城市社区推进区域化党建的有益探索

○谢忠平

所谓区域化党建，是指在一定区域内，党组织对行政、居民区内以及驻区各类组织实行政治、组织、文化等全面引导和整合，按照属地管理的要求，推进社区党建工作由垂直管理向区域整合转变，由条块分割向条块结合转变，实现社区党建工作区域化的建设过程。自2004年中央组织部提出区域化党建以来，很多地方根据中央精神，结合本地实际情况进行了诸多有益探索，按照“条块结合、资源共享、优势互补、共驻共建”的要求，统筹整合区域内的行政资源、组织资源、服务资源、党员教育管理资源以及其他社会资源，积极构建开放式、社会化、统筹性、服务型的区域化党建工作新格局，有效推动了社区党建的实践。

一、建立组织领导机构，形成统筹联动、因地制宜的区域化党建工作领导体系

建立健全社区党建工作组织领导机构是推进区域化党建的首要前提和组织保障。从全国各地的实践来看，主要是从区、街道和社区（居委会）三个层面来建立完善社区党建工作的组织领导机构，但重点是在街道和社区（居委会）两个层面成立相关的组织领导机构。在这方面，各地成立的领导组织机构的做法基本相同，只是具体的机构名称所有不同。例如在区县层面，天津市所辖16个区县全部建立了由组织部门牵头，宣传、民政、财政、公安、司法、社会保障、教育、卫生等部门为成员单位的街道社区党建工作领导小组，区县党委政府有关领导分别建立了街道社区党建工作联系点。在街道层面，全市103个街道都建立了专门的街道社区党建工作组织服务机构和社区党建指导委员会，形成了统筹联动的区域化街道社区党建工作新格局。江苏泰州市（地级市）为了推进区域化党建工作，在市一级对原先设立的农村、非公、社区党建工作领导小组进行整合，成立基层党建工作领导小组，统一谋划和协调全市各类基层党建；在市辖区一级普遍成立了组织部门牵头负责、其他相关职能部门广泛参与的社区党建工作领导小组和社区建设工作指导委员会，统一协调指导社区党建和社区建设工作；在街道则建立了党建工作联席会，在社区（居委会）则成立了党建工作协调委员会，负责研究社区重大事项和重要活动。

在构建区域化党建新格局的实践中，很多地方都采取了在街道成立“大工委”和在社区（居委会）成立“大党委”的做法，即“大工委”的书记由街道工委书记兼任，除了街道工委成员属于“大工委”的委员外，由驻区单位的党组织负责人担任“大工委”的兼职委员，社区“大党委”由社区（居委会）党组织的负责人担任书记，驻区单位党组织的负责人单位“兼职委员”。例如南京市华侨路街道实行“大工委”制。“大工委”的组成人员，包括在华侨路街道包片的区委委员、街道党工委委员、驻地单位党组织负责人担任兼职委员；在社区层面实行“大党委”制。“大党委”的组成人员，包括在社区包片的街道党工委委员、社区党委委员、驻地单位党员代表担任兼职委员。“大工委”书记由街道党工委书记兼任，“大党委”书记由社区党委书记兼任。由此所形成的组织关系是，一方面成员分属不同“条口”；另一方面不同“条口”的企业（单位），依据街道或社区的地缘，形成了横向合作的关系，体现为一种扁平化的组织结构。对于这种做法被称之为“1+N”党建工作组织领导体系，“1”代表街道、社区党组织，“N”代表驻区单位党组织。这种组织领导体系并不是从根本上改变党组织的纵向管理体制，而是将相互分立而又同属一辖区的党组织依托街道社区党组织来实现横向上的协调合作，形成了统筹联动、共驻共建的区域化党建工作领导体系。目前上海市普遍采用的就是“1+3”领导体制，即在社区（街道）党委之下分设行政组织党组织、居民区党组织和综合党组织。

二、完善社区组织网络，形成开放动态、全面覆盖的区域化党建工作组织体系

各地都把优化组织设置方式、扩大组织覆盖面，完善社区党组织架构网络，作为构建区域化党建工作的重要工作来抓。一般是通过两个方面来完善社区党组织网络架构：一是细化居民区党组织设置。根据社区（居委会）的规模和党员人数成立相应的党委或党总支，在人数较多的楼栋和楼门建立相应的党支部与党小组。二是扩大党组织在新经济组织和新社会组织中的覆盖面。通过采用灵活多样的设置方式，扩大党组织和党的工作在“两新”组织的覆盖面。

