国家审计在生态文明建设中的作用

□文/刘炜焰

（河南省审计厅河南·郑州）

国家审计在生态文明建设中的作用

□文/刘炜焰

（河南省审计厅河南·郑州）

［提要］十八大报告指出生态文明建设目标是环境友好型、资源节约型社会建设取得巨大进步。我国在生态文明建设中相关政策制定和资金支持方面都做出了努力，并取得了成效。本文主要论述作为具有“免疫系统”之称的国家审计具体如何改革才能更好地发挥监督作用，更好地服务于国家治理。

生态文明建设；河南省生态文明建设；国家治理；审计

收录日期：2015年6月21日

一、国外审计工作在生态环境保护中的主要做法

国外注重政府审计推动生态文明建设方面的成效已经有接近50年的历史，相关的审计方法发展较成熟一些。主要做法有两个方面：

（一）开展国际联合审计。欧洲组织环境审计委员会于1998～2002年，对国际海洋环境保护公约进行了审计。荷兰、挪威、波兰等8个国家的最高审计机关共同进行了对《防止船舶污染海洋公约》的审计。另外，在欧洲也联合进行了对《赫尔辛基公约》和《东北太平洋环境公约》的审计。

（二）注重环境保护资金的效益性审计和政策目标实现情况和政府履职的绩效审计。美国审计总署于1978年设立了自然资源使用和环境保护司，内设环境绩效审计处和资金审计处。审计总署向美国国会每年提交相关环境审计报告，这些报告对完善环境保护方面的立法，监督正确使用环保资金，改善环境质量，加强环境保护等方面做出了巨大贡献。作为香港所面临的主要难题之一的空气污染问题，得到香港市民越来越多地重视，市民们较关心空气污染问题对身体健康带来的伤害。针对香港审计署的审计报告结果，香港环境局局长和环境保护署署长做出明确表示将以保障公众健康作为制订空气质量改善方案的遵循原则，将达到世卫空气质量指引水平列为环保署的长远目标。由此可见，香港审计署注重环境保护资金的效益性审计和政策目标实现情况和政府履职的绩效审计监督并有力地推进了环境保护工作的进程。

二、国家审计服务于国家治理的主要理论

（一）审计的概念与国家审计促进经济社会健康运行的“免疫系统”理论。审计是国家按照法律的规定用行政权力督促并约束行政权力的行为，审计从某种角度上讲在国家治理的整个系统中扮演“免疫系统”的角色。国家审计的“免疫系统”功能体现在它能从维护经济社会发展秩序，有利于众多的社会受托责任实施的层面上，发挥预防、披露和抵御经济社会运行中的矛盾、阻碍和风险的作用。根据马克思主义的国家学说，从作为民主法治的产物，同时兼任推进民主法治工具的国家审计是为国家政权建设所服务，也是国家政治制度的不可缺少的组成部分。从社会大众的角度出发，审计目的在于保护社会大众群体的根本利益，督促国家权力机构依法行政，保障国家的所有权力属于人民群众和社会主义民主政治建设。以科学发展观为基本原则的国家审计在今后的工作目标应为促进法治建设、维护民主法治、推进改革发展。具有国家经济社会“免疫系统”之称的国家审计，在推动科学发展观的顺利实施，推进经济社会的健康发展发挥着不可替代的作用。国家审计作为“免疫系统”体现在：国家审计具有防御性效果，能够防止外界不利的要素对经济社会发展的伤害；国家审计具有建设性效果，能够发现经济社会发展中存在的问题或苗头，并提出解决方法；国家审计具有监督和约束功能，能够发现、披露被审单位存在的违法违规、损失浪费等方面问题并在职权范围内进行及时处理。

（二）国家审计与国家治理的关系。国家审计与国家治理的关系密不可分，无论每个国家他们的政府治理形式如何及审计机构如何设置，政府的审计都是国家治理的不可缺少的重要组成部分。经常将审计比喻为保护国家身体健康、保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”。刘家义曾经这样描述审计与国家治理之间的管理：“国家审计是一种制度安排，是国家治理不可或缺的、内生的组织细胞，是依法用权力监督制约权力的重要方式，其本质是保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”。作为国家治理的一项制度安排的国家审计，必须独立、专业的参与到国家治理中，才能起到抵御风险和推进民主法治的作用，进而维护国家安全。国家审计应当在从四个方面入手调整战略：

1、在原有的基础上进一步加强开展对公共财政资金使用方面的审计工作。公共资金支出审计必须彻底剖析为什么进行比较高的消费、在资金的使用过程中有没有存在浪费资金或违规使用资金的现象，发挥好审计的监督职能，更好地服务于国家治理。国家审计也应当担当起该责任，给公众一个满意的交代。

2、加强对国家经济安全方面的审计。开展对国家经济安全方面的审计工作，目的是为了服务于维护国家经济安全的战略目标。国家审计机关应当时刻警惕国内经济自身的安全问题，比如地方政府引发的债务危机或金融危机，在保障了国内经济安全运行的基础上，同时抵御国外的一些会危及到我国国家经济主权的不利因素，健全预警体制，保障我国的经济与政治都能健康有序的发展。

3、全面监督预算执行情况。审计要以预算执行为核心、以资金流向为主线、以财政支出结构和资金使用效益为重点、以维护国家财政安全为目标，尤其要关注财政超收增收和转移支付资金的管理情况。从预算的编制到对预算项目的调整及预算的执行整个过程都要加大监督管理，尽可能实现将所有政府性收支都列入政府的预算管理。预算的执行过程中要重视对项目实施的跟踪审计，确保资金安全合规并提高资金的使用效率。

