区域经济规划编制流程分析

□文/邢道胜

（重庆工商大学长江上游经济研究中心重庆）

区域经济规划编制流程分析

□文/邢道胜

（重庆工商大学长江上游经济研究中心重庆）

［提要］合理的区域经济规划能促进在一定资源内更好地发展区域经济。本文根据区域经济规划编制过程分析，发现区域经济规划编制在对区域前期的调研以及保障措施的制定方面容易出现导致区域经济规划不合理因素的出现，并提出在区域经济前期调研时应进行涉及区域内优劣势的全面调研，同时根据区域内具体的经济情况提出合理的保障措施。

区域经济规划；合理性；保障措施

收录日期：2015年9月8日

一、引言

区域经济规划的编制是为了通过区域经济规划的实施促进区域内经济的发展，区域经济规划实施的前提是区域经济规划对于该区域而言具有实施的合理性。判断区域经济规划合理性的标准是区域经济规划的制定是否符合区域经济发展的需求。在1978年改革开放以前，我国经济体制主要以计划经济为主，发展计划的目标制定是根据以往经济发展的水平以及历年来经济发展的增速然后在最近一期的经济发展水平上进行相应的增减。在20世纪80年代中期以后，我国经济发展方式侧重于运用市场自身调节能力引导经济发展，并且经济发展计划的制定越发注重市场自身发展情况，以及现阶段国家经济发展水平。从而逐渐开始重视对未来一段时间内的经济发展预测。然而在中国加入WTO以来，以及21世纪全球经济发展的多元化，研究中国的经济发展问题不仅仅要考虑本国经济发展水平、发展环境，还要考虑一段时间内国际经济的走势以及国外相关国家进行的外交政策。

以往规划所具有的指令性特征正在逐步弱化，只是作为指导经济发展的一种方式。同时随着区域间经济开放程度的逐渐提高，影响社会经济发展的因素更多，也更复杂。一方面就区际间来看，区域经济开发程度不断深入和扩展，经济合作也成为经济发展的动力之一，这就要求规划的制定必须考虑更多外部的不确定性。同时，规划项目正逐步精细化，对国家层面、省市层面有规划，甚至连村镇层面也提倡事先规划。并且规划的目标多元化，不仅仅局限于经济发展，还注重生态环境、可持续发展以及更加关注传统文化、人文情怀；另一方面从区域内来看，经济体制的一步步完善以及经济结构逐步调整，区域内自身发展所面临的一些问题如失业问题、养老问题、贫富差距问题等等具有各自复杂的问题。传统静态的规划方法满足不了对越发复杂的经济环境发展的要求。

区域经济规划对区域经济发展具有指导意义。不同区域内经济发展水平、资源禀赋、发展目标不一，所以在区域规划上也存在很大不同，这也是区域经济规划编制的必要性的原因。太多不确定因素增加，保证规划的合理性问题就更加突出，确保区域经济规划制定的核心要求。

本文从区域经济规划制定的内在逻辑出发，分析容易出现区域经济不合理的地方，并对此提出有针对性的改进措施。

二、区域经济规划合理流程

（一）规划前期准备。区域经济规划的前期准备主要是指根据规划目标对规划区域进行一系列有针对性的数据、信息挖掘等调研活动。前期的调研是否客观公正的反映调研区域本身的真实情况关系到后期区域规划是否合理的前提。对区域进行调研主要分为以下几个方面：

1、发掘区域内优劣势资源。掌握区域内优劣势资源是区域规划的前提，只有在充分了解目标区域的资源禀赋以及存在的不足，才能定位区域的发展目标。目标区域的资源优势包括自然资源、区位优势、政策优势、人力资源、人文资源、产业资源等方面。自然资源包括区域的土壤、空气、水、生物、矿场、气候等，自然资源的优劣势与区域发展目标有关，即相同的自然资源对于不同的发展目标体现出不同的优劣势，例如对于阳光充足的地方，对于种植喜阴植物而言便是劣势，对于喜阳植物而言便是优势。区位优势是指一个区域所处的位置所带来的优势，通常是指区域靠近某种资源，比如靠近高速路的区域便拥有交通便利的区位优势，靠近河流便有水资源和交通双重优势。区域的政策优势是指国家相关部门对特定区域采取相应的优先政策，比如经济开发区享有的政策支持便比一般区域多，也比如目前国家对三农问题的关注，对农村支持力度比较大这也属于政策优势范畴。人力资源主要指区域内的劳动力资源、智力资源，在社会经济系统中的人力资源是经济发展的关键因素之一。人文资源主要指区域内具有历史文化价值的人文建筑、自然景观以及传统习俗、传统工艺等，是体现区域自身软实力的因素之一。产业资源是指区域内已形成一定规模并且享有一定的市场份额和知名度的产业。但是区域的资源优势是一个相对的并且动态的概念，相同的资源在不同的时间节点上也许是资源优势，也许是资源劣势。

