中国城乡公共资源配置历史演进简析

□文/李 飞

（驻马店市公共资源交易中心 河南·驻马店）

新中国成立后，中国选择了走社会主义道路。受当时国外政治形势和国内经济因素的影响，中国的公共资源配置模式，在创建时期参照了当时苏联的国家型的公共资源配置模式。受此因素的影响和国情的制约，中国的城乡公共资源配置制度采取了“城乡二元结构”模式。在不同的时期，城乡公共资源配置的具体目标、内容和实现路径也有所不同。从发展历程来看，中国的城乡公共资源配置可划分为以下几个阶段：

一、计划经济时期

这一时期，新中国刚刚成立，经过十几年的战争，各项事业都百废待兴，受国内外政治经济形势的影响，中国被迫选择了以城市为中心的发展道路，逐渐形成了以城市为发展重点的公共资源二元结构配置模式。在这种模式下，政府优先发展城市的公共资源，将各种优质资源大量投向城市，并且实行农村支援城市的发展方式。

（一）建国初期（1949～1956年）。1949年10月颁布的《中国人民政治协商会议共同纲领》使我国公共资源配置制度有了最初的法律依据可循。以此法律依据为基础，国家又颁布了一系列有关城乡公共资源配置制度的办法和条例。在城市社会保障、社会福利方面，国家颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》，全面确立了面向中国城镇劳动者的保险制度，其对象是城镇机关、事业单位以外的所有企业职工，这也是新中国成立以来第一项社会保障制度。政务院颁布了《关于全国各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗预防的指示》、《国家机关人员退休处理暂行规定》等法规，国家机关和事业单位职工的劳动保险制度与福利制度也相应建立。在农村的社会保障、社会福利发展方面，1956年第—届全国人民代表大会通过了《高级农业合作社示范章程》，确立了农村“五保”制度，主要面对农村孤老残幼，国家通过高级农业生产合作社组织对其进行帮扶。在城乡基础设施建设方面，在这一时期，为适应以城市为中心，农村支持城市，农业支持工业的发展模式，政府和社会把大量的资源投入城市的基础设施建设，城市的基础设施建设在这一时期发展迅速。农村在这一时期，除了农业生产所需要的基本水利建设外，其他基础设施基本上没有太多改善。在这一时期，我国城市公路、公共交通、供气管道、供水管道、排水管道等都得到较快发展。在广大的农村，几乎没有公路、水、供气排水管道，没有公共汽车、自来水等依托于相应基础设施的公共服务，在通讯、供电方面，城市已经有了很大程度的发展，而农村在这一时期基本上于空白的状态。新中国成立以后，为了打破帝国主义的封锁，快速恢复和发展生产力，国家集中力量进行工业化建设。当时，我们国家的工业技术水平比较落后，为尽快的提高技术水平，国家把有限的资源投资在城市中专教育和高等教育上，教育投资成为促进工业发展的配套措施。由于高等教育得到尊重和重视，城市教育也得到快速恢复和发展。在农村，尽管人们也有了一定的教育意识，但改观不大，国家也并没有加大对农村教育的投入力度。因此，农村教育发展缓慢。在这—阶段，我国公共资源配置制度框架已基本形成，在配置方式、资金来源、管理制度等方面，初步实现了规章制度的制定工作。有关我国公共资源的配置问题，虽然取得了一定的成绩，但也存在不少问题。一方面尽管我国城镇的公共资源配置有一定起色，但公共资源项目的管理比较混乱，公共资源配置制度设计不合理，造成了资源的极大浪费；另一方面在注重城市社会保障建设、社会福利建设、基础设施建设、教育建设等等的同时，没有很好的重视和兼顾农村的发展，造成农村社会保障范围小、社会福利待遇低、基础设施落后、基础教育停滞不前的状况，这种资源配置方式使得城乡公共资源配置不合理，为日后城乡公共资源配置的严重失衡留下隐患。

