推进基层治理法治化的新路子——秭归县开展“幸福村落”创建的实践与启示

○ 尤庆虎

党的十八届四中全会提出：推进多层次多领域依法治理，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，深化基层组织和部门、行业依法治理，支持各类社会主体自我约束、自我管理，发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。位于长江三峡库区的湖北秭归县，为解决合村并组后农村地域范围过大、村干部力量不足、社会服务管理薄弱等问题，从2012年8月开始在全县开展创建“幸福村落”活动，引导群众自我管理、自我教育、自我服务、自我发展，推动乡村经济、社会、文化及生态文明建设，初步走出了一条推进乡村治理的新路子，这一经验目前正在宜昌全市推广。近日，农业部批复了全国34个第二批农村改革试验区和试验任务，秭归的“幸福村落”创建作为全国村民自治改革试验区和实验任务被纳入其中。

一、主要做法

（一）锁定“村落治理”点位

考虑范围太大不易组织、范围太小不能形成合力的因素，本着“地域相近、产业趋同，利益共享、有利发展，群众自愿、便于组织，尊重习惯、规模适度”的原则，按照50户左右、地域面积在1—2平方公里的规模，在建制村内科学划分若干个村落。村落划分由村“两委”提出方案，提交党员和村民代表讨论通过后实施。全县186个村的1361个农村社区界定为2055个村落。

（二）构建“双线运行”机制

突出基层党组织对群众自治的领导，在“幸福村落”组织架构上，实行“村党支部（总支）——村落党小组——党员”和“村委会——村落理事会——农户”双线运行模式。凡是村落有党员3人以上的，同步组建党小组；不足3人的，与邻近村落联合组建党小组。据统计，全县2055个村落共组建党小组1256个，其中单独组建的457个，联合组建的1598个，实现了党小组在村落内的全覆盖。

（三）推选“两长八员”骨干

村落内设立党小组和村落理事会，从党员中推选一名党小组长，理事会由一名村落理事长和担任八项职责的村落事务员（即经济员、宣传员、帮扶员、调解员、维权监督员、管护员、环保员、张罗员）组成。提倡党小组长担任村落理事长，推荐党员兼任村落“八员”。根据工作能力的大小一人可以兼任多“员”。“两长八员”由村“两委”到村落主持召开党员群众会民主推荐、选举产生。全县186个村共推选村落“两长八员”10412人，其中党员2908人，占28%。村落理事长直接兼任党小组长的有844人，占41%。很多个人有能力、办事有精力、服务有热情的党员代表、离职干部、退伍军人、产业大户等“名人”骨干多被推选为“两长八员”。“两长八员”以义务服务形式协调村落事务，服务村落群众，不仅真正体现了村民自治，而且解决了社区服务半径过大、管理服务难等问题。

（四）紧盯“九个得到”目标

村落治理以村落群众共同关注的热点难点问题为突破口，以发展村落经济、改善村落民生、建设村落设施、繁荣村落文化、化解村落矛盾、解决村落困难、保障村落权益等“七项任务”和经济得到发展、民生得到改善、环境得到保护、设施得到建设、乡风得到净化、正义得到伸张、矛盾得到化解、困难得到帮扶、权益得到保障等“九个得到”为着力点；以增强村党组织服务功能、维护社会稳定、促进农村发展、提高村民“幸福指数”为落脚点，充分发挥党员以及农村能人带动作用，吸引群众有序参与，带领群众开展“幸福村落”建设。

（五）注入支持激励动力

秭归县委统一制定下发了《“幸福村落”章程》、《村落公益事业议决建管办法》、《“幸福村落”考核标准》等10个工作规范，指导“幸福村落”创建工作健康有序推进。同时，县委、县政府统筹整合涉农项目、资金和政策，扶持村落发展。2013年共安排1100万元“一事一议”资金，支持村落用于道路建设、安全饮水等公益事业发展；整合7180万元用于10个特困村整村推进；争取各类项目资金6.9亿元用于新农村建设，极大地调动了各村落理事会干事创业的积极性。县财政还为每个村增加1万元转移支付经费，用于“幸福村落”创建等工作。

二、主要成效

秭归县经过两年多时间的“幸福村落”创建实践，大多数农村反映“公益事业好办、群众工作好做、两委干部好当、社会风气好转”，党群、干群关系明显改善。正如一位村党支部书记用“加减乘除”所言：“加了村落理事会，减少干部苦和累，乘以义务服务队，除去困难一大堆，等于群众得实惠。”生动形象地道出了“幸福村落”创建工作的好处。

