新型城镇化进程中农民工市民化问题研究

文/邢 波

（西安培华学院 陕西·西安）

新型城镇化进程中农民工市民化问题研究

文/邢 波

（西安培华学院 陕西·西安）

新型城镇化建设是我国一个大战略，其核心是人的城镇化，因此农民工市民化是推进新型城镇化的关键。各级政府应大力解决农民工市民化的种种难题，从而推进我国新型城镇化进程。

新型城镇化；农民工市民化；基本思路

城镇化是伴随工业化发展，非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程，是人类社会发展的客观趋势，是国家现代化的重要标志。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》指出，城镇化是现代化的必由之路，是解决农业农村农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手。但是在新的形势下，建设中国特色新型城镇化面临许多问题，归根结底，农民工市民化是其核心所在。建设以人为核心的城镇化由于各种体制机制的限制，催生了一系列与农民工有关的问题，成为推动城镇化建设进程中不容忽视和亟待解决的问题。

一、农民工市民化是推进新型城镇化的关键

（一）农民工市民化关乎新型城镇化的进程。农民工市民化泛指农民工逐步向市民转化的过程。它不仅是指农民工由农村户口转变为城市户口，从从事农业生产劳动转变为从事非农产业劳动，而且更重要的是其思想观念、生活方式、行为方式、社会组织形态等由农村范式向城市范式的转变，最终成为一个真正意义上的城市居民。据据国家统计局发布的数字表明，2014年中国的城镇化率已达到54.77%，城镇化率提高1个百分点，但这只是名义城镇化率，其中包括了在城镇里面没有固定居所、没有户口的农民工。如果不包括他们，中国的人口城镇化率只有36%左右，不仅远低于52%的世界平均水平，也远低于我国名义上的城镇化水平。这说明，近年来我国城镇化水平的提高很大程度上主要来源于农民工进城就业，我国城镇化是“夹生”的。因此，农民工市民化关乎城镇化的实际进程，尽快实现农民工市民化是人口城镇化转型与改革的关键。

（二）农民工市民化是新型城镇化建设的一项重大任务。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》明确提出新型城镇化的核心是“人的城镇化”，未来5～10年，新型城镇化重在推进人口城镇化的转型发展。当前，实现农民工市民化到了临界点。一方面农民工在城镇居住呈长期化趋势，他们中80%的即使不放开户籍也要留在城镇，也就是说实现农民工市民化有很强的现实需求；另一方面农民工长期融不进城市社会，长期享受不到应有的权利，累积了大量的社会矛盾和风险。随着我国城镇化进程的加快，农村劳动力还将继续大量涌向城市，因此推进农民工市民化进程刻不容缓，必须改变将进城农民工拒于城市社会之外的制度环境，促进农民工向市民角色的整体转型。

二、农民工市民化现状分析

随着经济发展，我国农业富余劳动力转移在持续进行中，农民工规模不断攀升。据国家统计局公布的数据显示，2014年农民工总量27，395万人，比上年增加501万人，增长1.9%，其中，本地农民工10，574万人，增长2.8%，外出农民工16，821万人，增长1.3%。这就意味着我国目前需要市民化的农民工有2.7亿多人，农民工市民化问题任重道远。

目前，我国农业转移人口的市民化程度究竟如何呢？中国社会科学院城市发展与环境研究所《城镇化质量评估与提升路径研究》课题组曾采用2011年数据，对中国农民工市民化进程进行了评价研究。这个评价体系分为政治权利、公共服务、经济生活条件、综合文化素质四个大项，共17个分项，构建了“农业转移人口市民化程度综合指数”。各项指标以2012年城镇居民相关指标的平均值为“标准值”，以农民工相关指标的平均值为“测算数值”，以“测算数值：标准值”，得出农民工市民化各指标的“进程”值，用以评价农民工在市民化各个方面与城镇居民的差距。根据这一评价体系，2011年中国农民工市民化进程为39.56%，2012年中国农民工市民化程度综合指数为39.63%，只比2011年上升了0.07个百分点。从部分指标来看，市民化进程还是下降的。这也就意味着，目前我国农民工市民化进程缓慢，推进城镇化的现实难度很大。究其原因，城乡福利待遇上的落差，城乡二元的户籍制度及其附属的社会福利制度是横在农民工和城镇市民身份之间的根本制度障碍。这种制度上的障碍导致这2.7亿的农民工及其随迁家属未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受与城镇居民同等的待遇，也无法长期在城市稳定就业和居住生活，从而处在“人在城市，根在农村”的“半城镇化”状态。