（二）全面建设社会主义时期（1957～1966年）。1956年社会主义三大改造基本完成，工业水平基本上恢复到解放战争前的水平，新中国政权的执政基础得到巩固，国家进入了有计划地全面进行社会主义经济建设时期。为了适应新形势的需要，中央政府开始对公共资源配置制度进行调整和完善。在城市社会保障、社会福利、医疗卫生方面，1957年、1958年颁布《关于工人、职员退休处理的暂行规定》、《关于工人、职工退职处理的暂行规定》等法规，工人的养老社会保险成为一项独立的制度安排；1965年、1966年颁布了《关于改进公费医疗的通知》、《关于改进企业职工劳保医疗制度几个问的通知》、《批准工人、职工病伤、生育假期的试行办法》等，城镇居民获得更高的生存质量。在农村社会保障、医疗卫生、社会福利建设等方面，开始普遍建立起县、乡、村三级医疗保险网络，合作医疗制度在广大农村开始试行、推广并确立下来，但合作医疗制度并没有被广大村民所接受，推广效果不显著，绝大多数农民没有享受到合作医疗的实惠。农村五保制度也得到一定的发展。在基础设施方面，在城市，为了适应工业发展的需要，及以城市为中心发展模式的需要，政府开始对城市的基础设施建设进行投资。城市公路、供电系统、通水管道、公共交通等都有很大的发展。在农村，这一时期开展了人民公社化和“大跃进”政治运功，农村的建设责任由人民公社负责。在人民公社的领导下，农村居民开始修建农业水利设施、简单的道路建设、公共食堂、学校等，基础设施有了一定的改进，但总体水平提升极其有限。在基础教育方面，这一时期城乡基础教育都有很入发展，但是相对城市基础教育，农村教育发展依然落后，特别是在师资配备上，城市一般都是由文化水平较高、受过专业教育的人来担任教学工作，而农村一般都是由临时招募的文化水平较低、没受过专业教育的人来担任教学工作，基础教育发展差距很大。在这一段时期，城市和农村公共资源建设都有所改善，但国家和政府建设的重点和中心还是放在城市，城市公共资源发展水平远远高于农村。

（三）“文革”时期（1966～1977年）。1966～1976年是“文化大革命”时期，是我国政治上比较特殊的一段时期，也是国家10年动乱时期，当时的基本社会背景是政治上强调意识形态至上，共产主义与集体主义成为当时社会的时尚，国家进入了“国有经济一统天下”、“一大二公”的时代，国家、集体、个人利益进入高度一致的时期。这一时期，我国公共资源配置制度建设基本上处于停滞时期，无论是城市公共资源的发展，还是农村公共资源的发展都受到严重的干扰和冲击，政府的各项工作在这一时期已不能正常进行，公共资源建设没有进步，反而大大倒退。从制度结构出发，计划经济时期形成了城市-农村公共资源配置两大板块，其中城市公共资源配置水平较高并成为整体公共资源配置的主要对象，而农村公共资源建设和发展没有得到应有的重视，城乡二元结构配置格局已经形成。二元户籍管理制度，把全国人口人为分成农业户口与非农业户口两种身份形式，以身份形式为基础，制定出与其挂钩的享受和使用公共资源的制度和政策，如教育制度、医疗卫生资源享用制度、养老制度等，许多都是持有非农业户口居民独享的，农村居民没有享有资格。同时，严格限制农村人口流动，把农村居民禁锢在土地之上，形成了城乡二元的社会管理制度，这种制度又在一定程度上固化了城乡二元格局的公共资源配置制度。

二、改革初期（1978～1988年）

1978年是中国发展进程特别重要的一年，在结束“文化大革命”的背景下，我党召开了十一届三中全会，开始扭转中国混乱的政治、经济形势，并开始调整以前的经济发展战略，通过调整生产关系和生产要素来改变原有城乡二元结构的发展格局，中国经济改革从此拉开了序幕。经济改革首先从农村开始，通过推行土地联产承包责任制，打破了原有的农村经济体制，极大的提高了农民的生产积极性，使农村生产力得以恢复，农村生产水平有了很大的提高。通过对农村水利建设的投资，使农业生产能力增强，实现了农民增产增收。在农业发展的同时，农村乡镇企业也有了很大的发展，传统的由城市进行工业生产的格局被打破，农村经济产业结构发生了深刻的变革。许多农村人口开始从土地上解放出来，从事工业生产。农村改革使农村经济社会各方面都有了很大的进步，农村基础设施、医疗卫生等公共资源建设有了很大的发展。农村改革的成功，带动了城市开始进行经济改革，1984年我国经济改革自农村转向城市。在城市的经济改革中，开始引进市场机制，政府开始向企业放权，增强企业自主经营能力，减少政府对企业的干预，极大提高了企业生产积极性，生产效率有了很大的提高，城市传统的计划经济体制逐渐被打破。同时，在这一时期，政府开始积极进行招商引资，引进发达国家先进生产技术和管理经验，推动中国经济和生产力发展，城市生产力水平有了很大的提高。城市经济体制改革的成功，加速了城市经济发展速度，同时积累了大量的剩余财富。为满足城市经济进一步发展的需要，政府开始加大对城市公共资源建设的投资，城市公共资源建设在这一时期有了很大的发展。在这一时期，城市、农村公共资源建设都有不同水平的发展，但主要还是恢复“文化大革命”时期对生产造成的破坏，城乡公共资源配置的二元格局没有从根本上改变。

