大活动档案的管理，是以档案部门为核心的多个部门面临的新任务，有利于档案管理工作由历史层面延伸到现实层面、由单一的档案管理业务层面延伸到综合的档案行政管理工作层面［1］。

全国农运会是我国五大综合性运动会之一，属于重大活动的范畴。2012 年9 月，第七届全国农运会在河南省南阳市召开，南阳市政府组建了临时机构——农运会南阳市筹委会为承办单位。在领导支持和相关单位合作下，农运会的档案管理工作也积极开展。笔者就农运会的档案管理工作进行了调查，由此对当前我国的重大活动档案管理工作进行了一些思考。

1 重大活动档案管理工作概述

1.1 重大活动档案管理工作的内涵

重大活动是指“某一行政区域内发生的重大政治、经济、科学、技术、文化、体育、宗教、工程建设和突发事件处置等活动”，主要包括以下几类：一是各组织机构举办的重大活动，包括党政活动、文娱活动、体育活动等，全国农运会就在此范畴之内；二是重要的纪念日和重大的庆典活动，如建国六十周年庆典；三是重要领导或名人的参观访问活动，如国家领导人深入基层的视察；四是突发性或临时性事件引起的活动，如抗击“非典”工作［2］。

重大活动档案管理工作是对重大活动中产生的档案进行收集、整理、保管和提供利用的整个流程。其有效开展，一方面能丰富国家档案信息资源，为未来同类活动的档案管理工作提供借鉴和参考；另一方面又因重大活动的特殊性而具备了超出档案工作价值之外的政治、经济、文化等作用。

1.2 重大活动档案管理工作的特点

重大活动具有综合性、阶段性、特色性、多变性等特点，使得重大活动档案管理工作有了一些与其它档案管理工作不同的地方［3］。

（1）工作内容的复杂性

这是由重大活动的综合性决定的。重大活动多由党委、政府等机关牵头，由一个或几个部门承办，并有多个单位参加，其中每一个单位形成的档案资料都有一定价值。可见，重大活动档案的来源是广泛而分散的，它并不是仅仅产生于某一个单位，而是产生于与活动相关的所有单位。

因此，相较于其它档案管理工作，重大活动的档案管理工作内容更加繁杂，要求也更加严格。一要严格施行系统的、符合重大活动档案管理要求的办法和条例，保证档案管理的有效开展；二要制定专门的归档要求，保证入馆档案的齐全、完整、真实；三要保证工作严谨组织、合理开展，从而取得预期效果。

（2）工作效率的高要求

这是由重大活动的阶段性决定的。重大活动多发生于某段时间里，少则几天、多则几个月。为了最好地对活动进行管理，往往会设立一些临时性的机构作为承办单位，其工作人员多采取借调制或短期聘用制，活动结束后，大部分工作人员会撤离机构。

因此，重大活动的档案管理工作对工作效率有着更高的要求。若在工作人员撤离机构前，档案工作者未能对其掌握的档案资料进行及时有效的收集整理，轻则增大后期档案收集的难度，重则导致档案的损坏或散失，影响入馆档案的整体质量。

（3）工作方法的针对性

这是由重大活动的特色性决定的。相对于其他活动，重大活动多是所在区域内比较重要或具特色的活动，其产生的档案不仅包括纸质档案和电子档案，还包括反映活动内容的声像档案和实物档案。重大活动档案也随之具备了除一般档案价值之外的特殊价值，是研究地方特色的权威资料来源。

因此，在开展重大活动档案管理工作时，要有针对性地制定具体的管理办法，对规范划定收集范围、确立档案全宗、规定移交时间等业务流程，保证工作机制有效落实，在完成工作的同时保证活动及档案的特色。

2 重大活动档案管理工作的难点

鉴于重大活动档案管理工作的特点，原有的档案管理工作方法在一定程度并不完全适用，在具体工作中难免遇到一些困难。

2.1 组织管理：如何落实档案部门参与机制

2005 年4 月1 日，我国有关重大活动档案管理的首个省级政府规章《浙江省重大活动档案管理办法》出台，要求重大活动档案管理工作最好形成“政府统筹安排、相关部门支持、档案行政管理部门监督指导、组织承办部门完整收集、档案馆集中保管利用”的工作机制［4］，其中最重要的就是发挥好档案行政管理部门的指导、监督职能，规定“县级以上人民政府应当加强对重大活动档案管理工作的领导，协调解决管理工作中的重大问题，建立健全档案行政管理部门参与重大活动的工作机制”。随后，云南、湖北、山东、河南等地相继以政府令的形式出台省级重大活动档案管理办法，均提出了“档案行政管理部门参与重大活动”的工作机制。

然而在实际中，该机制的落实情况并不乐观。一种情况是，重大活动负责单位没有将机制的具体规划列入工作议程并提出具体的实施措施，使得档案部门无法得到明确授权，难以直接介入相关工作；另一种情况是，负责单位虽将档案部门列为了组委会成员单位，但没有真正对该机制透彻理解，使得档案部门的工作只局限于业务领域的接收档案入馆，而未充分发挥其在监督、指导等方面的职能。

