知情权视阈下的权力制约与监督研究

付冬梅，丛灿日

(安徽财经大学法学院，安徽蚌埠 233030)

十八大报告中用“健全权力运行制约和监督体系”取代以前党政报告中惯用的“完善制约和监督机制”等类似说法，体现出党对“权力制约与监督”认识的一种升华，呈现出强烈的立体感。制约与监督体系的建立与健全不仅包括法律、制度、权力等层面的体制内制约与监督，也应注重公民权利对权力的制约与监督。正如十八大报告中指出:“保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证。……让人民监督权力，让权力在阳光下运行。”［1］列宁也曾说过:“完全的公开性是民主的一个必要条件，没有公开性而来谈民主是很可笑的。”［2］因此，保障公民知情权是民主的应有之义，是确保公民有效政治参与、表达与监督的重要前提，是“以权利制约权力”，确保权力真正在阳光下运行的关键环节。

一、知情权在“权力运行制约和监督体系”构建中的效用

1．知情权的发展

知情权(right to know)，即公民知悉、获取信息的自由与权利，尤其是公民依法享有知悉获取国家政治事务及其活动信息的自由与权利。与之相应，国家机关及其工作人员也有依法向社会公开其政治活动和政治主张的义务。［3］时至今日，中国公民政治知情权的保障主要依托于政府信息公开或“政务公开”。

知情权的首次提出源于美国新闻编辑肯特·库珀1945年做的一次演讲。演讲中，库珀呼吁官方尊重公民的“知情权”。1946年，联合国大会第59号决议宣告知情权为公民的基本权利，它是保障公民一切自由的关键。1966年，美国国会通过《情报自由法》，规定每个人都有得到其应知道的信息资料的平等权利1976年，国会又通过《阳光下的政府法》来保障公众的知情权。1984年的《世界人权宣言》更是将知情权确定为基本人权之一。《世界人权宣言》第19条规定:“人人享有主张和发表意见的自由。此项权利包括持有主张而不受干涉的自由，和通过任何媒介和不论国界寻求、接受和传递消息和思想的自由。”［4］今天，知情权原则已成为国际社会普遍接受的权利准则。

在我国现行法律体系中，知情权并不是被明确规定的宪法或法律权利，但是在诸多党和政府文件、报告及领导人讲话中多次提及公民知情权并给予重视。例如十八大报告中就有两次提到知情权:“保障人民知情权、参与权、表达权、监督权”，“落实党员知情权、参与权、选举权、监督权”。有学者则从我国宪法的解读中引申出公民知情权。我国《宪法》第2条规定:“人民有管理国家事务、经济和文化事业、社会事务的权利”;第41条规定:“公民有向任何国家机关和国家工作人员提出批评和建议的权利。”学者们认为这些规定实际上包含了对公民知情权的肯定。因为知情权是公民行使其他管理、批评、建议等权利的基础。［5］而2008年5月1日《政府信息公开条例》的正式实施，可以说为公民知情权的落实提供了一定法规保障，这也是中国立法史上第一部保障公民知情权的专门性政府法规，它使政府信息公开上升为政府法定义务和公民权利，扭转了中国两千多年“神秘政府”的传统发展路径。

2．知情权在“权力运行制约和监督体系”构建中的效用分析

孟德斯鸠曾说:“有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”［6］权力滥用的最根本原因在于其不受制约、不受监督。其中，信息的非公开性与不对称性是权力不受制约与监督的原因之一。神秘政府、暗箱行政带来的不仅是权力的滥用以及权力群体的相互庇护，更会导致公民与政治的隔离，损害其政治表达、政治参与和政治监督的积极性与可能性，从而阻碍民主政治进程。因此，政务的公开、公民的知情，不仅是公民参政、议政的前提，更是公民有效制约与监督权力运行的关键环节。

首先，知情权和信息公开是与人民主权原则相一致的。既然“主权在民”，那么“民”作为国家的主人，自然应该对国家的一切事务，包括政治权力的运行有过问或知悉的权力。在理论意义上讲，公民是国家权力的真正所有者，政府只不过是被委托方，是权力的行使者而已。如果政府可以以各种理由(如“涉密”“大局”等)将信息封闭、垄断或单方面决定公开与否;如果普通公民对此毫无主动权与质询权可言，那么政府与公民的关系就被倒置了。公民沦落为政府的“臣民”，成为政府专制统治的对象。

