地方政府债务融资风险分析

□文/迟宇宁 何 苗

（大连财经学院风险管理与内部控制研究中心 辽宁·大连）

一、引言

我国地方政府债务融资是指以地方政府为主体，以地方政府所属投资机构为载体，为实现地方经济增长和社会发展目标而进行的资金融通经济活动，是我国现代公共财政制度安排中的重要组成部分。

当欧洲主权债务危机爆发后，在我国引发了地方政府债务融资的整治和反思，地方政府债务危机每时每刻牵动学界、媒体和政府紧绷的神经。两年前，国家财政部对我国的地方政府债务进行全面的清查，并发布了《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，这一系列动作显示了我国政府对地方政府债务融资积聚的巨大风险表示忧虑。

2013年党的十八届三中全会针对近几年我国地方政府债务风险提出，要“建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”，改进政府预算管理的重要内容是做出加强风险防范。

二、地方政府债务融资现状

在2008年爆发国际金融危机后，我国为应对金融危机的冲击，采取了扩张的经济政策，增加政府支出，力图通过增加需求从而促进经济的增长。所以从那以后，我国许多地方政府债务迅速不断地增加，债务风险也逐渐上升，影响着经济的健康平稳发展。

在我国，一些地方政府的合法、正规的债务融资主要都是由中央政府的各部门转贷给地方政府的各种国内外专业项目贷款。除此以外，我国地方政府的债务融资为了规避国家法律和政策的限制，大多是借助于非正式制度。并且这些债务具有比较强的地方政府背景，债务融资的使用也体现着政府政策的意图。

当前，在我国地方政府债务主体多元化、形式多样，举债的主体有地方政府和政府部门，当前我国大多是地方政府融资平台以及国有非营利机构。因为借债主体多，在管理上的困难不断增加，从而可能引起在融资过程中的失控。债务中，大部分是由中央政府代为发行的公债，也有其他，例如大量的工资、工程等款。众多隐性债务：一些地方政府在举债的过程中，往往通过一定的手段，采用变相的举债方式，把原本应该由自己支出的显性负债变成了隐性负债。而这些负债因为隐蔽，所以本来应该由政府负担的债务转化到银行来承担，使银行变成了政府的债权人，又因为这些负债大多数时候范围较广、隐蔽性强，因此很难进行有效的控制和监管，从而提高了债务违约的风险。

三、地方政府债务融资风险分析

地方政府债务问题引起了各方面的广泛关注，表现突出的问题、风险有以下几个方面：

（一）债务融资内部风险

1、结构风险。偿还外债压力逐年变大；巨大隐患的地方政府担保的债务；沉重的财政赤字和历史挂账；管理比较分散，缺乏有效的偿还机制，地方政府经常是多个部门进行融资、分散管理，而债务的数目、管理的机构、引进的项目等等都缺乏统一的监管体系，各个部门的权利与义务不明确，各部门之间缺少沟通和信息交换，致使债务资金的运行效率异常低下，增加了债务违约的风险；由于非信贷融资的比重上升引起的风险。

2、支付风险。地方政府债务总量存在支付风险，由于债务过大的总量而可能导致的不能完全支付到期债务的风险。

3、效率风险。一方面指因为地方政府的债务资金使用效率低，使债务资金的投资项目中获得很少的利润或没有获利，进而可能增加不能够偿还债务的风险；另一方面则是因为地方政府债务资金的管理水平不佳所以很可能造成的债务资金不能够高效使用的风险。

4、利率与汇率风险。在我国的地方政府债务融资当中，当前主要采用的是固定汇率制，较少使用浮动利率制，因此利率方面上的风险不是很突出；然而，最近几年来国际方面金融市场汇率的变化以及我国外汇管理制度方面的改革，大大增加了我国的地方政府债务融资的汇率风险。

（二）债务融资外部风险

1、加大税费的风险。为了偿还所欠的债务，避免出现债务危机，地方政府必须得筹集到偿还债务的基金，然而这类资金大多是以征收税收、新债还旧债、国有资产收益或收费等方法取得。所以这也意味着，当地方政府的债务负担不断地加重时，不仅仅是地方政府面临着债务日渐增加，最后陷入难以偿还的尴尬境地，而且包括纳税人和收费对象在内，他们负担的税收费用也面临着日渐增加的风险。当前，我国的地方政府财政收入不断快速地增长，也在一定程度上也表明着这一层压力的增强。

