基层人民银行执法检查工作问题研究——基于法理分析角度的认识与思考

魏志强

（中国人民银行大庆市中心支行，黑龙江 大庆 163000）

基层人民银行执法检查工作问题研究
——基于法理分析角度的认识与思考

魏志强

（中国人民银行大庆市中心支行，黑龙江 大庆 163000）

党的十八届四中全会把依法治国提升到前所未有的高度，这既是对中央银行适应经济发展新常态，创新宏观调控思路和方式，全面深化金融改革工作的全面部署，同时，也是对人民银行依法履职尤其是基层人民银行行政执法工作提出了更高的标准和要求。然而，金融立法滞后、制度间衔接不畅、法律制度操作性不强等问题仍是困扰基层人民银行执法检查工作且亟需解决的突出问题。

基层银行；执法检查工作；存在问题研究及建议

党的十八届四中全会把依法治国提升到前所未有的高度，这既是对中央银行适应经济发展新常态，创新宏观调控思路和方式，全面深化金融改革工作的全面部署，同时，也是对人民银行依法履职尤其是基层人民银行行政执法工作提出了更高的标准和要求。然而，金融立法滞后、制度间衔接不畅、法律制度操作性不强等问题仍是困扰基层人民银行执法检查工作亟需解决的突出问题。

20世纪初，奥地利社会法学家埃利希[1]提出“活法”概念，即认为具体个案体现出的法律事实与法律关系背后，必然存在可以用法理阐释的抽象结果，用以加深法律的横向研究。所以，通过“活法”分析方法，选取三个实体性问题，一方面努力回答实践所提出的法律问题本身，另一方面也兼作从个案去揭示具体规则如何被实践发展的尝试。

一、行政处罚行为效果与行为相对人的认定

与其他部门法学相比，行政法学尤其是概念行政法学更加突出对于行政主体资格以及行政职权行使的认识和研究，这与行政法控权精神的价值定位有关。长期以来，学界始终致力于如何在法治层面限制公共权力的滥用，但应该承认，“未经历宪政和司法审查制度充分侵染的中国行政法学”[1]，依然无法摆脱政府强制背景下的功利与浮躁。作为行政行为效果的承受方，行政相对人比较行政管理主体，处于弱势地位，加之个别主体组织机构复杂，执法机关习惯于单方面将行为作用主体与效果作用主体混为一谈，以至于实务过程中，因概念体系和规则体系不完善造成法益侵害事件屡见不鲜。基于此，站在概念行政法学严谨、清晰、确定的立法原则，进一步明确行政管理对象，避免公共事务组织和管理作用效果错位，对于指导法治实践，实现维护公民权利的最终目标具有重要意义。

人民银行作为金融监管部门，尤其是基层人民银行在依法履行行政执法职能过程中，也同样面临执法对象与执法效果错位的问题。如在银行分支机构被处罚主体认定方面，根据《行政处罚法》第三条可知，行政处罚的对象包括公民、法人或者其他组织。首先，银行分支机构为非公民主体；其次，根据《公司法》第十四条规定：“分公司不具有法人资格”，由此推定银行机构在各地设立的分支机构也同样不具有法人资格。那么，要确定银行分支机构在行政法领域具有被处罚资格，只能将其主体类型划入其他组织范畴。尽管我国行政立法也将其他组织纳入调整范围，但对其定义、划分标准却未进行释明。事实上，银行分支机构的其他组织身份已在民事审判立法和实践中得到明确，虽然我国有行政审判参照民事审判的传统，但这也只停留在审判程序层面，对于其他组织性质认定标准这样的实体问题，不能将民事法律概念直接适用于行政法律关系。从法理分析角度看，银行分支机构在行政法层面是否属于行政处罚对象，尚不具备有力的立法支撑。根据《中国人民银行法》《中国人民银行行政处罚程序规定》等法律法规及规范性文件规定，人民银行总行至县支行在立法层面都被赋予行政处罚权。由于银行分支机构行政法律关系主体资格不明确，基层人民银行决定对某银行分支机构进行行政处罚法理上只能以其总行作为被处罚人，基于对司法实务工作的认识和理解，这种由银行法人统一负担的行政行为操作起来既缺乏效率也不符合实际情况。