其次，信息公开是确保“权力在阳光下运行”的前提条件。权力的暗箱操作是权力滥用的温床，而信息公开犹如阳光，可以成为最好的防腐剂。政府信息公开将会使整个行政系统公开化、透明化，有关各行政部门的职责权限、办事流程、结果查询以及监督方式等众所周知，从而使权力运行从以前的神秘、隐蔽变成公开、透明。信息公开不仅有利于公民了解政府权力运行全过程及成效，增强公民的政治认同感、公民意识等，而且有助于强化公民对权力的监督和制约，从而在全社会范围内织就一张密不透风的权力监督网，为治理权力滥用提供预防机制监控机制以及激励机制等。

最后，信息公开、公民知情是公民有效政治参与的基础。公民政治参与的渠道是否畅通公民参与程度的高低等往往成为衡量一个国家是否民主的重要指标。公民有效的政治参与可以为公共政策的制定与完善提供全方位的建议，充分反映公民的意见与多元化的利益;可以为公共政策的缺失可能引发的社会危机等不稳定局面提出预警;可以为公共政策的执行提供最有力的公众支持，确保政策的顺利推进。但是如果政府不能保障公民充分知情，信息不能有效公开，一切都是空谈。因此，只有保障信息公开，公民才能有所表达，公民政治参与才能有的放矢，民主政治进程才能向前推进。

二、“以权利制约权力”知情权在我国面临的挑战

1．我国公民权利意识相对淡薄，知情权的低诉求难以有效制约与监督权力

知情权作为公民权利的重要组成部分，它的发展与我国公民权利意识发展的进程密切相关。我国公民权利意识的总体水平难以造就公民知情权的高诉求。两千多年封建文化的熏陶，大大压制了我国公民权利意识的发展。尤其是封建社会刻意塑造的“臣民意识”“顺从意识”等使我国公民对“权利”三缄其口，甚至对维护自己权利的正当“诉讼”也避而远之。这种“厌诉”心态充分说明了国民对权利的认知虽然近些年我国公民权利意识正在觉醒，但仍远远跟不上现代法治建设和市场经济的要求制约着我国的法制化进程、民主化进程。

国民权利意识的缺失归根于国民自我意识、独立意识的缺失。在中国传统文化中，有关人性认知层面基本铲除了人作为个体存在的基因，尤其是在儒家重社会性、轻自然性的基础上，将仁义道德视为人生最高价值。为此，人要“爱人”，要“克己复礼”，使个体完全被淹没在“君臣父子”的纲常礼教中。而关于人的一切个体权利也一同被淹没在儒家道德的庞杂体系之中。这种“轻个体性”的文化传统基本遏制了人权意识在中国萌芽的可能性。

对知情权的低诉求也与我国传统的行政习惯有关。千百年来的人治传统使国民的生存与发展寄希望于“父母官”高效清廉的善政。在整个行政体制中，强调的是官员的控制与管理，民众的顺从与无知。因此民众对知情权的诉求基本是没有历史根基的、纯现代化的产物。相反，历史的惯性却在不同程度上消解着我国公民对知情权的诉求。这种起步较晚、缺乏主动性的知情权诉求自然难以形成有效的力量来制约和监督公权力的运行。

2．政府各级行政官员对公众知情权的漠视

公众知情权的效力来源于公众对知情权的诉求，更要依赖于政府部门对信息的真正公开。只有信息公开，公民才能知情;只有公民知情，才能制约权力的滥用。但我国政府各部门及工作人员的信息公开义务与责任意识并不乐观，有拖沓推诿之嫌。

在政府行政系统中，不少官员存在内生的或引进的控制意识，这使官员在实践中总是自觉不自觉地漠视了公众知情权。在信息控制意识的作用下，我国政治体制培育出一种超常的保密作风，人们一般都严格地按是否有必要知晓的要求来阅看信息。由于信息的缺乏，对信息的控制本身自然就成了一种权力。因此，行政各部门及其他机构都热心于保护自己的资料。［7］可想而知，普通公民要获得基本的公共信息的难度到底有多大。

随着对知情权的关注以及《政府信息公开条例》的实施，少数公众基于自身利益的维护要求政府信息公开，但却面临各种障碍。例如:在信息公开与否及公开程度上，政府拥有绝对的主动权。他们可以以“信息不存在”“不宜公开”“涉密”等理由拒绝信息公开;他们也可以选择部分公开或答复，避重就轻、避实就虚地回应公众的诉求。政府部门的这种应对态度既是其漠视公众知情权的表现，又大大挫伤了公众知情权诉求的积极性。