4、开展对制定的制度是否合理和政府执行政策效果方面的审计工作。对制度进行审计目的是发现制度中的问题，改进和健全制度。审计工作的开展是对各种制度政策的实施落实进行监督，同时也可以在监督的过程中发现制度的弊端，从而改进与完善制度。

三、目前国家审计在环境保护中所做的主要工作

中央财政近些年每年不断加大对环保资金的投入，全国财政节能环保支出从2008～2012年期间累计投入达到1.14万亿元，每年保持24.1%的增长率。我国财政部2013年财政预算主要支出项目中节能环保支出资金有2，101.27亿元，这意味着比2012年节能环保支出资金预算数增长18.8%，相对2012年执行数有5.1%的增长率。2013年我国加强了对大气污染的治理，创新综合治理机制，明确治理责任，完善相关制度，并推进建设重点节能项目，先进的环保产品得到进一步推广，环境服务业得以推进，扩大对节能产品惠民工程的范围，加快推广工业节能产品，加强对农村环境的集中综合治理整治。

自2010年开始，国家审计署组织了相关节能改造项目、循环经济审计、污水垃圾处理厂建设审计、风沙源治理项目审计、高铁建设环保审计等审计工作，提出了建设性意见，对环境保护工作做出了巨大的贡献。

（一）跟踪政策落实情况，及时纠正存在的不足和缺陷。审计署2009～2010年用一年的时间对全国20个省电力、钢铁和水泥等行业2007～2009年节能减排状况组织了审计检查，同时追踪调查了相关地方与企业的后续整改情况。通过审计，审计署及时地追回相关资金，加快了项目的建设进度。20个省的相关部门针对审计调查披露的问题，及时加强监督检查，遵循严格管理、规范推进，同时依法追究有关企业和个人的相关责任。国家行政机关对审计调查中存在的问题进行多方面的研究分析，最终健全和完善了加强城镇生物柴油发展、水处理厂污泥污染防治、淘汰落后产能等相关政策法规。审计署在此基础上对一些耗能高、污染物排放严重等有关节能减排的工程进行了相关审计。通过审计切实的促进了节能减排工程的政策落实，从而推进该项目的进程，以确保该项目能顺利及时地开展工作。

在污水治理项目方面，审计署于2011年开展了针对包括天津等在内的9个省、市上年度的城镇污水垃圾处理专项资金的使用进行了专项审计。审计结果表明污水垃圾处理专项资金的使用等方面有违规现象。根据审计提出的违规现象，截止到同年4月底，收回及重新申报资金数额为1，986.15万元，拨付滞留闲置的资金为1.9亿元，追回污水垃圾处理费1，093万元，上缴财政2.06亿元，在地方政府的协助下追回渠道资金8.97亿元。审计中污水治理项目未按期完工的已经有31个项目投入试运行或调整了建设规划，地方的相关权力机关也根据审计意见调整了工程管理政策，用来避免同类违规现象的出现。

（二）审查各级财政资金使用的安全性与合规性。审查各级财政资金使用的安全性与合规性方面，审计署于2012年审计了2010～2011年期间10个省的中央和省级投放到节能减排工程上的财政资金使用情况及1，139个节能减排项目。通过审计发现，在所有的抽查审计节能减排项目中3.86%的项目和审计资金量占6.8%的42家单位实施的44个项目未达到预期节能减排效果，有关资金达到15.87亿元。占审计资金量的1.16%的35家主管部门和项目实施单位违规管理使用专项资金2.7亿元。审计结果表明，有些项目没有及时地开展和按时完工，追其原因在于项目资金没有照预算要求及时拨付。根据审计发现的违规现象，需整改的相关部门及时地拨付了没有到位的项目资金，并采取措施推动了项目实施进度。

在中央财政本级及转移支付资金的审计方面，审计署2012～2013年初审计了2011～2012年中央财政本级和转移支付于18个省（直辖市）能源节约利用、可再生能源和资源综合利用节能环保类三个款级科目资金使用情况，此次审计涉及范围非常广，审计的项目和资金的数额分别达到项目总数和资金总额的60.57%与75.85%。通过审计发现，存在部分项目单位通过上报假的申报资料或由于单位主管机构的审核漏洞等方面的原因造成违规套取挪用项目资金的数额达到16.17亿元。除了违规的套用资金以外，审计结果还显示有些项目没有达到预期的政策目标。

（三）地方政府审计在关注环境保护和资源节约过程中所作的主要工作。地方政府审计在生态文明建设中的作用同样至关重要。审计署2013年10个省1，139个节能减排项目审计结果显示地方各级政府认真履行节能减排责任，强化目标考核。在完成“十一五”节能减排目标任务的基础上，10个省继续把节能减排作为加快转变经济发展方式的抓手，强化目标责任考核，注重法规制度建设，印发了“十二五”节能减排工作规划和综合性工作方案，将节能减排指标分解落实到各地市和区县政府；出台了40多项规章制度，有效地保障了节能减排工作规范有序开展。

主要参考文献：

［1］姚燕，李东方.生态文明：从理论到行动［M］.北京：中共党史出版社，2012.10.

［2］习谏.关于河南省生态文明建设功能区域的研究［J］.河南教育学院学报，2006.25.5.

［3］中国环保设备展览网.http：//www.hbzhan.com/news/detai l/76875.html.

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