（一）探索到农村基层治理的新途径

农村实行家庭联产承包责任制后，解放和发展了农村生产力，农民获得更多自由，但客观上党群、干群以及群众之间的联系在部分地方呈现出淡化倾向。而“幸福村落”的创建又把分散的农民重新凝聚起来，村落群众成为一个利益共同体，村落理事会成为党和政府与农民群众联系的桥梁纽带。许多村落在“两长八员”的组织下，过去议不成的事现在议得拢了，过去办不了的事现在办得成了，彻底改变了以往一个村靠几名村干部苦苦支撑的局面，既巩固了我们党执政的群众基础，也充分发挥了人民群众当家作主的作用。

（二）汇集了群众改天换地的新动力

秭归县通过民主推荐村落“两长八员”，发挥他们在村落治理中发展经济、精于组织以及沟通协调等特长，消除了他们过去办事有愿望、施展无平台的尴尬，在“幸福村落”这个小平台上，全县“两长八员”带动村落群众加快产业结构调整，掀起了产业发展的热潮。一年时间全县新发展茶叶1.9万亩、柑橘2.1万亩、烟叶2.3万亩、核桃4.1万亩。“幸福村落”创建还大大促进了基础设施建设。2013年以来全县2055个村落义务投工32.8万个，筹集资金3254万元，新修公路337公里，维修公路2289公里，新修水渠21公里，维修改造水渠209公里，新建维修水池5400多口。盛产脐橙的水田坝乡王家桥村先后有4个村落自我调整土地，筹资投劳修通了9公里果园运输路，每年可节省人力转运费20万元以上。

（三）发掘出维护一方平安的新源泉

村落理事会“两长八员”的人脉和威望成为维护农村公平正义、促进社会和谐稳定的力量源泉。“两长八员”都居住在老百姓家门口，大家公认有威望，村民之间的矛盾根源他们最清楚，能够抓住矛盾调解的要害，往往只要他们几句话，或者一个屋场会，矛盾就能得到化解。九畹溪镇界垭村的一个村落里两户农民发生土地田界纠纷，一拖就是几年。村落调解员上任后，主动前去调解，他拿出过去当村干部时的笔记本，找出“大包干”划界时的原始记录，让矛盾双方心服口服，一场旷日持久的纠纷当天即告平息。2014年以来秭归县县乡两级受理的来信来访、矛盾纠纷比往年同期下降31%，乡村和谐局面正在形成，在社会稳定方面做到了“大事不出村，小事不出村落”。

（四）构建起乡村社会管理新体系

创建“幸福村落”缩小村民自治的管理范围，把农村社会管理的末梢延伸到村落，让村落成为最基础的自然单元，它比农村社区更小、更具有凝聚力、更方便基础建设和社会管理。这种将“大单元”的村民自治延伸至“小范围”的村落，构建村务管理“村民委员会——村民小组——村落——村民”模式，不但改变了较多地方村民自治流于形式的问题，而且将村民自治落实得更加具体有效，形成了多层次、立体式的村民自治体系。

三、几点启示

秭归县创建“幸福村落”激发了农民群众当家作主的热情，“群众的事群众一起办”，解决了农村基层诸多现实问题，惠及了广大群众，得到了群众的真心拥护，为我们在新形势下提升基层社会治理法治化水平提供了有益启示。

（一）充分发挥党组织在乡村治理中的引领作用

实现农村有效治理，要加强村级党组织的政治领导，鼓励党员在“幸福村落”创建过程中发挥先锋模范作用。要以农村基层党组织为核心，通过多种形式把分散的农民群众组织起来，形成完整的组织体系，更好发挥乡村能人的“正能量”。

（二）逐步提升群众参与乡村治理的热情

乡村治理最成熟的状态是政社互动共治，必须培育群众的参与意识，拓宽参与渠道，扩大参与范围。要积极培育发展各类农村经济合作组织和社会民间组织，引导其在提供服务、反映诉求、规范行为、化解矛盾等方面发挥作用，形成社会服务管理的合力，激发正能量，控制负作用。

（三）不断健全基层治理的体制机制

“幸福村落”创建活动是一项复杂的系统工程，要坚持把体制机制和制度建设贯彻创建工作始终，注重探索完善各类组织协同机制、内部运行机制以及群众权益保障机制等，进一步加快转变政府职能，推动城乡公共服务一体化，建立健全民主制度，提高乡村治理的规范化和制度化水平。

（四）更加注重保障和改善基层民生

“幸福村落”创建活动归根结底是为了增进民生福祉。要让广大群众切身感受到创建带来的实惠，激发群众参与创建的热情。加大常态政策支持力度，建立稳定的公共财政投入机制，整合各部门资源，大力发展村落经济。完善农村基础设施建设，提升社会公共服务能力和水平，着力改善群众的生产生活条件，持续输送“幸福村落”建设的动力，提高农民群众的幸福指数。