二、违法行为的价值判断与“一事不再罚”原则的适用

行政处罚是通过使行政法律关系一方承受不利后果，并对其进行否定性评价，以达到惩戒效果的法律行为。作为一种负担行为，清晰、确定的立法表述对于定性违法行为至关重要。一方面，社会主体需要法律提供某种价值判断标准，规范参与社会活动的主体行为，这是法律“指引作用”的内在要求。另一方面，权力部门也需要根据这种确定的价值判断，通过法律设定的违法后果保障确定性“指引作用”的实现。

“一事不再罚”原则的适用问题，是上述体现在实务中最为典型的实例。“一事不再罚”通常认为：“相对人的一个违法行为不得给予两次或两次以上的行政处罚。”[2]因此，认定相对人违法事实是否存在一个还是多个违法行为，将会直接影响处罚结果。如《反洗钱法》第三十二条罗列了八种应处罚情形，并规定存在八种情形其中之一，就应给予行政处罚。那么，相对人同时存在两种以上应处罚情形时，又如何适用“一事不再罚”原则。一种观点认为，《反洗钱法》第三十二条规定的八种应处罚情形，是对洗钱行为的具体化描述，目的只是为监管部门提供研判违法行为的标准，从立法目的及保护法律关系的客体角度出发，应作为破坏金融秩序，侵害社会主体权益的整体行为看待。对其处罚，仅在处罚区间内进行一次处罚即可，至于违法行为的数量可作为裁量处罚的依据。另一种观点认为，出现两种以上行为应认定为“多事”，如对比《反洗钱法》第三十二条第一项：“未按照规定履行客户身份识别义务”和第六项：“拒绝、阻碍反洗钱检查、调查”表述可知，第一项对于相对人行为的主观认定，既可以是故意也可以是过失，而第六项行为相对人主观必须为故意；第一项行为强调被动履行义务，而第六项更突出违法行为的主动干预。由此可见，两种行为存在明显不同。对其处罚，应在处罚区间内分别进行处罚。

三、“滥用职权”与“自由裁量权”的标准化

我国《行政诉讼法》第五十四条将“滥用职权”列入违法具体行政行为事由，在司法实践中也基本上将其作为行政主体违反法定目的行使权力合法性判断标准而非合理性的判断标准。这与目前国外行政法学，甚至我国主流学理观点都不尽相同。如美国行政法就将“滥用职权”界定为滥用自由裁量权[3]，我国自上世纪九十年代开始，学界也逐渐就“滥用职权”与“滥用自由裁量权”概念趋同形成共识。然而，随着实证行政法学再度兴起，肯定行政行为的“羁束”效果，否定“自由裁量”行为的思想甚嚣尘上，甚至有观点认为，“滥用自由裁量权”实际上就是“滥用职权”行为的形态表征，而建立在“合理性”判断标准的“自由裁量权”是导致具体行为违法性的重要因素。

众所周知，羁束行为与自由裁量行为是行政行为的基本分类之一，[4]理论基础并非简单对应于“合法性原则”与“合理性原则”，其内核应是法律秩序下的公平与正义精神的体现。此处提到的“自由裁量权”标准化，不是对“自由裁量权”的否定，而是强调“自由裁量权”适用过程中，在法律表述、行为要件、适用依据、危害程度等方面进行明确性规范。如在《反洗钱法》第三十二条规定：“情节严重的，处二十万元以上五十万元以下罚款，并对直接负责的董事、高级管理人员和其他直接责任人员，处一万元以上五万元以下罚款”，此处“情节严重”需要违法行为达到何种危害程度，需要执法机关自行把握，一方面裁量空间过大，另一方面也可能因不当裁量造成显失公平结果的出现。又如，在处理银行机构贷款、存款统计科目归类错误问题，因无对应依据对其加以规范，只能通过《金融统计管理规定》第三十八条：“虚报、瞒报金融统计资料”处理。但从法律解释角度看，作为扩充解释，此例中规范的适用标准远超出的条文字面含义，在没有权威、明确且具有相当公示范围的规章以上文件支撑下适用，不但会影响依法行政严肃性，也会因执法依据存在瑕疵给执法部门带来法律风险。

