“城镇上山、农民进城”云南特色城镇化路子探析——以丽江城镇化建设为例

朱道平

(丽江师范高等专科学校，云南 丽江 674100)

2012年底，中央经济工作会议在京召开。会议对城镇化建设等2013年六项经济工作作出全面部署，对加强城镇化建设提出新任务新要求。围绕中央指示精神，云南省委、省政府高度重视城镇化建设的内容和质量，多次召开专题会议研究部署落实中央城镇化建设决策。作为西南偏远地区省份，先天性多山、少地等地理区位的客观实际，省委、省政府适时提出了“城镇上山、农民进城”的云南特色城镇化建设新路子，而处于滇西北地区的丽江则更集中体现了省委省政府关于云南特色城镇化建设新路子的基本特征。

一、丽江市城镇化建设条件

地理条件:丽江市位于云南省西北部云贵高原与青藏高原的连接部位，处于金沙江中、上游，青藏高原和云贵高原结合部，属低纬度内陆高原山区。玉龙山以西为横断山脉切割山地峡谷区的高山峡谷亚区，山高谷深，山势陡峻挺拔，河流深切其间。玉龙山以东属滇东盆地山原区的滇西北中山山原亚区，海拔较高，山势也较浑厚。在主山脉两侧又广泛发育着东西向的沟谷，形成错综复杂的地块地貌景观，地势起伏，海拔悬殊极大。全区总面积20 603．74 平方公里，其中坝区1586．49平方公里(含河谷面积1050．79 平方公里)占总面积的7．7%;山区19 017．25 平方公里，占总面积的92．3%，全市有111 个大小坝子星罗棋布于山岭之间，海拔一般都在2 000 米以上。多山少地，符合“城镇上山、农民进城”云南特色城镇化建设的地理条件。

地缘优势:丽江市城镇化建设地缘优势明显，能够起到带动辐射作用。丽江北连迪庆藏族自治州，南接大理白族自治州，西邻怒江傈僳族自治州，东与四川凉山彝族自治州和攀枝花市接壤。丽江城区离昆明502 公里，距攀枝花市280 公里，至下关市201 公里，至兰坪金顶206 公里，至香格里拉县城198 公里。

人口民族:全市有一区四县(古城区，玉龙纳西自治县、永胜县、华坪县、宁蒗彝族自治县)，1990年全区总户数219 773 户，总人口1014 594人。丽江市内除汉族外，有20 余种少数民族。1990年第四次人口普查时，全市总人口1014 597人，其中少数民族561815 人，占总人口的55．7%。其中纳西族212 223 人，占总人口的21%;其他涵盖彝族、傈僳族、白族、普米族、傣族、回族、苗族、壮族、藏族及其它少数民族。由于民族成分多，因此，搞好城镇化建设，有利于边疆民族地区兴边富民，和谐稳定。

生态植被:植被丰富，生态薄弱。做好城镇化建设，有利于云南省特色城镇化建设探索新路子，能够丰富“城镇上山、农民进城”城镇化建设的理论和内涵，起到示范区带头作用。丽江地区处于特殊的地理、气候环境中，历史上受几次大冰川的影响较小，植物种类非常丰富，成为中国著名的植物保护基地之一。草本植物繁茂，野生药材品种繁多，具有代表性的有贝母、天麻、岩菖蒲、茯苓、玛咖等珍贵品种。

山区占了全市总面积的92．3%，全市耕地面积甚少，因此，如果城镇化建设均占用耕地，既不符合云南省省情，也不符合丽江市市情，这也成为制约丽江市城镇化发展的瓶颈。鉴于丽江市在地理条件、地缘优势、民族人口分布、生态植被等方面的特殊因素，建设好城镇化，既能为地区经济发展带来不懈动力，也能为边境稳定、民族和谐提供天然基础。而丰富的自然生态、旅游资源，又给城镇化建设带来挑战。机遇与挑战并存，中央经济政策和指示精神及云南省委省政府适时提出“城镇上山、农民进城”又给丽江市特色城镇化建设明确了发展的方向。

二、丽江市城镇化建设现状

(一)城市发展定位

丽江城市性质定位为:世界遗产地、国家历史文化名城、滇西北中心城市;具有鲜明地方民族特色，融“山水田城村”为一体的国际精品旅游城市。

城市职能为:我国重要的旅游城市，云南省重要的高等教育基地;滇、川、藏大香格里拉生态旅游圈的中心城市;区域性商贸物流中心、民族文化的重要展示中心;滇西北地区重要的高新技术产业和生物创新产业基地、清洁能源基地，丽江市政治、经济、文化中心。

