海域使用论证与海洋环境影响评价若干问题探析*

袁道伟，于永海，张燕，林霞

(1.国家海洋局海域管理技术重点实验室 大连 116023； 2.国家海洋环境监测中心 大连 116023；3.大连海洋大学 大连 116023)



海域使用论证与海洋环境影响评价若干问题探析*

袁道伟1，2，于永海1，2，张燕3，林霞1，2

(1.国家海洋局海域管理技术重点实验室 大连 116023； 2.国家海洋环境监测中心 大连 116023；3.大连海洋大学 大连 116023)

海域使用论证和海洋环境影响评价制度是我国海域管理中的两项基本制度。文章在阐述两项制度产生的背景、发挥的作用的基础上，着重归纳总结了当前在这两项工作中存在的问题，并提出有针对性的对策和建议，为国家海域使用审批管理提供参考。

海域使用论证；海洋环境影响评价；海域使用审批；海域管理

1 引言

海洋环境影响评价(简称“海洋环评”)与海域使用论证制度是我国海域管理中的两项基本制度。海洋环评制度是指对规划和建设项目实施可能造成的环境影响进行预测、评估，提出预防或减轻不良影响的对策措施，进行跟踪监测的方法与制度，侧重从海洋生态环境保护的角度评价环境的承载力、项目的可行性。海域使用论证通过对申请使用海域资源状况、海域功能、区位条件、海域整体效益及国防安全等方面的调查和分析论证，从资源、环境、社会、经济等方面综合论证项目用海的必要性和可行性，为海域使用审批提供科学依据，是有序开发海洋资源、保护海洋生态环境和保障国家海洋权益的重要手段。

海域使用论证和海洋环境影响评价作为海域使用审批和海洋生态环境保护工作中重要的基础性工作，对于正确处理海洋资源开发与保护的关系、实现合理利用海洋资源、促进海洋经济可持续发展发挥了积极作用。但实际工作中，在介入时机、替代性方案论证比选、经费支付途径等方面尚需改进，本文提出的观点和建议，意在对海域使用审批及管理有所裨益。

2 值得注意的问题

2.1 现行模式存在的弊端

以现行的海域使用论证机制为例(海洋环境影响评价也存在同样问题)，利弊分析论证内容应包括“可行”及“不可行”两方面，实际操作过程中只委托给一家咨询机构，寄希望于一家咨询机构就能把项目用海可行与不可行全部剖析清楚。现行的单方论证、反方缺失的论证模式好比在法庭上只有一位律师，既为原告辩护，又为被告进行辩护，这种只有一个律师的辩论审判结构显然存在弊端。在现行操作模式下，种种社会现实导致咨询单位很难说“不”，本来要求客观、科学地涵盖“可行性”和“不可行性”的论证报告却不可避免地倾向于陈述“可行性”[1]，着力于收集、罗列有利于决策实施的主客观因素以及项目实施后的美好前景和积极影响，而对于决策实施后的负面影响却评估不足甚至有意回避。

2.2 介入项目决策的时机晚

目前的模式，论证和环评一般在工程可行性报告完成之后进行，或虽然和工程可行性研究(以下简称“工可”)同时进行，但工可研究单位和论证、环评单位之间缺乏沟通，导致论证和环评难于充分参与方案的形成和优化，只能被动地在工可阶段设计的推荐方案和替代方案之间做出选择，一定程度上丧失了主动性。如，我国围填海方式曾一度多采用海湾裁弯取直或利用多个岛屿为依托进行围填，并导致自然岸线缩减、海湾消失、自然景观破坏及海域功能严重受损等一系列不良后果。2008年，国家海洋局提出对围填海造地工程平面设计进行改进，提倡避免采用裁弯取直、平行推进的围填海方式[2]，向人工岛式、多突堤式、区块组团方式转变，这种设计理念工可设计单位可能不了解。同样，建设项目的提出，包括项目选址、工程目标、主体工程和辅助工程布置、建设期的初步确定、投资估算等均与环评有关，是工程分析和环评的基础和依据。完全将环评放在项目选址、规模等确定之后再参与评价，使得环评本该有的引导和优化工程设计的作用和功能大为削弱。