当然，“自由裁量权”的标准化也并不是对裁量权内容、幅度的细化和明确。首先，明确化的裁量标准，已经排除了自由裁量的空间，其法律表征过于突出“羁束”性。其次，要正确认识“自由裁量权”存在的客观需要。我国地域广袤，区域间经济发展、社会形态差异较大，相同违法行为在不同地域所体现的“利益衡量”也不相同。因此，要实现对“必要性原则”和“法益相称性原则”的统一，就需要行政法律根据现实情况在管理公共事务的特定范畴内，通过差异化的“自由裁量”实现个体的价值正义。

四、几点建议

（一）加快金融立法工作，完善金融监管法制体系

金融法律制度的构建与完善是金融市场稳健运行的基石。近年来，随着我国金融改革的逐步深化和金融创新的不断发展，金融法律制度建设滞后的问题日益显现。一方面，部分金融法律制定时间较早，其中大量规范内容已不适应目前金融监管需要。另一方面，随着互联网金融等新兴金融业态迅猛发展，出现了一些未能覆盖但又亟需法制保障的立法盲区。因此，必须加快相关金融立法、修法工作的速度和步伐，满足不断变化的金融市场对法律保障的迫切需求。

（二）立足现有监管框架和体系，确保执法检查效能提升

目前，我国正处于金融法制化驱动金融创新发展的关键时期，立足现有监管框架和体系开展执法检查工作，对于尚处于完善发展中的金融监管制度具有特别重要的实践意义。一是合理利用法律解释，最大程度发挥“旧法”辐射效能，弥补监管漏洞。二是以省为单位建立区域性“自由裁量权”标准化规范，确保在省域范围内实现统一的行政处罚标准。三是创新检查方法。建立金融机构电子信息化平台，通过对金融机构实时上传的业务数据进行分析、评估，查找风险点和违规线索，增强执法检查的针对性。

（三）树立宏观审慎监管理念，积极推动执法检查工作转型

宏观审慎监管的关键在于防范和化解金融风险，以往基层人民银行过于强调金融服务，相对弱化了监督检查职能，尤其是缺乏通过执法监督手段防控系统性、区域型金融风险意识。为此，基层人民银行在做好合规性检查的同时，更要着重针对金融机构潜在的风险开展执法检查，发挥现场检查风险揭示功能，实现由事后检查向事前防范的转变，更好地为宏观审慎管理服务。

（四）树立法律思维，不断规范执法检查行为

适应新常态下金融监管的需要，就必须树立依法行政的法律思维。从规范基层人民银行执法检查工作看，一方面要严格落实执法检查项目责任制，从查清事实、剖析原因、行政处罚和督促整改等方面加强制度建设，提升执法行为的规范化水平，另一方面要加强对疑难点执法风险的评估和控制，针对风险环节制定防范措施，避免因执法失当造成法律风险。

[1]于立深.概念法学和政府管制背景下的新行政法[J].法学家，2009，（3）.

[2]应松年.行政法与行政诉讼法学[M].北京：中国人民大学出版社，2009：198.

[3][美]施瓦茨.行政法[M].徐柄，译，北京：群众出版社，1986：571.

[4]杨海坤，章志远.行政判例研究[M]，北京：中国民主法制出版社，2013：147.

〔责任编辑：宋洪德〕

D922.281

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1002-2341（2015）04-0122-03

2015-07-28

魏志强（1982-），男，黑龙江宁安人，硕士研究生，科员，主要从事经济法、行政法领域研究。