基于平衡计分卡的地方政府财政支出绩效评价

靳来月

（东北石油大学经济管理学院，黑龙江 大庆 163318）

基于平衡计分卡的地方政府财政支出绩效评价

靳来月

（东北石油大学经济管理学院，黑龙江 大庆 163318）

为了提高公共财政透明度和政府工作效率，财政支出绩效评价越来越受到重视。本文采用平衡计分卡方法来构建我国政府财政支出绩效评价体系，通过分析我国目前政府财政支出绩效评价的现状及意义，设定财政支出绩效评价的战略目标及基本评价维度，即财务、社会公众、内部流程、学习成长以及环境保护五个维度，并从五个维度分别设立具体评价指标，提出了一种适合我国国情的财政支出绩效评价的有效方法。

财政支出；平衡计分卡；绩效评价

目前，我国的财政支出绩效评价还处于探索尝试阶段。从党的十八大召开以来，政府一直强调加大对政府预算决算的审查力度，切实提高财政资金利用率，加快实现“绩效财政”[1]。2014年3月财政部印发《地方财政管理绩效综合评价方案》，正式要求地方政府对财政管理的绩效做出综合评价。财政支出绩效评价的有效实施，既可以提高政府财政管理水平、资源配置效率，又可以达到完善社会主义市场经济体制的客观要求[1]。相对而言，西方各国已建立了较为完善的财政支出绩效评价体系，我国的财政支出绩效评价工作起步较晚，通过一系列的研究和探索，也取得了一些成果。

一、我国财政支出绩效评价的现状

就我国财政支出绩效评价研究现状来说，很多学者针对其研究内容、研究方法和指标体系进行了较为系统的研究。徐一心、曾俊林（2005）等认为可以将财政支出绩效评价的对象分为三个层次，即总体绩效、分类绩效和项目绩效[2]。本文将评价对象定位于财政支出总体绩效评价，即从总体入手，考察、研究和评价政府财政支出的效益和效果[3]。李永友（2005）提出，公共支出的绩效评价内容是支出活动的经济性、效率性和有效性[4]。但是这些衡量的指标是相对的，还需寻找间接的指标。主要存在以下几个问题：（1）财政支出绩效评价方面法律法规不完善；（2）尚未形成专门的评价体系；（3）财政支出绩效评价的指标设计缺乏科学性和规范性。针对以上问题，构建一套综合科学的评价体系是十分必要的。财政支出的社会效益往往大于其经济效益，因此其绩效评价不仅仅考察财务指标，还需要相关的非财务指标进行评价。因此本文采用平衡计分卡方法对政府财政支出绩效进行评价，以确定综合全面的评价指标的体系。

二、平衡计分卡的可行性分析

平衡计分卡方法起初是应用于企业的业绩评价，主张从财务、内部经营流程、客户、学习和成长四个维度来评价企业的业绩。设定了各个维度下的指标，并阐述了财务指标和非财务指标的关系。但是平衡计分卡同样在政府部门也有可行性，结合学者的研究和探讨，可从以下几个方面来分析在政府引入平衡计分卡的可行性：

1.平衡计分卡追求的是指组织的长期和短期目标、结果和过程目标、先行和滞后指标、组织和个人绩效、外部关注和内部诉求等变量之间的平衡，是政府制定合理全面财政支出绩效评估指标体系的工具。

2.平衡计分卡促进了管理政府的财政支出绩效的战略导向。传统上，政府绩效评估缺乏整体战略性，评估只注重近期效果。而平衡计分卡注重强调组织战略与绩效评价之间的关系，将组织的战略目标分解为阶段的、具体可操作的目标，从而有效保证组织上下级能明晰自身任务，确保战略目标的有效实现。

3.政府组织的特殊性使得很多工作绩效难以用定量指标来衡量，平衡计分卡可以彰显政府部门战略管理的定性与定量分析相结合的优势，实现客观、可量化指标与主观、难以量化指标之间的平衡，实现在进行经济性评价的同时也包含社会性评价。