2、过度信贷及信息不对称引起的商业银行流动性风险。许多银行很大一部分资金投向了融资平台，而且这些融资平台大部分是大型的中长期基础设施项目，因此就导致了银行的信贷结构并不是合理的，这样形成了过度信贷，从而银行资金的流动性变差；另一方面，对发放贷款的大多都是一些地方性城市商业银行和农村信用联社这一类型的平台，而他们的风险控制机制相对比较薄弱，而且还容易受到地方政府的各种行政上的干预，进而增加了贷款收回的风险。

3、房地产市场调控对地方政府债务融资的影响。刚开始，我国开始实行宽松的货币政策，既对国际金融危机进行了有效抵御，推动我国经济快速地走出了低谷，也不断推高了房价，致使我国的房地产市场过度繁荣。因此，在2011年时，国家为了确保我国居民的基本住房保障，抑制房价的过快上涨，开始实施一系列严厉的房地产调控政策，例如“限购令”、“限贷令”等等；同时，中央政府给各地方政府下达了艰巨的保障房建设指标，从而加大保障性住房的建设力度。

四、应对地方政府债务融资风险的对策

（一）建立健全地方政府债务管理体制。建立地方政府债务信息公开披露制度，有利于避免地方政府债务风险的发生。对投融资平台的管理体制进行改革，加快实现地方政府融资平台的所有权与经营权分离。实行融资债务投资决策责任制。杜绝领导随意取舍行为，规范贷款资金运行程序。

（二）进一步推进行政体制改革，建立政府融资平台管理机制。转变地方政府的职能，加快经济建设和基础配套设施建设，促进个体私营经济和外向型经济的发展，对地方政府显性债务问题尽快解决。详细划分政府之间的事权，划清之间的偿债责任，解决事权错位等方面的问题。加强地方政府融资平台的市场化程度，利用市场机制提高管理效率和运营效率，是降低融资风险的有效途径。一是严格界定政府投资范围，对于市场不能有效配置资源的经济社会领域和对地方经济社会发展全局有重大影响的项目进行政府投资；二是积极拓宽多元化的融资渠道，引入社会参与机制，吸引更多社会资金，利用市场化运作规范其投融资行为。

地方政府应严格按照国发文件的规定，全面清理规范地方政府融资平台和债务。首先要分类做好融资平台公司的清理；其次要对地方政府融资平台公司存量债务清理核实并妥善处理，以防“半拉子”工程，引起浪费。

（三）进一步推进财税体制改革，健全地方财政收入体系。欧美等发达国家的地方政府融资体系现在都已经很发达，在考虑本国经济发展特色的同时，取其精华、去其糟粕，从而完善我国的地方政府债务融资体系。允许地方政府发行易于监管、规范的地方政府债券，将隐性债务显性化，是欧美等发达国家地方政府的主要借债方式，也是解决其地方政府债务风险的融资制度变革的要求。

财政部应该与有关部门，加快建立规范地方政府债务融资管理、防范财政金融风险的长效机制。其一，尽快出台融资法律法规，为其提供法律依据；其二，制定、完善融资平台长远健康发展模式。建立适合我国国情的地方政府融资形式，形成与社会主义市场经济体制相适应的、运行高效的、管理规范的地方政府融资机制。

（四）进一步加强商业银行地方政府融资平台贷款管理。在地方政府的投资冲动面前，商业银行首要保持清醒的头脑，不能过度关注规模的扩张和近期效益，把眼光放长远，将安全性放在首位。首先，银行等金融机构加强信贷管理，建立完善风险评价和管理制度，落实借款人准入条件，谨慎地评估借款人的财务能力和还款来源；其次，要加强对平台贷款的贷后管理，尤其是对于借款方的财务状况、贷款的使用、贷款的偿还情况、抵押物情况等重点监测，防止挪用贷款的风险；最后，要建立政府背景贷款的风险评估体系，及时发出风险预警提示那些潜在的风险，并且提出预控风险的措施。

五、总结

我国的地方政府融资平台是分税制改革的产物。由于财权和事权分配的不协调，导致地方政府财政状况与经济发展需求不匹配，通过成立以融资为主要职能的地方政府融资平台来解决地方政府为项目建设资金的问题。根据我国地方政府债务融资的现状即我国地方政府债务迅速不断地增加，债务风险也逐渐上升，影响着经济的健康平稳发展。对其特点，即债务主体多元化、形式多样；众多隐性债务。对其进行了融资的风险分析，即效率风险、管理风险、税率、汇率风险、流动性风险等的分析和提出了有效的内在、外在、经济、政治和国际方面的对策，是我国的地方政府债务融资朝着健康、长远的方向发展，促进我国整体经济的发展。

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