丽江市现为世界文化遗产地、世界自然遗产地、世界记忆遗产地、中国历史文化名城、中国优秀旅游城市、国家园林城市。

(二)城镇化发展现状

1. 城镇化建设思路。丽江市委书记在市委三届三次全会报告中指出:“做优中心城区、做特集镇、做富农庄、做美乡村，走出一条具有丽江特色的城镇化新路子”。走具有丽江特色的城镇化之路，是丽江现代化建设的重大历史任务。

2. 城镇化建设的内容:(1)打民族文化品牌，建云南丽江高等教育基地，目前在丽江市新团片区，建设有丽江师范高等专科学校等高校，强力推进文化名市建设，为城镇化建设提供不懈动力。(2)发展城乡道路，搞好基础设施建设。(3)以旅游、生态产业等支撑城镇发展的特色优势产业群正在形成，以行业为龙头，以支柱产业为抓手，推进城镇化建设逐步迈向深入。(4)全市城市建成区面积已达到35 平方公里，其中，丽江中心城区建成区面积为23 平方公里。全市城镇化率已达30%左右，以丽江市火车客运站建设为例，新火车站建设用地，全部依山势而建，既符合了保护坝区农田，建设山地城镇的要求，带动了城市边缘山区农民进城的目的，实现了“城镇上山、农民进城”的发展目标，也给这座城市带来了地标性民族特色建筑。(5)编制城镇化发展规划，实现生态保护与城镇化建设相得益彰。提出了“立足当前，建设长远”的城镇化建设可持续发展目标。

三、丽江市城镇化建设存在的问题

丽江市的城镇化建设虽然取得了长足的发展，但是也存在一些问题。

(一)随着近年来云南干旱等自然条件影响，虽然云南省有着全国丰富的河流水资源，但丽江市城市用水，依然是制约城镇化发展的瓶颈。以丽江市重要城市供水源黑龙潭为例，根据丽江水文分局监测，1993年6月26日至今，黑龙潭共发生八次季节性干涸。

(二)环境污染与城镇化建设过程中环境保护之间矛盾突出。一方面城镇化建设过程中，提出环境保护为重，但实际上，造成的环境污染，诸如河流污染，很大程度上源自于城镇化建设过程中的工业项目建设、城市地下水过度挖掘、乱扔城市垃圾(含建筑垃圾)等等。

(三)城镇化建设用地难、农民进城难、资金筹措难等困难和问题仍然很多。一方面，推进了城镇上山，农民进城，但具体到实际的问题，是一个复杂的系统工程。比如，城镇上山，对山地建设用地的要求，是不是有一个度的问题;农民进城了，农民要做什么工作，涉及到农民就业、农民增收的三农问题;城镇化建设的大量资金问题，丽江市仅为边远山区地级市，财政收入有限，如何筹措城镇化建设资金，是一个核心问题。此外，农民进城、农村产权、户籍问题，社会保障、社会治安等，都是当务之急亟待解决的。

(四)虽然编制城镇化建设规划书，但实际运行过程中，涉及到一个执行监督监管的问题。如果只有规划，没有监管，很可能夸大，或者缩小，超出建设的规模，成为一种盲目的乱干，失去了应有的意义。

(五)城乡差距和区域发展不平衡现象突出，产业支撑城镇发展的能力不强。城乡之间的差距是存在的。比如，玉龙纳西族自治县和古城区，古城区和宁蒗县，金山乡和大具乡等，县域差异，镇乡差距，都是客观存在的。同一城区内，区域之间发展不平衡现象也较为突出。以永胜县、华坪县为例，工业及工业附加值产业较为强，而同为玉龙纳西族自治县则工业等产业支撑城镇发展的能力较为薄弱。

(六)城镇化建设的质量问题。通过城镇化建设，固然拉动内需，带动城市经济社会发展，但也存在一些城镇化建设质量不高的问题。比如，一味的搞城镇化，看到的可能是高楼大厦，或者工业园区等，与构建科学合理的城市格局，大中小城市和小城镇、城市群要科学布局，与区域经济发展和产业布局紧密衔接，与资源环境承载能力相适应，把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路，尚需要一段很长的路要走。

(七)城镇化建设中可持续发展问题重视不够。过度开发利用山地资源、水资源、旅游资源等现象存在，很多建设单位，只重视眼前，不重视长远，不能站在全局高度，立足当前，功在千秋，使城镇化建设既符合目前，也利于未来。

四、城镇化建设解决路径

(一)各级党委、政府应高度重视城镇化建设，正确看待城镇化建设工作，切实按照中央的决策部署，做好“城镇上山、农民进城”工作。做好城镇化建设，首先要从思想上高度重视，不是纸上画画，会上讲讲，墙上挂挂。要切实的从讲政治的高度看待城镇化建设的重要性，关系到社会主义发展，关系到社会主义建设全局。应切实做好实质性的工作，从宏观、中观、微观角度，把握城镇化建设的规律，从大处着眼、小处着手，不留死角。

