高速铁路对居住区产生邻避效应的规划研究

梁东瑶 万 婷*

(东北林业大学，黑龙江 哈尔滨 150040)

高速铁路对居住区产生邻避效应的规划研究

梁东瑶 万 婷*

(东北林业大学，黑龙江 哈尔滨 150040)

通过对哈齐高铁哈尔滨段建设所引发邻避事件的剖析及对公众利益与私人利益的辨析，提出了相应对策和管理措施，并在事件的发展中汲取可行的解决方式，促使邻避设施的规划和建设回归到理性、公平、公开、和平的基础上，以期化解高速铁路及其他类型邻避设施规划建设可能面临的矛盾和困境。

邻避设施，高速铁路，利益，公众参与

0 引言

因负外部性而产生的公共设施建设困境是每个国家的城市和地区所普遍面临的城市发展现象。这些服务于城市地区的公共设施，虽为广大公众带来利益，但其危害却由设施所在地的居民所承受。因此，极易引发当地居民的抵制，反对将这些设施设置在其家附近，由此造成了公共设施的难产，这样的现象叫邻避效应。这些具有负外部性效应的公共设施也被称为邻避设施[1]。

2008年，上海磁悬浮事件引发居民的情绪，项目至今仍处于停滞状态。2012年京沈高铁也面临邻避抗议而数次停工，甚至一度面临工程“流产”的局面。在日本也存在同样的困惑。1974年3月30日，575名紧邻东海道沿线7 km区间的居民因日本新干线向名古屋地方法院提起诉讼。这场诉讼可谓旷日持久，经过12年当地的居民才得到赔偿。频频出现的邻避事件不但使公共利益蒙受损害，同时也对更多人心理造成影响，导致更严重的后果。哈尔滨齐齐哈尔铁路客运专线(以下简称“哈齐高铁”)的建设曾面临邻避效应带来的困惑，高速铁路的停建不仅意味着一个工程的停顿，还意味着一个地区快速连接另一个地区的经济纽带的断裂。本文通过分析双方的利益来研究此次邻避冲突成因，对目前我国高速铁路这一类邻避设施的规划进行初步研究，以期为城市规划工作中出现的相关问题提供有益的借鉴。

1 哈齐高铁哈尔滨段邻避事件分析

1.1 哈齐高铁建设历程

2006年3月7日，铁道部与黑龙江省政府签署《关于加快黑龙江省铁路建设会谈纪要》，将开工建设哈尔滨市至齐齐哈尔市之间的城际铁路。线路全长为286 km，正线为双线，经过哈尔滨，大庆，齐齐哈尔三个城市，哈齐高铁可以从根本上缓解既有滨洲铁路的运输能力紧张问题。从2007年年末开始进行设计招标、勘测以及拆迁等一系列前期准备工作。整个工程于2009年7月正式动工。

根据公布的线路敷设方案，哈齐高铁将会经过哈尔滨市区内数个居住区。而此线路也是在原滨州铁路路线的基础上进行升级，同时改善并整治沿线的建筑及城市环境。滨州铁路桥因历史悠久、意义重大被定为文物，为保护文物不受损害并尽可能按照原路线走向建设，在滨州铁路桥的东侧59 m处建立高架桥并敷设新轨道。2014年12月，哈齐高铁的各项建设工作已大致结束，并于当年12月中旬投入使用。

1.2 哈齐高铁对某居住区产生邻避效应原因

为了保护文物滨州铁路桥，哈齐高铁在滨州铁路桥路段向东侧挪动59 m，这样的路线方案拉近了高铁与居住区的距离，于是就引起一部分人的邻避心理。而他们存在邻避心理的主要原因有如下几个方面：1)高铁的修建及运行对沿线居民的健康与财产造成了隐患。周边小区的居民认为，高铁运行中可能产生噪声、震动、空气污染，同时供给高铁用电的电线也可能产生辐射。而这样的影响，也可能直接导致他们所居住或持有的该小区物业贬值。2)居民认为，原有的滨洲线运力已经足够，通过提高铁路运行速度振兴经济的做法不现实。3)其居住的小区临近原滨洲线，本已饱受噪声干扰，高铁的线路离其小区距离更近让居民们更加害怕。4)有一部分居民认为高铁的建设的受益者并非大多数人，而是一小部分人受益，并且他们质疑这只是属于企业经济行为，而不是从区域经济考虑的。殊途同归，居民的各种理由都是在强调不能在自己家附近修建高铁项目的原因。