2、明确区域内发展状况。明确区域内目前发展状况是区域经济调研的关键，把握区域经济的发展现状是区域经济规划的首要条件。前期调研区域内的资源只是区域经济发展的基础，区域内的发展水平还受制于其他因素。区域经济的发展现状可以从以下几个方面进行调研：（1）经济方面。经济方面包括区域内的产业结构、主导产业的发展情况以及对其他产业的带动情况、区域内GDP总量、人均GDP；（2）教育文化方面。教育文化方面主要包括区域内教育基础设施构建情况、历史传统文化的传承情况、人均受教育程度；（3）人口结构方面。区域内各年龄段人口比重、外出人口比重、外来人口比重，根据研究角度有时还会考虑性别比例结构；（4）水利公路等基础设施构建方面。基础设施是一个地方经济发展的关键因素，同时基础设施的建设水平也是居民生活水平的一个方面。具体地可以考察区域内自来水、天然气覆盖率、公路里程数、居民的出行方式、医院、学校的数量和质量等。

3、调查区域内经济发展制约因素。根据对区域内资源情况以及经济现状的调研，同时可以对比相同发展背景发达区域的发展情况，便可以知道区域内对区域经济发展构成制约的因素。比如，有的地方拥有丰富的煤炭资源储量，但煤炭产业未成为该地区的领导产业甚至煤炭资源未得到有效利用，究其原因是缺乏对煤炭处理的相关技术，达不到国家节能环保的要求，自然受到限制。同样，有的地方因高素质、高技能人才大量外迁造成本区域经济发展面临巨大的阻碍，经济发展落后致使区域更无法留住人才，陷入一个恶性循环。人才便是制约该区域经济发展的因素之一。明晰区域经济发展的制约因素，便可以据此明确区域规划的目标。

（二）区域经济规划编制。通过前期调研，初步明确限制区域经济发展的众多因素，但这只是一个粗略的方向，不一定就能成为区域经济规划要解决的问题。区域经济规划主要分为三个方面，具体为：制定规划目标（本文将规划目标制定前的工作统一放在制定规划目标的范畴内）、制定规划战略（如何实施规划目标）、规划实施的保障措施。

1、制定规划目标。规划目标的制定并不是漫无目的，而是将区域规划前期调研找出的限制经济发展的制约因素作为限定范围，并不是所有的限制因素都可作为规划目标。需要符合区内具有相关资源承载能力以及国家的相关政策。

（1）区域经济发展环境。①区域经济环境。主要包括区域内影响经济发展的自然资源以及人文社会，同时也包括区域外对目标区域经济发展的影响因素。具体为区域区位、气候、区域水、矿场的资源，同时也包括历史遗迹，等等。区域经济环境是支持区域经济发展的关键；②区域政策环境。就是由国家或当地政府制定的用以鼓励或是限制当地区域发展某些行业的相关政策，一个区域的发展必须是遵循相关的政策进行的。比如，就重庆的五大功能区而言：两翼地区（渝东南生态保护区和渝东北生态涵养区）不能发展重工业等具有高污染的工业，同时鼓励发展生态农业、高山农业；都市功能核心区、都市功能拓展区则鼓励发展服务业等第三产业，限制发展农业等第一产业及工业等第二产业；同时，都市发展新区则鼓励承接都市功能核心区与都市功能拓展区转移出来的产业，但不鼓励农业的发展。但在全国对高新技术类等行业具有较大力度的支持，同时对小微企业在创业以及在后续发展期间都大力支持。就重庆而言，国家的定位是内陆开放的高地，又处于渝新欧的起点、长江经济带的中间带，具有国家政策上的扶持。