三、政府财政支出的战略目标及绩效评价维度设定

明确政府财政支出的战略目标，是财政支出绩效评价的首要任务。政府财政支出的战略目标是实现社会公众利益最大化,所以应该把社会公众放在平衡计分卡的顶端。评价财政支出是否很好地达到了原定的战略目标主要应从财政支出所实现的经济效益、社会效益和生态环境效益进行评价[5]。根据以上三方面的评价内容，可以将财政支出绩效评价体系分为五个维度，分别是：财务维度、社会公众维度、内部流程维度、学习与成长维度、环境保护维度。其中财务维度直接体现了经济效益，社会公众维度直接体现了社会效益，内部流程维度和学习与成长维度主要评价政府内部的工作流程以及工作人员，这两个维度的评价会间接影响经济效益和社会效益。而环境保护维度则直接体现了生态环境效益。这五个维度通过逻辑推动关系形成一个整体。

1.社会公众维度。政府部门的服务对象是社会公众，而且政府的收入来自公众，工作目标是建立公共服务型政府。该维度直接体现社会公众对政府服务水平的满意度，与战略目标密切相关。同时受其他维度的影响，其他维度指标的改进可推动公众满意度的提升。

2.财务维度。政府的目标是实现社会公众利益最大化，财务指标作为最直接的经济效益的反映，而政府的收入是相对固定的，其主要考虑是控制运行成本、提高投入效率、减少浪费的问题。财务指标的评估是为了保证政府要用较少的成本来产生更高的绩效，但同时应提供公众满意的服务。

3.内部流程维度。内部流程体现的是政府的内部管理水平，用来衡量和评估政府的工作效果。内部流程的优化可以提高政府的工作效率，更公正廉洁的履行政府职能。在这个维度，主要考虑如何评价和选择能够提高公众满意度，又能够实现政府使命的流程。

4.学习与成长维度。为了提高公众满意度，降低政府运行成本，优化内部流程，持续提高政府财政支出绩效，政府要不断提高学习能力和对外应变能力，建设学习型政府。

5.环境保护维度。该维度的设定直接体现了生态环境效益方面。生态文明建设是中国特色社会主义事业的重要内容，关系人民福祉，关乎民族未来。环境问题直接与公众的健康和生活息息相关。政府不应再以牺牲环境换来GDP的增长，在确定财政支出项目时，应该考虑该项目的环保性，对生态的影响程度，努力建设资源节约型和环境友好型社会。

四、财政支出绩效评价体系的具体指标设定

针对以上所分析的平衡计分卡各个维度之间的影响关系，每个维度应该制定的具体指标如下：

1.社会公众维度绩效指标。针对财政支出绩效评价来说，其平衡计分卡设计的服务对象是社会公众。这个维度主要反映公众对政府提供的公共服务或产品、政府工作效率、廉洁程度的满意度。下设的指标有：对公共服务或产品的满意度，包括对教育、公共卫生、文化投入、城市建设四个方面的满意度。这主要是通过调查获得的。政府财政支出透明度，需要政府在官网上定时公开政府的财政收入和支出情况，公开“三公”经费等。这可以提高公众对政府的信赖程度。需求平均回应速度和水平，通过政府的办事效率来直接影响社会公众满意度，公众满意度的变化率，通过本指标来衡量本年度的社会公众满意度与上年相比，其上升或者下降的幅度。

2.财务维度绩效指标。该维度的指标应当直接反映政府财政支出的成本—效益关系，应当考虑如何实现资金的有效运用。其设置的指标有：产品及服务成本：这是用来计算政府的公共产品及其服务的实际成本以便合理地确定所提供的价格。相关费用的控制率，成本节约效率。仅仅控制成本是不够的，还应当提高资金的使用效率。在这方面的具体指标有：投入产出比；这个可以直接反映政府支出的效率。资金的使用效率，计划支出完成率，可以反映资金支出的使用情况。对于以上指标的实现，还应设置一个额外的指标来规范监督，即财务管理规范程度。