2.2 档案收集：如何保证完整性和真实性

从组织机构上看，重大活动多由主办单位领导、承办单位举办、多个成员单位参加，它们在活动中各司其职又相互合作；从活动内容上看，重大活动通常由若干不同性质、不同形式的子活动组成。因此，要在保证档案完整性和真实性的要求下，有效开展重大活动档案的收集工作，确实存有困难。

收集档案的完整性难以保证，和重大活动的综合性密切相关：一般情况下，重大活动流程复杂，从前期的策划、立项、预算、人员分配及管理等，到活动的正式组织实施，再到后期的总结、表彰等，每个环节都会产生大量档案，并由形成机构暂时保管。要对每个子活动、每个单位的档案都进行齐全完整的收集，确有难度。

收集档案的真实性难以保证，和重大活动的多变性密切相关：重大活动过程中，即使前期制定了流程和计划，在实际工作中仍会遇到活动流程调整、领导来宾变动、活动时间更改等临时性改变。相关部门必须对档案收集工作真正重视起来，积极关注工作动态，才能保证收集档案的真实性。否则一方面造成收集到档案资料的失真，违背真实性原则；另一方面影响后期的档案利用与服务，其借鉴参考作用大大下降［5］。

2.3 档案整理：如何选择合适的整理方法

重大活动范围广、时间性强、系统性强，要想实现对档案的最优利用，整理过程中的全宗划定及分类方法选择十分重要，而这在具体实践中并不容易。

一是全宗划定问题：重大活动一般涉及多个单位，若将档案划入承办单位全宗，会降低其他形成单位的作用，给查找利用造成一定不便；若另立全宗，对于一些规模较小的活动来说，又没有必要。二是全宗内的档案分类问题：重大活动多发生在某个连续的时间段，可能跨越不同年度。若将档案归入活动完成年度，一定程度上破坏了年度档案的完整性；若归入档案形成年度，则又破坏了活动的完整性和连续性。换言之，无论是选择“年度—组织机构—保管期限”分类法、“年度—问题—保管期限”分类法或“年度—保管期限”分类法，都有相对不妥的地方。因此在实践中，多是根据具体情况选择合适的分类方法。

这都造成了各地在档案整理时全宗划分及分类方法的不统一，对利用服务等后期工作的开展产生了一定的影响。

2.4 档案移交：如何使移交工作按规定时限完成

《中华人民共和国档案法》第十一条指出：“机关、团体、企业事业单位和其他组织必须按照国家规定，定期向档案馆移交档案。”以此为依据，各地出台的重大活动档案管理办法中对移交工作均有所规定。而在实际工作中，不能保时保质完成档案移交的现象普遍存在，其直接原因是法规制度中相关规定的制定和执行不力。

比如，《浙江省重大活动档案管理办法》对“未按规定向国家档案馆移交重大活动档案”的行为仅“依法给予行政处分”，并无更细化的奖惩措施等；2012 年3 月1 日起施行的《山东省重大活动档案管理办法》中，对移交有了更详细的规定，指出对“未按照规定保管、移交重大活动档案”的单位，“档案行政管理部门应当责令其限期改正，逾期未改正的，给予通报批评”，根据情节轻重还可“给予主办、承办单位500 元以上1000 元以下的罚款”。可见，法规制度的确在一步步完善，但从整体来看，相关措施的力度仍不够大，难以形成较强的约束力。

3 重大活动档案管理工作的策略——以第七届全国农运会为例

第七届全国农运会作为一项重大活动，其档案管理工作颇具特色和成效，值得借鉴。

3.1 组织管理：健全参与机制，提前介入工作

重大活动的承办单位应充分发挥统筹领导作用，通过制度、公文等对档案行政管理部门参与机制作具体阐释。一是对档案部门充分授权，赋予其介入活动、提供指导监督、协助开展业务的权力；二是规定各个单位在内部制定档案管理工作的“专人负责制”，辅助协调该部门与档案部门的工作关系，保证工作机制的有效运作。与此同时，档案行政管理部门也应按机制行事、充分行使权力，在活动的筹备阶段就介入重大活动，及时了解活动进展，从而有针对性地开展相关指导和培训，以实现后期工作的良好业务对接［6］。

在第七届全国农运会（下简称农运会）的筹备阶段，以《河南省重大活动档案管理办法（试行）》为依据，农运会南阳市筹委会（下简称筹委会）颁布了《第七届全国农运会档案管理规定》。“规定”要求一是在筹委会内部建立综合档案室，设置专业人员全面负责农运会的档案管理工作；二是每个与会单位配备至少一名档案工作人员，负责本单位的档案管理工作。2012 年2 月，南阳市档案局馆与筹委会主动联系，指派了一名责任心和业务能力双强的同志入驻筹委会进行前期考察，提前介入到农运会的档案管理工作中［7］。