今天的中国，信息公开远未成为一种政治自觉。相反，专制、官本位等封建意识影响下的官员认为公民没必要知晓。在此氛围下，民众不可能知晓相关信息，而“被迫”公开的信息也必然大打折扣。这种对知情权的漠视及消极对待自然不能使公民的知情权成为有效制约与监督政治权力的利器。

三、“以权利制约权力”知情权在我国面临的机遇

1．国际国内环境日益强化政府信息公开的决心与行动

知情权作为一项公民权利在国际社会得到广泛认可与尊重，积极融入国际社会的中国政府就不能无视这个趋势，因此中国政府对公民知情权的尊重既是时代发展的必然要求，也是顺应国际发展的必然要求。

中国政府对公民知情权的关注更多是内在动力驱动的结果。无论是中国的民主发展，还是防治腐败都需要公民知情权得到更高地尊重。正如前文所述，信息公开、公民知情是公民有效政治参与的基础。真正的信息公开不仅有利于公民主人翁意识的构建，提高政治表达与参与意识，更有利于公民积极融入体制，切实在体制内推动中国的民主进程。此外，信息公开还是确保“权力在阳光下运行”的前提条件，没有公开就无法对公权力的运行进行有效的监控。因此，自上而下推行权力公开、透明运行是强化权力制约与监督、有效防治腐败的重要举措之一。

中国政府信息公开发展的真正契机是2003年的“非典”事件。“非典”初期，因决策失误及信息封闭造成信任危机与社会恐慌，直接改变了政府对信息公开的态度，中国的政府信息公开进入快车道。其中，2008年5月1日正式施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》就明确以“保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”为目标。这一目标的确定不仅认可了公民获取政府信息的权利，而且强调了政府“以信息公开服务人民”的责任与义务;不仅强调政府工作公开、透明展开，而且要确保在法治下运行。《政府信息公开条例》的实施，新闻发布制度的不断发展，使我国政府在面对重大事件时应付自如，凸显了政府信息公开的诚意与进步，并得到国际媒体的认可。

官方统计数据显示，“非典”以来，有超过540人成为中央政府各部门和各省区市政府的新闻发言人。2005年，中共中央和各省区市举行新闻发布会1 088场，到2012年，这一数字则翻了一倍多，达到2 237场。［8］当然，在这些信息公开过程中，也存在形式化、走过场的问题，使政府信息公开与公众期望值之间差距颇大。例如:面对质疑与提问，政府部门相关领导或发言人存在“不敢说、不愿说、不回应”等信息发布不充分现象，引发社会各界的关注与质疑。对此2013年10月国务院印发《关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》提出要着力加强政府信息发布的信息解读和回应关切两个环节，以缩短信息发布与公众期望之间的距离。

不论是统计数据的显示，还是党和政府文件中的强调与规定都显示了党和政府在信息公开层面的决心与行动。这对于公民知情权的保障以及以知情权来制约与监督权力的运行都是极有利的历史机遇。

2．新媒体的发展为公民的信息知情及制约与监督权力提供新的平台

新媒体是以数字信息技术为支撑体系出现的新的媒体形态。与传统媒体相比，在信息网络基础上开发的一系列数字或电子产品，包括数字报刊、邮件、博客、微博、虚拟社区等，具有即时性、交互性、海量性、共享性等特点。

借助技术优势，新媒体不仅降低了信息准入的门槛，使信息可以即时、大量地出现在网络空间中;而且可以使信息共享并形成有效的互动，甚至可以借助网络虚拟社区或微博等平台形成一种网络舆论，从而对真实世界的人或事造成压力。因此，新媒体的发展意味着信息传播的开放性与平等性，这是其他传统媒体无法比拟的。作为普通网民，你既可以通过网络获取更多的信息，又可以借此传递信息(发表自己的或转载他人的)。因此，借助这一平台，公民不仅可以有效扩大其知情范围，而且可以行使政治参与权、表达权甚至监督权，等等。

虽然作为一种有着最广泛参与群体的新生事物，新媒体的作用备受质疑。例如:其信息质量或可信度不如传统媒体，甚至有大量网络谣言以此为平台混淆视听。但瑕不掩瑜，新媒体可以为公众提供虚拟公共空间，表达自己的观点，从而形成舆论来参与或改善政府决策，监督政府及其官员的行为等，实现以虚拟空间为依托推动现实民主政治的发展。尤其是在当前的反腐问题上，新媒体日益显示出其威力。据中国青年报网上在线调查显示:公众最愿意用“网络曝光”的形式参与反腐，比例占72．3%;［9］而且网络曝光后，政府部门的处理是最为迅速的，一般在一两天内就可以立案调查。