在优化党组织的设置方式，扩大党组织的覆盖面的工作中，各地结合自身的实际进行了卓有成效的探索。山东济南市市中区舜耕街道结合工作特点和实际情况，调整优化基层党组织设置，把城市社区按照“地缘、业缘、趣缘、社会优质资源”标准划分网格，以网格为基本单位，建立党组织。“地缘”网格以街道办下辖的5个居委会为地域划分标准；“业缘”按街道辖区行业不同分类划分。如房地产网格、物业网格、“两新”组织网格等；“趣缘”则按照现兴趣小组类型划分，如爱心之家、书画家协会等。此外，还有“优质资源网格”，如省级机关、山东大学、专业化社工等街道所掌握的有利资源。这样就形成了全覆盖、广吸纳、动态开放的基层党组织体系，成为推动区域化党建工作的有力抓手。

在构建城市基层区域化党建格局的过程中，北京东城区主要通过五种方式来完善社区组织网络：一是组建楼宇党组织。东城区在对辖区内200多座商务楼宇实行“党建工作站、社会工作站、工会服务站、团建工作站和妇联工作站”等五站建设的基础上，按照“五站合一、各有侧重、相互衔接、互为补充”的原则建立党组织和开展党的工作，在商务楼宇扩大党建工作的覆盖面。二是组建片区党组织。这种方式主要是对区域内没有明确主管部门的“两新组织”采取分区划片的方式建立联合党组织，尤其是在非公经济组织相对集中的地方建立党组织。如东城区东四街道党工委针对区域内店铺相对集中的情况，组建了东四北大街片区横屏平安大街片区联合党支部，通过片区联建使得党组织和党的工作覆盖了辖区内11栋商务楼宇。三是组建行业党组织。东城区通过司法行政机关加强辖区内的律师服务所的管理，依托律师协会加强了律师服务所的党组织建设，如建立了大成律师服务所党委，创建了由安定门街道司法所与律师党员联合党支部。四是组建工商联联合党组织。利用工商联在党和政府与非公经济组织之间桥梁纽带作用，依托工商联建立党组织。五是组建网格党组织。东城区针对街道社区党员和社区资源的分布特点，按照“完整性、便利性、均衡性、差异性”的原则，把社区划分成不同的网格，然后按照“支部建在网格上”的办法，创建了“街道工委—社区党组织—网格党组织—党小组”四级社区党建组织体系，这样就使得每个网格都有党组织，每个党员都编入了网格之中，从而实现了党组织在区域内的全覆盖。

三、健全沟通协调制度，形成平等协商、相互合作的区域化党建工作运行体系

从实践看，完善区域化党建工作的统筹协商、互动互促的沟通协调机制，各地主要通过以下两个方面来进行：一是明确街道、社区以及驻区单位三方党组织的职责。二是完善党建会议议事规则制度。以湖北武汉市唐家墩街道为例，关于三方党组织的职责，明确规定街道“大工委”的主要职责是讨论和决定街道建设与管理、发展与改革、社区居民自治、精神文明建设和社会治安综合治理等方面的重大问题，全面领导和统筹协调区域范围内的社会性、群众性、公益性工作；社区“大党委”的主要职责是审议决定社区党建重大事项，决定社区建设与管理的重大问题，领导社区居民自治组织，监督、协调政府职能部门派驻社区工作人员的工作；驻区单位的主要职责是自觉接受所在街道、社区党组织的指导与协调，充分利用自身单位的资源优势，大力支持街道、社区党组织的工作和社区建设，教育引导本单位的党员和干部职工积极参加街道社区建设。关于完善区域化党建工作的会议制度和议事规则，武汉唐家墩街道创建了“两会两制一案”制度。“两会”，即在街道建立党员代表会议，在社区建立党员代表大会。街道党员代表会议代表由区域各类党员选举产生实行年会制，主要职责是议大事、要事与难事，对街道“大工委”的工作进行民主监督。社区党员代表大会代表按照直管党员、协管党员、流动党员的一定比例经选举产生，每半年召开一次，主要是听取和审议社区党组织工作报告，讨论和决定有关社区党建的重大事项，民主评议社区党组织工作。“两制”，即区域党建共建项目管理制和党务工作者履责考核制。区域党建协调委员会成员单位每年就街道工委列出的“民心工程”项目签订共建协议，认领和完成共建项目；街道工委制订《基层党组织书记尽责考核细则》和《社区党委兼职委员尽责考核实施办法》，从党员日常管理、党员教育、党组织和党员作用发挥及兼职委员参与社区工作情况等方面对其进行考核，按照尽责优先、缺责扣减的原则，将考核结果与每月补贴挂钩。“一案”，即党员建议案。党员代表大会期间，每个党员代表均可提出建议案；闭会期间3名以上党员可联名提出建议案。凡党员代表或党员联名提出的合理建议案，各级党组织均按规定程序立案并及时办理落实。

