多措并举解决养老金缺口问题

□文/王赟智

（广东外语外贸大学会计学院 广东·广州）

一、我国养老金制度回顾

我国的养老金制度分城镇职工养老金制度和农村养老金制度，城镇职工养老金制度又分企业和机关事业单位两部分，由于篇幅有限，这里主要探讨城镇职工的养老金制度。从20世纪90年代后，我国城镇职工养老金制度的发展大体经历了三个阶段：

（一）双轨制阶段。所谓双轨制是指不同用工性质的人员采取不同的退休养老金制度，即城镇企业职工与机关事业单位职工的养老制度不同，前者实行社会化，后者仍是单位管理。该制度始于1995年，国家率先对企业养老金制度实行社会保障改革，即由企业和职工个人共同承担的“统账结合”模式，机关和事业单位并未纳入改革范围，职工退休金仍由财政全额拨付，这样就形成了企业与机关事业单位两种完全不同的双轨模式。

双轨制实施后暴露出很多问题，主要体现在以下两点：一是不公平。企业职工的“统账结合”模式就是社会统筹与个人账户相结合，社会统筹部分采取现收现付模式，均衡单位负担，个人账户采取积累模式，体现个人责任，全部通过企业职工在职期间个人工资中扣除部分缴费形成。而机关事业单位职工在职期间无需个人缴费，退休后全部由国家财政拨付，这一制度从设计本身就体现了不公平；二是人力资源配置不合理。由于机关事业单位相对更有保障的退休金制度，造成大量人才尤其是大学毕业生倾向于到机关事业单位就业，企业吸引人才的能力差，后继乏人，在职人员转岗的意图也很强烈。长此以往，中国企业的国际竞争力堪忧。

（二）事业单位养老保险制度改革先行先试。2008年国务院确定山西、浙江等5个省市开展事业单位养老保险制度改革试点，为保障此次改革能顺利开展，事业单位分类、人事制度、工资制度、财政体制改革都要同步推进。现有承担行政职能的事业单位执行机关公务员的养老保险制度，从事生产经营活动的事业单位执行企业养老保险制度。但从试点的效果来看很差，试点的5个省市几无进展，无一省市出台具体试点实施方案或指出方案仍在调研、讨论中，究其原因主要还是不公平。由于此次改革仍将机关公务员排除在外，事业单位工作人员明显感觉不公平。从改革前的实际情况来看，事业单位工作人员的退休金处于“比上不足，比下有余”的状况，高于企业低于公务员，改革后与企业退休人员一致，预期实际退休金会下降，与公务员攀比的心态更强烈，矛盾更突出，因此改革的阻力特别大。由于改革迟迟无法推进，引起了媒体的广泛关注，2013年中青报《机关养老不并轨，改革都似“耍流氓”》一文，一针见血地指出了问题的根源所在。

（三）完全并轨阶段。2015年1月14日，国务院发布《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，决定从2014年10月1日起对机关事业单位工作人员养老保险制度进行改革，机关事业单位实行社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，由单位和个人共同缴费。至此，从制度设计上，横亘在养老保险制度改革前的最后一块挡门砖被挪开，在实现了全面并轨的前提下体现了公平的原则。

二、目前养老金保险制度存在的问题

虽然实现了并轨，但这只是从制度的设计上克服了不公平的状况，目前仍有许多需要解决的问题，其中最突出的就是养老金的缺口。财政部5月8日公布的2015年全国社会保险基金预算数据显示，剔除财政补贴因素后社保基金收不抵支。社保基金收入 43，088.07亿元，支出38，463.97亿元，剔除9，741.75亿元的财政补贴，社保基金“亏空”5，117.65亿元。剔除财政补贴，2015年全国基本养老保险基金（含企业职工基本养老保险、城乡居民基本养老保险）总收入减去总支出，“亏空”3，115.33亿元。更加严重的是，与此前几年的预算执行情况相比，社保基金“亏空”越来越大。以企业职工基本养老保险为例，剔除财政补贴后，当期保险费收入与支出相减，“亏空”3，024.87亿元，较去年1，563亿元的收支差显著扩大。2013年剔除财政补贴后的“亏空”仅为959亿元，而在2012年该指标还为正值：收支相减余额为1，079亿元。造成巨大缺口的原因有以下几方面：

