盘活财政存量资金的思考

□文/李敏之

（西安市长安区财政局 陕西·西安）

国家为了推进财政资金统筹使用，盘活各领域“沉睡”的财政资金，把“零钱”化为“整钱”，统筹使用，2013年7月李克强在国务院常务会议首次提出，要研究激活财政存量资金，提高资金使用效益，财政要带头过“紧日子”。2014年12月，国务院办公厅印发《关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》，将其作为创新宏观调控的重要内容，提出总体目标、主要原则，系统部署工作要求。

2015年2月27日发布《关于盘活中央部门存量资金的通知》（财预[2015]23号）和《关于推进地方盘活财政存量资金有关事项的通知》（财预[2015]15号）文件。对如何盘活一般公共预算存量资金和政府性基金预算存量资金提出了具体的工作要求；明确了结转结余资金的范围及清理措施，规范了结转结余资金收回程序，提出建立财政存量资金定期报告制度和完善相关保障措施。

2015年6月16日，国务院发布《关于印发推进财政资金统筹使用方案的通知》（国发[2015]35号）。文件指出，将重点推进科技、教育、农业、节能环保、医疗卫生等重点科目资金的统筹，既要统筹安排当年预算资金，也要加快消化历年结转结余资金。

可以看出，国家在盘活财政存量资金上的决心和信心。经济发展新常态下，财政收入回归中低速增长，刚性支出持续增长，收支矛盾成为财政运行的突出问题。应对这一矛盾，盘活财政存量资金，提高财政资金使用效益成为当前财政工作的重点之一。

一、关于财政存量资金的界定

存量是一个经济学的概念，一般指系统在某一时点所保有的资金或货物数量，与增量的概念相对应。财政存量资金，是应对新形势下财政管理提出的新概念。从存量资金的存放状态上讲，指某一时点反映在国库存款、财政专户存款、预算单位实有资金账户等相关科目存放的财政性货币资金。这些资金主要是预算执行过程中的沉淀资金和结余结转资金。其中，国库存款主要是一般公共预算、政府性基金预算、国有资本金预算等三套预算的结余和结转资金，以及安排的预算稳定调节基金、预算周转金。财政专户资金，主要是在财政专户管理核算的代缴国库单一账户的非税收入、教育收费、代管预算单位资金、偿债准备金等，还包括社会保险基金、国外政府贷赠款等。预算单位实有资金账户资金，主要是按财政国库要求暂时保留的只出不进账户核算的结转结余资金或往来资金等。

从财务管理角度，政府与企业类似，其运转必须保有适度的结存资金，以满足公共服务投入需要、预防性需要和投资需要。特别是各级政府在长期实践中坚持“收支平衡，略有结余”的财政收支原则，财政部门以及预算单位为了保证支付能力，倾向于“年年有余”、“手中有粮、心中不慌”。日积月累下，财政结转结余资金逐年攀升。

二、财政存量资金状况及原因分析

2015年7月28日，财政部发布《关于盘活财政存量资金有关情况的通报》（财预[2015]140号），截至7月21日，中央部门未按规定交回财政存量资金的依次为中共中央直属机关事务管理局16.54亿元、新闻出版社广电总局2.47亿元、国资委2.46亿元、科技部0.58亿元、环保部0.16亿元、贸促会0.09亿元、妇联0.04亿元、中央统战部0.02亿元。

据笔者调查了解，目前地方各级政府也存在大量的财政存量资金，地方的财政存量资金主要存在于财政部门的财政专户上和部门未纳入国库集中支付的实有资金账户和纳入国库集中支付的往来资金账户上。形成如此大量的财政存量资金的主要原因有：

（一）传统预算管理模式的产物。预算作为公共财政的基石，是一项慎重稳妥的决策行为。长期以来，这种审慎主要体现在年初编制预算“留有余地”。从积极的一面看，各级财政按照“集中财力办大事”理财思路，在年初都预留了部门资金，待党委政府明确支持方向后再集中拨付，拨付前反应未结转结余资金。如年初准备出台提标政策，相应预留较多资金。从不利的一面看，很多资金在年初预算编制时没有足额编入预算，执行中追加调整，影响执行效率，容易造成资金结转。

（二）财政体制形成掣肘。现行财政体制下，地方财政收入主要来源于土地出让收入等非税收入，土地出让收入等实行宗地结算，多跨年度，造成收入缴库和资金拨付在年度时点上的差异；另一方面由于财源结构单一，承担本级政府的民生工程等诸多事权，这种体制下，省级预算安排时倾向于备足机动资金，历年滚存结转结余较多。

（三）预算单位管理不足。预算单位作为预算编制和执行的主体，长期以来不同程度地存在“重争取、轻细化、重预算、轻绩效”理念。年初预算编制不够全面、细化；部分结转结余资金未足额编入预算；专项补助等二次分配资金较多，多头管理，审批低效；项目库管理不完善，项目前期准备不充分，工程类项目进度偏慢。这些都严重制约了财政支出进度。

（四）项目管理客观要求。一是基本建设类支出。按照基本建设财务管理有关规定，中央和地方预算安排的基本建设投资，必须严格按照工程进度拨付，且需要预留5%左右的资金待结算后拨付。受项目计划审批、工程概算调整等多种原因影响，跨年度实施项目较多，特别是，项目分期实施，但资金集中在当年预算安排，影响了资金拨付进度；二是部分专项支出，如矿产资源专项收入、排污费等，按照规定要列收列支、专款专用，不能用于平衡一般预算，部分专项收入年底超收，又没有具体项目可以实施，只能形成结转。