三、经济社会转型时期（1989～2009年）

经过20年的改革开放，中国的经济及综合国力有了很大的提高，中国特色的社会主义市场经济体制基本确立，由计划经济向市场经济的转型也基本完成。但在这一时期，以城市为中心以及优先发展工业的战略思想还没有变化，农村支援城市，农业支持工业的格局没有发生改变，大家的目光都集中在GDP的增长和效率的提高上。受以城市和工业为中心的发展模式的影响，中国城乡公共资源配置的失衡局面没有变，二元格局的城乡公共资源配置模式进一步固化。在城乡基础设施方面，农村基础设施建设与城市之间的差距很大，农村的公路、通讯、水利工程、电力工程等基础设施有了较大的发展，但与城市相比还存在巨大的差距，还不能满足农村生产和发展的基本需要。在教育方面，城乡基础教育都有很大的发展，但城市发展速度远远超过农村，城乡二元结构的基础教育格局没有改变。在社会保障、社会福利方面，城乡分割的二元社会保障、社会福利制度没有发生变化。在城市，国家通过大量的财政投入，建立完善的社会保障体系，而农村的社会保障体系发展滞后。因此，在这一时期，城市和农村基础设施、公共卫生、社会保障、社会福利等公共资源都有较快发展，但城市发展速度远远快于农村，城乡二元结构配置格局还没有得到实质性改变，甚至还有进一步加强的趋势。

四、城乡一体化发展时期（2010年至今）

中共十八大提出，要不断推动中国城乡一体化建设，逐步增加对农村社会发展的投资力度，改变城乡发展中的不平衡问题：在公共资源的配置上要考虑城乡之间的均衡性，要加大对农村公共资源的供给水平，改变以城市为中心的供给局面，最终实现城乡公共资源的均衡配置。2012我国经济总量居世界第二，人均GDP突破10，000美元，中国进入中等经济水平国家。但在经济高速发展的背后也存在一系列问题，经济资源与社会资源分配不公、教育资源分配不公、医疗卫生资源分配不公等，基尼系数居高不下、区域发展失衡、城乡差距逐步扩大等问题也愈加严重，特别是城乡之间发展失衡问题，已经成为阻碍中国经济稳定、安全发展的重要因素。城乡一体化是解决这一问题的主要途径，而公共资源的均衡配置则是实现城乡一体化发展的重要基础。早在2005年中央就提出了建设“社会主义新农村”战略构想，指出要通过工业反哺农业、城市支持农村的途径来实现城乡的协调稳定发展。2007年党的十七大提出“促进城乡经济社会发展一体化”，十八大继续指出要“实现城乡经济一体化，促进城乡协调发展”，2013年国务院—号文件《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》提出“改进农村公共服务机制，积极推进城乡公共资源均衡配置”，十八届三中全会提出“城乡二元结构格局已经成为制约农村发展的重要瓶颈，也是推动城乡一体化的重要障碍，如果任其发展将会影响整个社会的稳定和发展，必须加大城市对农村的支持力度，通过城市、工业对农村的支持，实现城市和农村的共同发展，形成新型的城乡关系，使农村居民和城市居民一样平等地享受国家改革、发展带来的成果，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，最终实现城乡发展一体化。”十八大提出中国要进行五位一体的建设战略，经济、政治、文化、社会、生态文明建设并重，说明中国开始了以国家为中心走向以社会中心，以经济为本兼顾社会转型到经济发展与社会并重，以追求富裕向追求人民福祉的转型。

总之，我国的公共资源配置，从新中国的建立至今，经历了从无到有、从小到大、从重视城市忽略农村到逐步向城乡均衡化发展的历史进程。随着我国经济的发展和国家城乡一体化建设的不断推进，城乡公共资源配置的“二元结构”格局必将退出历史舞台。

[1] 徐同文.城乡一体化体制对策研究[M].北京：人民出版社，2011.

[2] 卢洪友.中国基本公共服务均等化进程报告[M].北京：人民出版社，2011.

[3] 骆永民.城乡基本设施均等化供给研究[D].济南：山东大学.