而济南市市中区舜耕街道把区域化党建共建委员会作为街道党建共建的最高议事机构，吸纳规模较大、党员人数较多的驻区单位党组织为成员单位，全面组织协调开展区域化党建活动。共建委员会下设社会工作联席会，作为常设机构，内设经济发展、民生保障、宜居社区、平安建设、优化环境、党群共建、精神文明等7个专项工作协调小组。社区层面成立社区党建协调委员会，作为社区共建的议事机构，接受社区党总支的领导。其主要职责是协调本社区范围内的党建共建工作，共同研究、解决社区事务和城市管理有关问题，完成街道党建共建委员会交办的有关工作等。同时建立了“五会共商”的社区民主决策机制，也就是在处理社区重大问题时社区党组织依次召开有驻区单位广泛参加的社区议事会、党建联席会、居民自治会、共建协调会。而浙江台州路桥区不仅建立了区社会工作党建联席会议、镇（街道）区域化党建工作联席会议、区域共建共享理事会的沟通协调机构，并具体设计和采用“轮值主席制度”、“季轮流主持”、“圆桌议政”等形式，定期协商区域社会公共事务。

四、整合社区资源，形成资源共享、共驻共建的区域化党建工作活动体系

区域化党建工作的最本质要求是党组织属地化管理，最突出的特点是共驻共建。因此很多地方都把整合区域资源、开展共驻共建活动作为推进区域化党建工作的一项中心工作来抓。一是社区党组织与驻区单位之间开展联建共建活动。社区党组织一般通过采用定期走访，召开联席会、座谈会或党建联席会议等方式，主动加强与驻区单位的联系，争取他们对社区建设的支持和帮助。同时掌握驻区单位对社区周边环境、社会治理、社区服务以及基础设施等方面的相关利益诉求。在争取驻区单位支持社区支持的同时，社区党组织也强化自身的服务功能，尽己所能为驻区单位提供服务，通过搞好社区环境卫生、综合治理和基础设施等举措来为驻区单位创造秩序井然、和谐安全的外部环境。二是社区各个单位党组织之间开展结对共建活动。各地结合本地的实际，通过搭建多样的载体和平台，创新活动的内容和方式，在驻区内的机关事业单位、国有企业、街道社区、新经济组织和新社会组织党组织之间开展形式多样的共建活动。例如北京市东城区就在全区范围内开展了以“开展一次特色当日活动、帮扶一批生活困难家庭、解决一批群众实际困难、涌现一批结对共建典型、总结一批党建工作经验”为主要内容的“六个一”的结对联建活动，较好地实现了优势互补、资源共享、互促互动的目的。近年来天津市广泛组织街道社区党组织与辖区内机关、企事业单位党组织开展共建活动，挖掘整合区域内各种服务设施和资源，鼓励、引导这些单位主动向社区群众开放内部服务和健身娱乐设施，方便社区群众生活。许多国有企业积极参与、支持社区党建工作，主动出资帮助社区改善办公条件，无偿提供活动场地，发挥了国有企业在区域化党建中的重要作用。

从各地的资源整合、共驻共建的实践来看，由于社区自身的资源有限，区域化党建工作的共驻共建活动中最多或占主要的还是驻区单位把自身的资源向社区倾斜延伸。特别是在城市的中心与核心区域，一般机关事业单位较多，而且级别也较高，也具有资金充足、设施完备等资源优势，这些单位确实为所处社区开展区域化党建工作提供了很多便利条件。例如北京市西城区月坛街道辖区内有国家发展改革委员会、国家财政部、国家广播电影电视总局等副部级以上单位22个；有北京市建设委员会、北京市规划委员会、北京市政设计研究院、北京市建筑设计院等市级单位63个。在月坛街道与驻区单位开展的共驻共建活动中，就充分利用和挖掘辖区内党政机关数量众多、资源丰富的优势，比如国家新闻出版广电总局把机关302食堂向社区居民开放，对于行动不便的老人，餐厅还提供送餐入户服务，不少不想出门的老年人只要打一个电话，就能在家中吃上可口的饭菜。月坛街道已与国家统计局、国家发改委、财政部、国家工商行政管理总局、国家海洋局等10余个部委机关，联合组建了月坛社区建设协会，具体协商合作社区发展，计划将更多部委机关的礼堂、展厅、会议室和健身场所等开放供居民使用。