但是通过对哈齐高铁建设的过程进行梳理，可以看到，哈齐高铁建设的意义是远大的，而它的运行所带来的经济利益远高于其本身价值。哈齐高铁的建设攸关哈大齐工业走廊的振兴，从长远利益来讲哈齐高铁对于黑龙江省的经济来说无异于一针强心剂。

1.3 居民产生邻避心理的因素分析

通过对居民的走访调查，笔者总结居民产生邻避心理的因素主要有如下几方面：1)居民对于公共服务设施的认知水平有限。高铁路线周边的居民对项目建设的意义和认知水平与城市的决策者不在同一个层面上。城市决策者的主要出发点是为哈大齐工业走廊及其相关区域服务的战略层面，他们更注重的是广大公众的利益。而居民则更加倾向于高铁项目建设在细节方面存在的问题及可能对其产生危害的潜在危机。他们的想法更加趋于具体，也更加个体化；2)周边居民对于公共服务设施建设与规划的相关科学知识匮乏。如居民所担心的电磁辐射问题，目前我国高铁在建造设计时都是按照封闭式的磁场环境进行设计的，因此对附近的居民区并没有太大的影响。在哈齐高铁的环评报告书中也提示到“预测本线电力机车运行及整备作业在距外轨中心线10 m处产生的无线电噪声场强值为31 dB～75 dB(μV/m)，对线路两侧50 m范围的低频道民用电视收视效果产生短时轻微影响。对高频道则基本无影响。”[2]也就是说，所谓的可怕的“辐射”并不存在，只是可能会影响周边居民听广播，看无线电视，仅此而已。而真正的变电场所均地处现状农地或者荒地；3)经济因素对于居民的影响无疑是最大的，因哈齐高铁的建设给周边居民带来的益处并没有使其持有物业有明显的增值，反而使其持有物业的价值有所下降，所以对高铁建设能带来诸多益处的解释让周边居民不为所动。相比与周边的居民，其他远离高铁居住的人将高铁周边居民抵制的原因认定为其为自身利益而不顾一切的私人行为。同时指出沿线居民为了谋求个人利益而抵制高铁的建设，其动机是自私并且狭隘的。

一条铁路对外可以带动区域发展，对内又能促进城际间的经济合作，使城市经济具备良好的增长态势，这也间接给城市居住者带来许多显而易见的好处，人们的出行变得快捷，运送人次的增加也使车票不再一票难求，城市间的物流速度也得以提高。对于城市决策者来说，一个好的城市发展机遇是必须要把握住的，而居民却坚持自己观点。就这样双方如果都基于各自的观点和立场，均不做出任何让步或理性的思考，很容易就使两方始终无法构建一个理性的交流平台，最后极易造成各执一词却无法顺畅沟通的局面。

2014年12月中旬哈齐高铁将逐步投入使用。它引起的邻避事件也已经结束，但是诸如此类的事件给城市规划及高铁建设工程相关从业人员带来了很多的启示，而在技术处理方面，我们也可以获得一些值得借鉴的经验。

2 规避邻避冲突的对策与建议

2.1 加强上位规划、避免条块分割

对于邻避设施规划布局应尽量具有前瞻性，留足发展空间和余量。因城市的发展具有不确定性，同时我国正处于高速城市化阶段，城市建设速度快常导致城市规模远远超出城市总体规划的预期。城市的扩容使得城市间最重要的“纽带”铁路运力的需求量大大提升，在选择建设高铁这样的具有高度邻避效果的公共服务设施的同时也要考虑其负外部效应。要与项目所在地政府部门、居民代表及相关专家及时沟通，加强多学科协同，摒除城市建设中存在的条块分割，打破谁建设，谁负责，谁牵头的陈旧恶习，及时规避潜在的不稳定因素。前瞻性是邻避性设施规划应具备的最重要的要素。前瞻性可使邻避设施布局提前在图纸上落实，为后期邻避设施的建设提供便捷和良好的社会基础和建设环境。