（一）人口众多，社会老龄化趋势日渐突出。我国是世界上人口最多的国家，改革开放后，虽然经济得到快速发展，GDP不断提升，但由于人口基数太大，人均GDP增幅依然无法满足日益扩大的养老金缺口。另外，实施多年的计划生育政策形成了越来越多的独生子女家庭，这种独生子女家庭很大程度上导致了我国不合理的人口结构，其中依靠养老金维生的老年人口比例过高，而缴存养老金的年轻人口比例下降。从具体数据来看，目前我国的老龄人口增速是每年3%，而人口的增速却只有0.66%，是老龄人口增速的1/5。我国的人均GDP不足发达国家的一半，未富先老导致养老金缺口日益扩大。

（二）旧的养老制度的缺陷。过去的养老金制度由于长期实行“双轨制”，不同退休群体的养老待遇差别很大，机关事业单位职工在职期间无需个人缴存养老金，完全靠财政支付，并轨后这些职工的个人账户上没有资金积累，但是他们的养老又需得到保障。再加上不少单位实行的提前退休制度，意味着作为劳动能力的缴存年份减少，而领取养老金的年份和数额增多，随着这部分人员数量的增加也迫使国家提前发放养老金，使本已捉襟见肘的养老金雪上加霜。

（三）养老金使用不当，很难实现保值增值。职工与企业缴存的养老金，尤其是其中的基本养老基金，考虑到降低风险以及我国职工个人对账户投资无自主权，其主要的运营方式是存银行和购买国债，由于利率低，加上高企的通货膨胀率，造成养老金的大幅贬值缩水。据社科院社保研究中心郑秉文测算“，多年来基本养老保险基金的投资年均回报率约为2%，低于2011年5.4%的通货膨胀率，低于2007～2012年实行市场化企业年金投资8.35%的平均年化收益率，低于2000～2013年全国社保基金年均8.13%的收益率，也低于20年来全国城镇职工14.85%的平均工资增长率。”来自审计署的审计结果也佐证了这一测算结果，由于负利率的侵蚀，“躺”在账户中高达2.7万亿元的养老金仅2013年的损失就达178亿元。如何通过多元化的投资运营方式，在控制风险的前提下实现养老金的保值增值已成为亟待解决的大问题。

三、多措并举解决养老金缺口问题

针对目前出现的巨大的养老金缺口，官员、专家、学者给出了不少应对的措施，其中比较集中的是延迟退休。该政策是全球一种普遍的应对人口老龄化的社会政策，几十年来，欧美等发达国家的退休年龄不分男女均为65岁以上，日本更高，相比我国男60岁、女55岁，某些行业企业更早的退休年龄显然已不适应时代的发展变化。专家曾做过测算，退休年龄每延迟一年，养老统筹基金可增长40亿元，减支160亿元，这一增一减可减缓基金缺口200亿元。但对此需综合分析，另一方面我国的国情是人口众多，我们拥有世界上最大的劳动力后备大军，尤其是近年来，年轻人的就业现状是没有最难只有更难，而就业是民生之本、社会稳定的根基，延迟退休实质上在很大程度上牺牲了年轻人的就业岗位。因此，通过这种方法解决养老金的缺口总体看来弊大于利。结合我国实际情况并借鉴西方的养老制度，以下几项措施更具可行性。

（一）对接资本市场，发挥专业机构的投资优势。由于养老金存放银行和购买国债的收益率太低，因此养老金投资收益更高的股市已是大势所趋。但养老金毕竟是职工的养命钱，充分地规避和降低风险、保障支付是基本原则，因此养老金入市在态度上要谨慎，做法上要稳妥，需一系列完备的规则和制度的配合。

从投资主体选择上看，养老金入市应选择专业的、资质良好的投资机构，其市场化运营也不是简单意义上的“炒股”，而应通过多元化的资产配置，选择多样化的投资标的，如业绩良好稳定的上市公司、具有长期稳定收益的大型基础设施建设项目等，在此基础上要辅以专业化的政府、社会、机构监管以保障资金的安全。这样一方面实现了养老基金收入的稳步增长；另一方面又为国民经济发展和资本市场注入了长期、稳定的资金，对于促进国民经济发展、扭转股市“炒短”“、炒差”的现状都会发挥重要作用，是个一举多得的好办法。