（五）编制预算时不确定性较大。地方政府性基金都是以收定支、专款专用。由于管理政策分散，财政部门在年初很难准确预测各项收入规模，倾向于保守测算，年度执行后期形成的超收收入，容易形成结转结余。特别是，近年来土地市场进入深度调整阶段，土地出让金、新增建设用地有偿使用费等在年初难以准确编制收支预算，项目资金到位率不高。执行中，由于项目需要论证、审批等多个环节，许多资金难以当年拨付。

（六）预算到位率不高。目前，部门预算编制时间与部门工作计划拟定时间存在较长的时间差，每年的部门预算编制通常在上一年度的7～8月份启动，而部门工作计划的拟定通常在每年年初。导致一些部门预算编制阶段无法将项目预算准确落实到具体项目和使用单位，年初预算到位率低，预算执行进度慢。

（七）专项资金下达偏慢且管理存在漏洞。受上级专项资金下达偏晚、项目资金分解进度慢等因素影响，一些专项资金到四季度才安排给预算单位，难以及时使用，造成项目资金结转。同时，一些专项多头管理，项目单位针对同一项目反复向不同业务主管部门申报，导致重复安排项目预算，有些资金安排量超出实际需求，造成资金沉淀。

（八）总预算会计不记录机构层交易。在现行“三分支”预算会计体系下，总预算会计代表政府整体记录总量层次的拨款交易，但不记录“机构层交易”；行政单位的财务交易（与事项）由行政单位会计记录，事业单位的财务交易由事业单位加以记录。总预算会计不记录机构层交易的直接后果是：财政资金一旦通过拨款进入各支出单位账户后，财政部门（和其他核心部门）就无力对财政资金的流动过程进行事前的有效监督。

三、盘活财政存量资金的建议

（一）严格预算支出核算，减少新增存量产生。加强财政部门和部门单位支出核算，严格按照收付实现制原则进行预算支出核算。加强预算管理角度，应当坚持按照收付实现制核算原则进行预算收支。新《预算法》第五十八条明确规定，各级预算的收入和支出实行收付实现制。特定事项按照国务院的规定实行权责发生制的有关情况，应当向本级人民代表大会常务委员会报告。《国务院办公厅关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》对于权责发生制核算也做了明确限制，除国库集中支付年终结余外，一律不得按权责发生制列支，严禁违规采取权责发生制列支，严禁违规采取权责发生制方式虚列支出。利用严格支出，禁止预算追加，消化目前存量的基础上，尽量杜绝新增存量的产生，从而提高财政资金使用效率。

（二）精细化编制年初预算，提高预算执行率。财政存量资金主要是预算执行过程中的沉淀资金和结余结转资金，不管是沉淀在财政部门国库存款、财政专户资金，还是存在各部门的资金，大部分都是由于预算编制不够精细造成的，所以要从根本上解决财政资金在各领域“沉睡”的问题，就必须提高预算编制的精细化。

新《预算法》中规定，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，除本法另有规定外，不列赤字。所以财政部门要充分贯彻新《预算法》精神，认真做好收入预计，根据收入数合理分配各项支出控制数；各部门、各单位要根据各自工作需要认真编制部门预算；政府要严格执行杜绝预算追加，倒逼预算编制精细化。

（三）尽快改革财政总预算会计制度，增强财政监督作用。我国预算会计框架一直是按“组织类别”构造的，不同类别的组织设计不同的预算会计分支，对每个分支相应制定不同的会计制度，设置不同的会计账户，甚至采用不同的会计处理方法与程序。在这一框架下，每个组织类别和项对应的预算会计分支都是“你记录‘你的交易’，我记录‘我的交易’”，“‘你的记录’我不记录，‘我的交易’你不记录”。这种基于组织类别构造预算会计框架的传统方法带来了严重的、难以克服的“信息障碍”。总预算会计记录的是拨款信息，并且在多数情况下以拨款数计作支出数。这也就是大量财政专户沉淀资金产生的根源，所以尽快改变总预算会计制度，建立财政总预算会计、行政单位和事业单位采用统一的会计科目记录相同交易，总预算会计和机构会计形成总分类核算与明细分类核算的关系，由于能够在广阔的宏观画面上提供所有支出单位微观层面的大量日常的财政交易信息，总预算会计得以真正成为财政管理和支出控制的强有力工具。

（四）盘活事业基金，提高财政统筹力度。加强事业单位非财政拨款结余资金管理，改革专用基金管理方式，盘活事业基金。新《事业单位财务规则》第三十条规定，非财政拨款结转按照规定结转下一年度继续使用。非财政拨款结余可以按照国家有关规定提取职工福利基金，剩余部门作为使用基金用于弥补以后年度单位收支差额。

目前，一些事业单位非财政拨款收支状况较好，计提了不少专用基金和事业基金，但是这些基金都闲置账上。针对这种情形，财政部门可以在编制预算时削弱这些事业单位财政拨款规模，让事业单位动用事业基金弥补收支缺口，盘活沉淀的事业基金。改革事业单位职工福利基金等专用基金管理方式，借鉴企业据实列支做法，防止专用基金沉淀、闲置。■