三、农民工市民化基本思路

（一）深化户籍制度改革。城乡分割的户籍制度是影响农民工市民化进程的一个核心问题。党的十八届三中全会明确提出：“加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”，这为加快推进户籍制度改革明确了路径和要求。加快户籍制度改革，重点是要分类调整户口迁移政策，逐步让符合条件的农民工在就业居住地有序落户。以具有合法稳定职业和合法稳定住所为基本条件，全面放开在县级市市区、县人民政府驻地镇和其他建制镇的落户限制。进一步放宽中等城市户口迁移政策。完善落实大城市现行户口迁移政策，按照权利义务对等、梯度赋予权利的原则，以社保缴费年限和连续居住年限为条件，逐步赋予农民工与当地人口同等的最低生活保障、保障性住房、子女高考资格、社区选举、在当地落户等权利。户籍改革要有序推进，不可盲目化，要因城而异、因人而异。要坚持以人为本，充分尊重群众自主定居的意愿，不能把农业转移人口“拉进城”、“被落户”，不得借改变农民户籍身份之名剥夺农民和农民工在农村的财产权利。另外，要分类实施。要由各地根据不同地区资源环境综合承载能力和发展潜力，因地制宜制定具体办法，有序推进，不刮风、不冒进、不搞运动。

（二）加强农民工的就业指导与培训，增强农民工市民化就业基础。农民工市民化不仅仅是户籍，更重要的是稳定就业和提供公共服务。户籍改革过程中农民工最担心的一个问题就是取得户籍，把他们的地收走，但是没有工作和就业机会，因此稳定的就业是农民工市民化的基础、前提。农民工只有在城市有稳定的就业，才能有资格谈市民化。作为政府，要继续加大对农民工的人力资本投入，增强对职业教育和农民工技能培训的投入力度，提高农民工文化素质和职业技能，健全农民工职业教育和技能培训体系，大幅度提高技术熟练型农民工的比重，以技能促就业，从而实现稳定就业、收入增长、自我发展和融入城市。同时，还要建立和完善专门的劳务信息网络，提供有效的信息服务；加强劳动就业的法制建设，规范劳动力市场；大力培育民间劳务经纪人和就业中介机构，建立社会化就业服务体系。

（三）大力推进城乡基本公共服务均等化。城镇化本质是农民工市民化，而农民工市民化的根本体现，就是在城市能够享受到均等的公共服务和发展机会。调查显示，目前，农民工参加养老保险、医疗保险、工伤保险和失业保险的比例分别仅为18.2%、29.8%、38.4%和11.3%，公共服务不均等，成为制约农民工市民化的最重要因素。因此，政府要主动为农民工提供与城镇居民同等质量的公共服务，其重点就是保障五项公共服务。

五项公共服务即子女教育、居住、医疗、养老保险和精神文化生活。具体来讲，第一，要全面解决农民工随迁子女义务教育问题，子女教育，是农民工在城市稳定就业后选择是否落户城镇首先要考虑的因素。政府要根据农民工子女流入的数量、分布和变化趋势，合理规划中小学布局，均衡配置教学资源，将农民工随迁子女全部纳入输入地教育发展规划，并且研究制定农民工子女异地参加中考、高考的办法；第二，建立覆盖农民工的城镇住房保障体系，促进农民工在城镇落户定居。农民工在城镇居住条件低劣，住房支付能力弱，严重影响了其生活质量，并成为他们融入城镇的最大障碍之一。因此，各级政府应逐步将农民工住房纳入城镇住房保障体系，积极推进覆盖农民工的城镇保障性住房体制改革。比如，将符合条件的外来务工人员纳入公共租赁住房的保障范围；对招用农民工比较多的企业，在符合规划的前提下，企业可以在依法取得的土地上建设一些农民工的宿舍楼等；第三，要保障农民工平等享有基本医疗卫生和计划生育服务。要坚持输入地管理，以农民工需求为导向优化卫生资源配置，方便农民工在城市务工期间就近就医和及时补偿，确保农民工同步地与其他居民享受大体一致的基本医疗卫生服务；第四，建立覆盖农民工的养老保障体系，提高覆盖面和保障水平；第五，要丰富农民工精神文化生活，创新和加强农民工基层党团和工会、妇联组织管理，充分发挥社会组织服务农民工的积极作用，从而增强农民工的心理归属感。

（四）大力发展中小城镇，有力保障农民工市民化的可持续发展。相对小城镇，大都市无疑对农民工更具吸引力。为了控制转户农民工蜂拥到主城区，引发“城市病”，必须大力发展小城镇，引导农民工转户到中小城镇，缓解大城市尤其是省会大城市的扩容压力。因此，要增强小城镇，特别是区县城市对农民工的吸引力。一是建设重点中心镇，全力推进重点乡镇的规划管理，使人居环境不断改善，生态环境得到保护；二是加强乡镇的行政管理体制改革，向中心镇“强镇扩权”；三是规范、科学合理地规划和发展区县城市，在区县形成“县城+中心镇”的模式带动区县城市建设发展。

［1］韩俊.农民工市民化实质是公共服务均等化［N］.经济参考报，2013.2.4.

［2］迟福林.十二五应该让农民工成为历史［J］.农村工作通讯，2010.23.

［3］杨志明.有序推进农民工市民化［J］.行政管理改革，2014.8.

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收录日期：2015年1月29日

10.13665/j.cnki.hzjjykj.2015.06.050