城市建设者应根据各自所在城市的发展目标及民俗特点，对城市建设做一个长远的规划，对城市整体布局进行多学科的论证剖析。要结合城市的社会经济发展规划和邻避性公共设施需求量对邻避型设施的建设规模数量进行科学的预测，在此基础上还要将未来周边环境可能发生的变化纳入规划思考中，尽量减少因新建邻避设施而引发的冲突。与此同时要严格制定并执行设立的邻避设施与居住区的距离标准。

2.2 运用技术手段降低对环境影响

根据哈齐高铁《环境影响报告书》中介绍“对由于本工程引起的超标情况，采取声屏障、隔声窗等措施后满足相应标准限值或满足房屋使用功能。”“根据环境噪声预测结果，结合敏感点规模以及周围地形条件等现场情况，本次评价对噪声超标的敏感点根据不同情况分别采取设置声屏障、隔声窗、功能置换、拆迁等治理措施。”而就现状情况来看，哈齐高铁在大新街至江畔路区间建设一个9 m高、14 m宽、400 m长，形似“门洞”的声屏障，见图1。在普速列车运行车道江畔路至工厂街路段安装长约3 km，3 m高的直立式声屏障，用以减少列车通过时的噪声。就隔音挡板的施工现状可以看出(见图2)，哈齐高铁现阶段已通过技术手段对噪声环境进行改善，保证了哈齐高铁哈尔滨市区路段沿线居民可以正常生活。

2.3 加强后期运行管理、提供风险保障

邻避设施的后期维护和管理也是降低潜在风险发生几率的重要手段，风险保障作为邻避设施管理内容的一部分就成为重中之重。风险保障通过为居民提供应对可能损害的保险性措施，达到减轻居民预期恐惧与不安、弱化反抗动机的目的[3]。本文案例中的高速铁路如在实际运行中能够实时监测各项数据，并且政府派人员定期监测其过程，同时社区居民也委托专业团体或环保团体进行不定期监测，提供必要信息，并及时公布[4]，不仅能减少周边居民的疑虑和担忧，对城市环境的改善也是有益的。政府与相关专业机构联合可以设立相关管理条例，明确邻避设施建成后提供的各项数据的标准，同时，详细的指明违例应提供的损害赔偿及违约处罚等。

2.4 经济补偿

在导致邻避效应的因素中,除了心理与认知的因素外，经济上的损失也推动了邻避冲突的发生。这也提示我们邻避效应的经济补偿也是一种可以解决某些特定问题的渠道。建立补偿机制，所谓补偿就是基于经济诱因，用金钱或其他实物的方法作为周边居民损失的补偿，以降低居民的抗争情绪[5]。城市规划的最高原则之一就是“城市规划利益的还原”，即“受益者负担，受损者得到补偿”的原则。这个原则同样适用于解决因公共设施而导致的邻避问题，可以根据具体情况考虑采取由所有受益的当事人共同负担对受到负面影响较大的当事人补偿的机制。但经济补偿常被学者认为是一把“双刃剑”，在一个不够完善的法律和城市管理体系下，经济补偿常会诱发更多非正常的邻避冲突。所以，单纯的依靠经济补偿作为解决邻避问题的方式过于简单粗暴。在更多情况下，还是将其作为一种辅助手段与其他可行稳定的应对策略共同应用。

2.5 公众参与

2.5.1 信息公开

这次邻避冲突发生的根本原因很大程度源于工程建设带来的不确定性。这包含两方面:1)工程路线的不确定性。为了保护滨州铁路桥，在政府相关部门、学者和其他市民的努力下，使哈齐高铁的建设路线发生变更，因其变更路线导致邻避事件的发生；2)居民未来生活的不确定性。政府和高铁承建公司因为某些原因，控制了一部分高铁建设的相关信息，使居民对未来生活产生担忧，而这些忧虑的情绪也未得到及时的疏解，导致居民产生抵触情绪。