（2）确定区域经济发展点。区域经济的发展点是对区域经济发展起推动作用的部分，是针对现有的区域经济发展状况而言的，通过上述对区域经济发展制约因素的分析，制定当前区域经济发展的目标点。例如，若区域内有丰富的水源、良好的光照条件，但当前区域农业仍处于传统分散的发展模式，则可以通过规模种植具有高附加值。同时，若区域内山川秀美、拥有别具特色的人文环境同时未得到有效开发，则可以发展新兴旅游经济。总之，区域发展点需要符合区域发展环境，同时能够对区域经济发展发展起到推动作用。

（3）制定符合区域经济发展的规划目标。上述一切的工作都是为了制定出符合区域经济发展的规划目标区域经济规划，是对特定区域的区域经济发展起到指导意义的方案，具有一定的超前性。但并不是所有的区域经济的发展点都能成为区域规划目标，必是符合区域经济发展的环境、具有现实可操作性的部分才能成为区域经济规划目标。如，如果在一个小县城里修建一座高铁将对这座县城的经济发展起到重要作用。但是，第一，高铁的修建不会为了一座小县城而改道；第二，修建高铁的成本不是一座小县城能够负担的，政府也不会允许这一策略。但这一策略可以作为区域经济发展的着力点，但不能成为指导区域经济发展的规划目标。区域规划的实施需要考虑到区域内外相关情况，从而制定出符合区域经济发展的战略规划。

2、制定规划战略

（1）确定重点发展区域。区域规划是对区域内的经济发展进行的一个战略发展规划，也就是说区域经济规划存在的前提就是区域经济的发展有相对的侧重点，如果区域内的发展只是单一的发展模式也就没有必要对区域做任何的区域规划。所以必须依据区域经济发的目标将区域进行适当的分类，确定重点发展区域与非重点发展区域，重点与非重点只是一个相对的概念，或许只是因为区域发展目标而进行的分类，并不是重点发展区域一定比非重点发展区域的经济水平高或是发展环境更优越。

（2）确定重点发展项目。区域经济规划的最终落脚点便是在发展项目上，但是一个区域经济规划的制定一定是包括众多发展项目的，但是用于区域经济发展的资源总是有限的，不能对每个区域都用完全充裕的资源来做。确定区域的重点发展项目需要根据区域经济的规划目标以及区域能允许的资源承载能力来决定，同时还要考虑目前区域内该项目的发展情况，以及是否有进一步发展的空间。

（3）确定重点发展部门。在明确区域经济规划发展的重点区域和重点项目后，便可确定区域规划的重点发展部门。区域规划要想从设想变成现实需要有特定的部门对区域经济规划的执行起到牵头的作用，并落实相应的责任，从而保证区域规划目标在规划期内成功完成。但确定区域规划的重点发展部门需要依据区域规划的目标进行。如某区域进行城镇体系规划，那么需要当地城乡建设委员会作为牵头主体，建筑行业变成了重点发展部门。

3、规划实施的保障措施

（1）利益相关人参与。规划的实施必然涉及到不同群体的利益问题，为了区域规划的更好落实，也就是减少规划实施的阻力，应该将规划实施涉及道德利益关系人纳入规划制定、实施的相关环节。如在进行新农村的建设时，应该征询当地农民对新农村住房的相关需求，如果有条件可以在新农村修建时尽量使用当地村民作为修建的主力。

（2）资金保障。任何一个规划的实施都离不开资金的支持，在一个规划实施之前就应该明确完成该规划应需要的资金，并作出相应的融资计划，或是在启动资金充裕时才启动规划，防止烂尾规划的出现。

（3）技术保障。规划实施的另一个重要保障就是拥有实施规划的相应技术，能够全程驾驭规划的实施。如在修建桥梁时应该根据初步估计的桥梁通行量来制定桥梁的承载能力，同时应该高于估计值，还要考虑桥梁的长度、地基的承载能力，这样就对桥梁设计的技术提出了更高的要求。

三、结论

区域经济规划前期调研是区域经济规划合理性的前提，区域经济规划过程的完善是区域经济规划合理性的保障。前期调研务求完善，能够明确掌握区域内经济发展的优势、不足，是提出合理的区域发展目标的关键。同时，区域经济规划编制过程区域固定的模式，根据该模式编制出来的区域经济规划更具有符合区域经济发展的可实施性。

主要参考文献：

［1］姜爱林.论区域经济资源分析的几个问题［J］.经济经纬，2000.

［2］齐新安.区域经济规划的多目标最优化问题探讨［J］.安徽农业大学学报，2001.9.10.3.

［3］孙久文，叶裕民.区域经济学教程［M］.中国人民大学出版社，2003.6.1.

F061.5

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