3．意见领袖群体的发展壮大为有效制约与监督权力提供了可能

意见领袖是指具有广阔信源及较强解释媒介信息的能力，并能借助人际传播网络对他人施加影响的“活跃分子”。他们存在于很多领域，包括财经、时政、环保、时尚等。意见领袖一词源于美国社会学家拉扎斯菲尔德及卡茨提出的“两级传播”理论。通过调研，他们发现讯息和影响往往先由大众传播媒介传播给意见领袖，然后再由意见领袖扩散给社会大众，普通公众的态度更容易受意见领袖的影响。因此，意见领袖的信息传播能力更强、更直接，其意见在其追随者中往往得到较高的尊敬与重视。

在互联网迅速发展的今天，意见领袖在信息传播与意见表达方面已经超出了传统的、单纯的人际传播模式，而是通过网络传播形成一股强大的舆论力量。很多知名意见领袖的粉丝数量往往在百万以上，甚至有上千万的数量。

作为公众意见的引导者，意见领袖在更好保障公众知情权、引导公众舆论等方面有先天的优势。一方面，意见领袖具有丰富的信息来源，可以更好地为公众提供信息，扩大公众的知情范围及深度。这不仅可以满足公众知情的基本需求，而且通过意见领袖对信息的进一步解读，可以使公民对自己的权利或利益维护等方面有基本认知。另一方面，意见领袖具有丰富的知识及话语权，可以就某一事件或行为等进行评价或预测，并借助自身的影响力，形成强大的社会舆论。因此，意见领袖对“非正常”事件或行为等可以充分发挥其监督与制约的社会责任，其中包括对“公权力”非正常行使的监督与制约。意见领袖对权力运行进行相应的制约与监督，不仅可以借助其舆论影响，确保权力在轨道内运行，而且这种“模范带头”作用可以激励其追随者重视自己的知情权等基本权利，并努力实现“以权利制约权力”，从而在全社会范围实现对权力的制约与监督。

不可否认的是，在现阶段的中国，意见领袖群体是一把双刃剑。积极承担社会责任的意见领袖可以使公众走出盲区，摆脱盲目与冲动，对某一问题的关注与思考呈现理性。这对社会的稳定与发展，民主化进程的推进等都有着明显的积极作用。但一心为名为利的意见领袖也可以通过其意见和政治倾向引导使舆论更加偏激或极端化，甚至成为“网络谣言”的炮制者或推波助澜者。这对社会的维稳、发展及民主化进程等都存在较大的不确定性。因此，强化意见领袖在制约与监督权力运行作用的同时，也要积极倡导并强化其社会责任意识。

四、结论

“以权利制约权力”，即公民用宪法和法律赋予的权利来制约与监督政治权力的运行，防止其在运行中被滥用。这一制约模式强调的是一种体制外制衡，强调公民对政治权力运行的外部制约与监督。随着国际社会对公民知情权的重视与保障，随着政府信息的日益公开，尤其是随着移动互联时代的到来，信息传播的即时性、广泛性等为公民对权力运行的了解与掌握提供了基本的技术保障。这为“以权利制约权力”提供了现实可能性。近年来，网络反腐、网络问政的高涨就说明了这一点。当然在中国，还有一个基本的问题需要强化，即公民的权利意识问题。从传统文化的发展进程中，中国公民的权利意识不仅难以萌芽，而且长期处于“空白缺失”状态。因此，在今天的中国，保障公民的基本权利很重要，呵护公民的权利意识更重要。只有权利意识真正植入民心，权利价值体系真正得以构建，我国“以权利制约权力”的逻辑论证才能真正化为现实。

［1］胡锦涛．坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗［M］．北京:人民出版社，2012．

［2］列宁全集:第5卷［M］．北京:人民出版社，1972．

［3］刘建明．关于公众知情权的深度分析［J］．新闻界2005，(5)．

［4］董云虎，等．世界人权约法总览［M］．成都:四川人民出版社，1990．

［5］黄德林，唐承敏．公民的“知情权”及其实现［J］．法学评论，2001，(5)．

［6］〔法〕孟德斯鸠．张雁深．论法的精神(上)［M］．北京:商务印书馆，2005．

［7］〔美〕李侃如．胡国成，赵梅．治理中国［M］．北京中国社会科学出版社，2010．

［8］中国政府强调加强信息公开打造新闻发布“升级版”［EB/OL］．http://news．xinhuanet．com/politics/2013-10/16/c_117748584．htm．

［9］77%受访者期待有更多渠道参与反腐［EB/OL］．http://news．ifeng．com/gundong/detail_2013_03/11/22951619_0．shtml．