五、强化服务功能，形成各方出力、优势互补的区域化党建工作服务体系

构建区域化党建工作新格局的出发点和落脚点还是为了更好建设社区和服务居民，而统筹整合资源，开展共驻共建活动只是实现服务的方式、手段和途径而已。通过建立统筹联动的组织领导机构、完善组织网络、健全协商合作机制以及开展共驻共建活动，就把辖区内的各种服务资源聚集和调动起来了，为社区建设和社区服务奠定了良好的组织基础和物质保障。综合起来看，在推进区域化党建工作的过程中，在整合服务资源的基础上，社区党组织的服务功能普遍得到强化，服务的方式和渠道大为拓展，形成了各方出力、优势互补的区域化党建工作服务体系。

一是组建了各种社区服务中心。例如天津市各街道普遍建立了社区事务管理服务中心、卫生服务中心、文化活动中心党员服务中心，在全市社区积极推进社区工作站、社区卫生服务站、居家养老服务站和宣传文化阵地建设。社区服务中心实行正式挂牌并公布服务内容与办事流程，为群众提供“一站式”、“一门式”服务。各区县还组织政府公共管理和服务部门将服务网络向社区延伸，公安、民政、劳动社保、计生、妇女工作、少年教育等部门普遍在社区建立了工作站点，不断创新完善服务方式。同时，各区县结合老城区改造和小城镇建设，积极整合各类公共服务资源，大力加强社区居民十分钟生活服务圈建设，努力提高服务群众水平。

二是提供信息的便捷服务。一些街道社区党组织适应信息化的要求，积极利用现代网络技术，通过在互联网上成立和开通党建网、e支部、qq群、领导信箱、留言板、网络学校、短信平台、论坛、微博、手机网等方式，利用网络开展政策宣传、文件传达、教育管理、舆论引导、信息咨询、登记审核、民情传递、政（党）务公开、举报监督等活动，为党员群众提供网络化、信息化、智能化和数字化的服务。目前已有很多城市社区党组织，都建立了社区网页，开辟了各种各样的服务栏目，并广泛利用现代通讯网络技术，为居民提供视频监控、平安联防、流动人口登记管理、党员教育等社区服务。还有很多城市社区党组织，在开展社区服务中，向辖区内全体居民发放“便民服务卡”，实行“一卡式”服务。例如北京市丰台区东高地街道梅源社区就制作了“社区便民服务卡”，将辖区物业、城管、派出所、保安、家政服务、火警、法律咨询、医院急救、卫生保健及社区居委会10多个常用电话号码印在“便民服务卡”上，居民在家中只要打一个电话，就能得到相应的服务。

三是开展党员志愿服务。在全国很多城市社区，结合党员个人的能力特长和爱好意愿，组建成立了党员志愿者服务队，为群众提供各种志愿服务。党员志愿服务队伍通过开展“党员责任区”、“党员服务日”、“党代表工作室”等多种活动，不断培育更多的党员服务品牌，带动身边更多的党员加入志愿服务队伍，为群众提供更好更多的志愿服务。比如有的社区组织党员围绕解决社区里面的治安维稳、政策宣传、困难帮扶、文化娱乐等社区事务成立了相应的党员志愿者队伍；有的党员个人成立了自己的“工作室”，为群众免费提供法律援助、心理咨询等义务服务。

四是健全服务机制。比如上海市就以构建反映群众诉求、满足群众需求、解决群众问题的联系服务群众体系为区域化党建的核心内容。从“凝聚力工程”、“三服务”，到“双结对”、“一线工作法”，上海在推进区域化党建工作中逐步形成了“三访”、“三个服务机制”的联系服务群众新机制(“三访”即走访，基层党组织要建立主动走访联系身边群众的制度；下访，机关党组织和党员领导干部要建立定期下访基层联系群众、帮助解决问题的制度；接访，建立党代表、党员人大代表和政协委员定点接访、联系群众制度。“三个服务机制”，即群众自助互助服务机制、社区窗口受理服务机制、上下级党组织协调协同服务机制)，推动区域内各类基层党组织以群众的需求为导向，以追求群众满意为动力，使区域化党建真正获得群众的广泛认同。