3.内部流程维度绩效指标。该维度主要是政府财政支出为了更好的满足公众的需求，政府应该提供的公共产品及服务的情况。能够影响财政支出来为公众提供服务的因素主要包括服务的办事效率、部门协调能力、公共设施的利用率等。所以这个维度的目标是提高服务效率、提高创新能力和满足公众对于公共产品或服务及其流程的需求。所以指标的构成主要是业务指标，业务指标主要考核政府规划及立项的情况、政府的组织管理水平以及政府目标完成程度。规划和立项是针对项目申请时对项目进行论证的科学性、项目能够正常实现的可能性作出评价；组织管理水平是指运行过程中考察整个部门服务效率和协调能力及其创新能力；而目标完成程度的考核是指对于支出过程中资金的使用及项目完成进度情况，及时作出相应调整和反馈。所以具体的指标为：项目立项的科学性；项目立项的效率性；服务办事效率；职责的明确程度；创新能力；随着外部环境的改变，政府应该及时更新服务模式，体现公共部门的活力。项目的完成进度；资金的使用及管理情况。

4.学习与成长维度绩效指标。该维度主要是为了推动公众维度和内部流程维度的目标的实现。在整个评价指标的设计中，所考察的对象应当是政府工作人员，主要包括政府工作人员的队伍建设、组织程序、系统建设等。在队伍建设方面应该设置的具体指标有：工作人员的满意度；工作人员的工作效率；工作人员的培训次数；组织程序指政府的财政支出有无可以实现政府的财政职能的指标，并和适当的奖励制度结合在一起。具体指标有：工作人员所提建议及所采纳的建议数量，个人和部门之间的协调程度。在系统建设方面的具体指标包括：信息系统的灵敏度及更新程度。

5.环境保护维度。环境问题主要体现在政府支出项目涉及到的资源的开发利用，环境污染及土地的占用等，甚至有的支出项目与环境治理直接相关。环境影响公众的生活，直接影响公众对于政府工作的满意程度。该维度的增加主要是为了衡量财政支出项目对环境影响程度。主要包括财政支出带来经济增长，提供公共设施和服务时所间接引起的环境问题，作为财政支出项目本身是否直接与环境相关。具体的指标有：单位GDP所消耗的能源；所污染、占用的土地数量；专家对项目投入运行后的环保效果评价意见，具体包括项目运行是否符合环境政策目标和整体环境规划；社会公众对项目投入运行后的环保效果的评价意见，具体包括是否改善了本地区公众生活条件与质量，是否对本地区自然环境生态环境带来好的影响；环境影响与项目经费的比率。

平衡计分卡在绩效评价时侧重于定量分析，所以能通过在不同角度设定了绩效评价指标之后，还应该对指标进行权重赋值，在方法上可采用层次分析法进行权重赋值[6]。之后将实施后的得分与之前所赋的权重进行比较，从而得出最有效的绩效评价结果。

总之，我国的财政支出规模大，而且支出种类繁多，因此对财政支出绩效评价的意义十分重大。本文通过运用平衡计分卡方法进行财政支出绩效评价，而且设定了具体的评价指标。但是由于财政支出涉及的部门及项目众多，绩效评价工作只由一个统一的平衡计分卡是不可能完成全部任务的。所以考虑到具体应用，各个部门要根据总的平衡计分卡来开发属于政府本部门的平衡计分卡，而且具体指标要根据部门、财政支出具体项目的实际情况做出相应变动。

[1]陈清，郝睿.地方财政支出绩效评价的实证分析—基于徐州市泉山区的研究[J].中国市场，2013，（12）：33-35.

[2]徐一心，曾俊林，杨冰，等.财政支出绩效评价实证研究[J].四川省情，2005，（3）：40-41.

[3]王克强,刘红梅,陈玲睇.财政支出绩效评价研究综述[J].财政金融，2006，（5）：113-114.

[4]李永友.解析与构建公共支出绩效评价指标体系[J].当代财经，2005，（1）：15-17.

[5]贾康，孙洁.平衡计分卡（表）方法在财政支出绩效评价中的应用设计初探[J].山东经济，2010，（1）：5-9.

[6]章建石，孙志军.AHP法在高校财政支出绩效评价中的应用[J].扬州大学学报，2006，（1）：21-25.

〔责任编辑：宋洪德〕

F810.4

A

1002-2341（2015）04-0128-03

2015-07-08

靳来月（1991-），女，山东省章丘人，研究生，主要从事财务管理理论方面的研究。