3.2 档案收集：明确收集范围，做好档案登记

要保证收集档案的完整性，在原有制度的基础上，还应结合实际出台的新的规章制度等，对具体活动中档案的收集范围进行明确规定。在农运会中，以《南阳市档案馆档案收集范围规定》为依据，南阳市档案局馆和筹委会先后制定了针对此次农运会的《档案归档制度》《各门类档案收集整理归档规范》《档案收集整理移交工作实施方案》等［8］，明确了各与会单位职能工作和农运会开展情况的档案收集范围：一是文书档案，如制发文件、会议记录、报告总结等；二是声像档案，如记录赛事的照片（包括底片）、录音、录像等；三是实物档案，如票证、领导人题词、吉祥物及会徽的实物等；四是电子档案，包括前三个收集范围内形成的电子信息和原生性电子文件。

要保证收集档案的真实性，最有效的方法是做好档案登记工作［9］。在农运会中，筹委会综合档案室的档案工作人员对各单位在各环节活动中产生的档案资料进行“实时跟踪”，将其变更、归档、利用等情况及时录入《第七届全国农运会档案登记表》，最终完成了时间跨度为2010 至2013 年的登记工作，基本上涵盖了农运会自申办、筹备、举办到总结所有环节的档案基本信息，极大地确保了后期入馆档案的真实性。

3.3 档案整理：理论结合实际，规范而灵活地开展工作

理论上讲，整理档案应遵循来源原则，即尊重档案来源、尊重全宗的完整性、尊重全宗内的原始整理顺序［10］。重大活动档案是一个特殊的档案门类，若完全按照来源原则进行整理，并不一定有利于后期的开放和提供利用。因此，在进行全宗划分和分类方法选择时，按照国家相关业务标准规范整理的同时，也要根据重大活动的实际情况进行灵活变通。

以农运会为例。在全宗划分上，由于农运会涉及多个单位，筹委会又是临时成立的机构，很难将产生的档案划入某个单位的全宗。因此，南阳市档案局馆对农运会档案另立全宗，归属于专门档案，一是代表了这部分档案的专门性，二是方便了后期查用。在分类方法选择上，在综合考虑农运会档案的数量、内容后，对所有类型的档案统一采取了“年度—问题—保管期限”的分类方法。

针对前文指出的因整理方法不一造成的利用不便这一问题，可考虑引入“参见号”这个概念。即在整理时通过“参见号”将纸质档案、声像档案、电子档案、实物档案等关联起来，在保证档案载体独立的同时，又能实现编目的相互联系，有利于宏观层面上的管理及利用［11］。

3.4 档案移交：加大执法力度，做好部门监管

要改善法规制度的执行效果，确保档案移交工作顺利完成，首要的是加强行政执法力度，提高原有法规制度中与档案移交相关的奖惩措施的处理程度，并严格开展执法检查，以法律约束力来保证法规制度的有效执行［12］。

同时要做好部门监管工作。在农运会中，南阳市档案局馆建立了“事前介入—事中监督指导—事后检查”［13］的工作流程并严格执行，对农运会主体活动及行政工作进行全程密切关注，尤其是对各单位的归档工作进行了深入部门的超前控制，从档案资料形成之日起就对其收集、立卷、归档的全过程进行监促、指导和检查。这种规范的部门监管行为，在保证了档案质量的同时，也能有效确保重大活动档案及时移交入馆。

4 结语

重大活动的特殊性，一方面决定了重大活动档案管理工作的必要性，另一方面也给相关部门和人员带来了挑战。总的来说，应重视重大活动成员单位的分工与协作，尤其是重视档案行政管理部门在整个工作中的核心地位，充分发挥其业务职能之外的监督、指导等作用。在此基础上，通过合理制定和有效实施法规制度，推进各部门档案收集、整理、归档等工作的具体化、规范化、科学化发展。由此建立起长久有效的工作体制机制，是做好重大活动档案管理工作的必由之路。

［1］刘晓春，吕萍.重大活动档案管理浅议［J］.湖北档案，2004（5）:15-16.

［2］姚岷，李宗春，方开玉，饶柏先，徐早祥.规范重大活动档案管理，促进档案工作健康发展［N］.湖北日报，2008-11-06（008）.

［3］李宝玲，陈华，魏红.河南省重大活动档案管理的实践与探索［J］.中国档案，2013（12）:34-35.

［4］蒋锦萍.全省重大活动档案管理的调查与思考［J］.浙江档案，2006（10）:43-44.

［5］旷春桃.从南岳区重大活动档案管理现状探讨重大活动档案管理［J］.档案时空，2012（08）:35-36.

［6］陈洪远.关于重大活动档案管理细节的几点建议［J］.北京档案，2010（04）:33.

［7］［8］白丽霞.南阳市档案局提前介入第七届全国农运会档案工作［EB/OL］.http://www.hada.gov.cn/w_NewsShow.asp?ID=13:7566.

［9］张一.重大活动中的档案收集工作［J］.北京档案，2009（07）:34-35.

［10］肖秋惠.档案管理概论［M］.武汉:武汉大学出版社，2009:16.

［11］陈龙民.加强重大活动档案管理之我见［J］.城建档案，2013（8）:61-62.

［12］唐传喜.切实抓好重大活动档案管理［J］.山东档案，2012（01）:1.

［13］沧海一粟.重大活动档案进馆后管理问题［J］.档案管理，2011（02）:53-54.