（二）提高职工对其个人账户投资的自主权，建立和发展中国版的401K退休计划。401K计划也称401K条款，始于20世纪80年代的美国，是一种由雇员、雇主共同缴费建立起来的完全基金式的养老保险制度，之所以称401K计划是指美国1978年《国内税收法》新增的第401条K项条款的规定。该计划的成功主要得益于以下三方面：一是非强制性。雇员可根据自身的风险偏好为个人账户选择不同的投资组合自愿入市；二是合法避税。这一配套的税收优惠政策，极大提升了雇员参保的热情和动力；三是美国成熟的资本市场、健全的法律法规以及完备的监管体系。以上几方面导致美国诸多雇主和雇员将401K计划作为首选的社保计划，其覆盖面迅速扩张，盈利水平不断提升。

我国的养老金制度实行社会统筹与个人账户相结合的“统账结合”模式，养老金包括基本养老金和补充养老金，补充养老金一般称为企业年金和职业年金。基本养老金要求有更高的安全系数，它的市场化运营不大可能根据个人的风险承受度和投资偏好，只能委托专业投资机构在考虑参保群体风险承受度和风险偏好的基础上实行整块投资的方式。而补充养老金的个人账户部分可以借鉴美国的401K计划，参保人不需由雇主或任何机构控制，直接参与自己的资产投资管理，可以决定资产配置及比例，明确投入资金和获得回报的预期，从而形成合理的人生财务规划，管理好个人乃至全社会的养老风险。

为配套这一做法，国务院于2009年提出探索发展的“个税递延养老保险”已浮出水面，经过几年的技术准备，该养老保险试点会在2015年内启动。这种养老保险是欧美通行的做法，它实质上就是保险公司的一种商业保险，可以享受个税的延税优惠，延税不是不交税，而是等到退休领取养老金时再交，这样鼓励个人为自己退休后积累一部分养老金，进而鼓励全社会共同参与养老保障体系建设。

（三）划转国有资本充实社保基金。由于前述各种原因造成的养老金缺口在短期内如何解决？依赖企业和职工并不现实，我国目前处于经济结构的转型期，经济下行压力很大，企业利润不高，原本由企业和职工缴纳的养老金比例即使放在世界范围内也很高，因此再提高缴存比例已不可能。不仅如此，为了降低企业尤其是实体企业负担，提高职工生活水平，今后还需适当降低社保缴存比例。所以，由政府、企业、职工个人三方共同负担的养老金就应由政府发挥更大的作用。

据2010年国新办发布的《中国的人力资源状况》白皮书，预计2035年我国将面临两个纳税人供养一个养老金领取者的状况，即缴纳社保人与领取社保人之比为2∶1，这一比率可视为“老龄社会危机时点”或养老金缺口的警戒线，学术上称之为赡养比或赡养系数，2∶1只是个预测的平均水平，从目前看，个别地方已提前出现比此比例更严重的情况。2015年，李克强在两会期间参加黑龙江代表团审议时，黑龙江省省长陆昊说，黑龙江目前的赡养系数已达1.42∶1，养老金支付的困难明、后年就可能出现。这种现象在类似黑龙江的老工业基地如辽宁、吉林等职工密集的省会城市以及生育率较低的大城市已然出现，上海早在2009年该系数就已降至1.41∶1。在这种情况下，总理为养老金缺口指出路，就是国家全力解决，通过划转国有资本充实社会保障基金，此项工作已进入实施阶段。由财政部牵头，人社部、社保基金理事会、证监会等部门共同推进，选择一些收益一贯比较稳定的中央企业，拿出其中一部分产权划到社保基金名下，社保根据所持的这部分产权，通过年度分红持续获得收益。此做法在山东已然落实，2015年5月18日山东能源集团、山东机场公司、山东盐业集团等省属企业作为首批划转企业，将30%的国有资本划转社保基金，体现了国有资本全民所有、全民受益的原则。

既然养老是关系国计民生、关系每个公民切身利益的大事，各方就应通力配合，群策群力，由政府发挥主导作用，为职工提供退休后的基本养老保障；企业搞好经营，提高利润，及时足额为职工缴存养老金；商业保险机构扩大商业型养老基金规模，尤其是寿险公司未来可针对富裕阶层大力发展以养老为主的寿险业务；个人可以通过储蓄和购买商业养老保险方式提供补充。这样，形成各方共同参与的多层次养老保险体系，就一定能实现“老有可依、老有所养”目标。

［1］2010年两会报道-郑秉文：事业单位养老金改革试点受挫的原因.人民网.

［2］养老金缺口或超3千亿财政部正研究解决方案.财经网，2015.

［3］国务院.国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定.2015.

［4］中国经营报.今年养老金亏空3000亿，养老金亟须保值增值.2015.