缺乏信息公开和交流，会使政府的公信力下降，而更多的居民对不可预知的风险产生严重的忧虑和恐慌，此时流言和不科学的信息诱发邻避事件的发生。由此可见，建设信息的及时公开，在某种程度上可以减少一部分人的怀疑心理。

2.5.2 提高公众认知水平

居民的文化水平和社会身份直接决定了他们处理矛盾冲突的方式。此次高铁建设所涉的邻避冲突原因也是居民不知高铁建成后自己的居住生活会发生什么变化，加上滨州铁路的噪声已使其困惑不已，致使他们对于高铁建设极度敏感。提高公众对科学和城市规划的认知已然变成减少邻避事件发生的重要手段。

通过对近年的多起邻避冲突事件的剖析，了解到很多根本原因之一都是因为民众对于规划不了解，对规划方面知识是一知半解的，对规划工作内容的认识是空白的。所以，城市规划从开始就要加入公众参与这一环节，各方应通过规划取得共识而不是将规划变成指令，甚至变成机密。邻避冲突的发生不是一个无解的问题，它的另一面就是一个潜在的机遇。通过对邻避设施建设、选址、规划的讨论提高城市规划的公共属性[8]。并以此为契机将城市规划建立成一个可以帮助居民协调、解决和表达个体意愿的的平台。所以，在日常生活中就应该对各种科学知识进行普及教育，引导城市居民对城市建设与规划建立一个正确的思维和认知的方式。参与规划的居民也直接影响他周边未参加的居民，可以及时疏导他人。

3 结语

邻避设施的规划建设极易引发冲突，但城市的快速发展离不开邻避设施，其已然成为城市规划和管理中的敏感地带，我国城市规划或开发多是基于行政法给予行政部门的权利，现行的规划体制和法律框架结构下对于邻避问题的关注度、建设规范及管理条例仍存在不足。诱发邻避冲突发生的因素因受到政治、经济、社会、认知等多方面的影响而十分复杂，本文通过对哈齐高铁哈尔滨段建设导致邻避冲突事件的梳理以及对邻避现象成因的辨析，探讨了高速铁路这一类邻避设施在选址、规划、建设和运行过程中可能对周边居住区产生的问题，并且对这一类邻避冲突提出加强上位规划、技术改善、提供风险保障、经济补偿及提高公众参与度等对策。希望以邻避问题为契机，建立一个公众参与的规划沟通平台。

[1] 郑 卫.邻避设施规划之困境——上海磁悬浮事件的个案分析[J].城市规划，2011(2)：74-81.

[2] 铁道第三勘察设计院集团有限公司.哈尔滨至齐齐哈尔客运专线工程变更补充环境影响报告书简本[Z].2012.

[3] 谭鸿仁，王俊隆.邻避与风险社会:新店安坑掩埋场设置的个案分析[J].地理研究，2005(5)：105-125.

[4] 李晓晖.城市邻避性公共设施建设的困境与对策探讨[J].规划师，2009(12)：80-83.

[5] 黄德秀.补偿对邻避现象的影响:以乌丘低放射性废料场址为例[D].台北：台北大学，2001.

[6] 段 进.公共基础设施的邻避问题[J].城市规划，2014(3)：32-38.

Research on planning for not-in-my-backyard

effect at residential complexes caused by expressways

Liang Dongyao Wan Ting*

(NortheastForestryUniversity,Harbin150040,China)

According to the analysis of the not-in-my-backyard accidents in the construction of Harbin Section of Harbin-Qiqihar expressway and its public and private benefits, the paper points out respective strategies and management measures, adopts feasible solutions in the development of the event, and enhances the planning and construction of the not-in-my-backyard to return to the reasonability, fairness, openness, and peace, so as to solve some contradiction and troubles in the facility planning construction of expressways and other types.

not-in-my-backyard facility, expressway, benefits, public involvement

1009-6825(2015)02-0004-03

2014-11-08

梁东瑶(1989- )，女，在读硕士

万 婷(1970- )，女，硕士生导师，副教授

TU984

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