(二)要广泛宣传动员，做好城镇化建设的舆论导向。通过当地电视、报纸等新闻载体有效途径，加大对城镇化建设的力度，在全社会营造城镇化建设氛围。要发动人民群众，让全社会认识到，建设新型城镇化建设，不仅是党和政府的事情，是全社会共同的责任。

(三)建立健全体制机制，改变不合理的观念及认识。

要建立健全城镇化建设的体制机制，建立配套的一揽子方案，不单单就城镇化建设而建设。诸如，积极推进农村产权制度改革、社会保障制度改革、户籍制度改革，着力破除城乡二元结构，扎实推进农民转户进城镇，鼓励农村劳力就近有序向城镇转移，切实维护好转户居民原来在农村享有的承包地、宅基地、林地、集体经济分红等权益保障;落实好转户居民在城镇的教育、医疗、社保、养老保险、住房保障等权益。同时，积极采取文化学习、农村书屋、小区文化站点等有效措施，让进城转户农民从心理上进城，行动上进城，让城市市民真心实意的接纳农民，而不是从心理上、行为上歧视农民。

(四)要加强对“城镇上山、农民进城”城镇化建设工作的领导。

加强对“城镇上山、农民进城”城镇化建设工作的领导，各级党委、政府，应建立健全班子成员，成立专门的“城镇上山、农民进城”城镇化建设领导机构、协调机构、监督检查机构，以推进城镇化建设为抓手，以促进具体建设工作为突破口，以增进城镇化建设协调发展为着力点，齐抓共管，构成合力，切实加强对城镇化建设的领导作用，全面促进城镇化建设工作。

(五)因地制宜，统筹规划，合理布局，按照科学发展观要求，建立长效机制，走新型特色城镇化建设路子，做到可持续发展。

“城镇上山、农民进城”城镇化建设，不是盲目不结合实际，搞一刀切，搞形式主义，走过场，一阵风。要打破城乡、县域、区域界限，平衡差距，按照科学发展观要求，因地制宜，结合实际情况，统筹编制规划，确保长远，合理布局，不涸泽而渔，不饮鸩止渴，建立长效机制，走新型特色城镇化建设新路子，做到可持续发展。

(六)与时俱进，创新城镇化建设模式，提升质量，丰富“城镇上山、农民进城”城镇化建设内涵。

与时俱进，坚持走精细化管理之路，不断创新城镇管理模式。运用信息化、电子化、数字化、网络化等现代管理手段，加大城镇化建设力度，建设示范区、精品区等特色城镇化试点、亮点，规范制度，注重管理细节，强化优质服务，创新管理模式。不断创新资金筹措机制，建立以财政为基础，政府融资平台为主渠道，土地增值收益为补充，引导民间投资、产业资本投入和企业履行社会责任参与城镇建设的投融资服务体系。积极吸引民间资本和社会资金参与城镇市政公用设施和公共设施建设。发展职业教育、技能培训、学习培训，有效增加广大农民的受教育机会，才能提高他们的劳动素质，提升他们的就业、择业与创业的能力，拓宽就业渠道，促进农村富余劳动力向城镇转移，进而改善就业状况、优化产业结构、推进城镇化进程。“城镇上山、农民进城”城镇化建设，是一个复杂的系统工程，是社会主义建设的重要组成部分，要创新形式，拓宽思路，立足城镇化建设工作自身实际，全面提高城镇化建设水准，扩展城镇化建设的外延，切实丰富“城镇上山、农民进城”云南省特色城镇化建设的内涵。

(七)“城镇上山、农民进城”城镇化建设应注意方法，善于总结。

做好城镇化建设工作，不可一蹴而就。云南省特色城镇化建设工作的载体、方法很多，归根结底，还要在实践中不断的检验、提高、完善。因此，在城镇化建设过程中，应不断的总结经验，发挥好的典型，查找不足，因地制宜，把握“城镇上山、农民进城”城镇化建设的一般规律，探索其特殊性，努力建设资源节约型、环境友好型、富民惠民型、可持续发展型新型特色城镇化路子，提升“城镇上山、农民进城”城镇化建设的内涵和质量。同时，应注意建设过程中的工作方法，不搞一刀切，不搞形式主义，不折腾，不懈怠，确保“城镇上山、农民进城”云南特色城镇化建设工作的前瞻性。

［1］创新发展具有丽江特色的城镇化之路［N］．丽江日报，2013．

［2］丽江市创建国家环境保护模范城市规划(2012 ～2016年)(简本)［M］．2012．

［3］中央一号文件［M］． 人民日报出版社，2013．

［4］黄金十年的“发动机”［N］．丽江日报，2012．

［5］秦光荣书记关于加强耕地保护，转变用地方式，努力探索云南特色城镇化道路报告［R］．2011．