2.3 未能持续跟踪项目实施产生的实际影响

目前的海域使用论证、海洋环评均是在海洋工程项目开工前，基于拟建工程选址现场调查数据，对拟建海洋工程项目实施的必要性、可行性及海洋生态环境保护的可靠性等方面进行相关预测和分析评估，主要目的在于为管理部门项目审批提供决策依据。项目竣工验收后，论证和环评的作用基本上就消失了。现有的论证和环评行为尚处于一种静态性质，延续性不强，未能持续跟踪项目实施所产生的实际影响和减缓措施的有效性，缺乏对数学模型和物理模型预测结果的监测对比和评估。

2.4 对海域累积影响的关注和研究有待深入

目前的海域使用论证、海洋环评工作大多局限于个别论证、局部评价，没有或较少考虑周边其他用海活动对目标海域的影响。对于小型建设项目而言，由于项目规模小，其本身的影响有限，不易引起人们的重视，但同一地区若聚集了过多相近类型的项目，其累积效果可能会比较显著。因此，若不关注对海域的累积影响[3]，后果可能是某围填海项目局部论证可行，单独排污量能够达标，但区域整体分析可能不可行，这种现象在一些半封闭海湾的围海工程项目中表现得比较突出，围填海工程项目审批时，由于每个项目是分散的，难以放在整个海域大背景下综合考虑联合效应，可能的结果是，基于单个项目提出的具体污染防治措施，对于环境的整体改善作用有限，多个围填海工程的集成结果可能会使该海域的海洋生态环境遭到严重破坏。

2.5 对替代性方案的重视程度不高

替代方案的论证比选是海域使用论证和海洋环评的重点内容和关键环节之一[4]。实现某一目标有多种方案，决策者应该从众多方案中选择环境代价小、社会经济效益高的最佳方案。海域使用论证和环境影响评价的最终目的不仅在于否定那些为实现某一目标所付出的环境代价太高，而且无法使之降低至合理水平的拟议行动，更重要的功能还在于通过科学评价，在众多方案中，选择出能够以最小的环境代价同样可以达到既定目标的，而且在技术条件、资源条件、社会认同等方面可行的方案。但目前，海域使用论证和海洋环评大多缺乏替代方案的比选和论证，本应是多方案比选择优的过程，实践中却成了对“唯一”可供选择方案的“合理性”及“可行性”的描述，严重弱化了论证和环评比选优化设计方案的功能和作用。缺少替代方案比选的海域使用论证和海洋环评，很多时候就沦为一种形式，丧失了其应有的作用。

2.6 经费支付途径值得研究

目前海域使用论证、海域环评的经费由海域使用申请人承担，经费支付一般是合同签订后先支付一部分，报告编制完成并通过专家评审后再支付余额部分。这种方式下，海域使用申请者与提供咨询服务的单位是雇佣与被雇佣的关系，“吃人家的嘴软”，咨询机构摆脱不了委托方的影响和制约，不可避免地要为委托方说话，尽力制作出一份能很快被审批部门通过的报告，咨询结论难以保证客观、公正。有些情况下，海域使用论证及海洋环评环节流于形式，成为应景之作，本应起到对建设项目的引导和约束作用，结果却沦为事实上的复核，失去了从源头上对用海项目进行技术把关的良机。

3 对策分析

为充分发挥海域使用论证和海洋环评的技术把关作用，除了树立正确的政绩观、权力观，彻底转变“唯GDP是从”的片面经济发展观，严格审批程序，完善法律制度，营造海域使用论证和海洋环评的良好法制环境，还应对上述存在的问题采取针对性措施。

3.1 引入“不可行性论证”模式

引入“不可行性论证”，对现行模式进行改进，对用海的“可行性”和“不可行性”分别委托给不同的咨询单位，让两家咨询机构站在不同角度进行同步论证，并同时进行评审。“不可行性论证”并非恶意否定项目，而是强化对用海不可行方面的预判，这是对用海项目进行的真正的风险研究[5]。针对某些用海项目，尤其是位于环境敏感区的建设项目及大型围填海项目，尝试在海域使用论证及海洋环评中引入“不可行性论证”机制，可在很大程度上弥补现行模式的不足，使决策更加科学、合理。

3.2 海域使用论证和海洋环境影响评价的监管关口应前移

论证和环评的关口均应前移，介入决策时机越早越好，实现从源头上避免因决策失误而导致难以挽回的错误。只有提前介入项目前期工作，早期参与工程项目可行性预研和设计，对用海项目的设计施加有益影响，才能体现其战略性和超前性，改变被动论证或评价的不利局面，以免错过选址和技术方案等关键问题的设计、比选。论证、环评应该与可行性调查研究同时进行，各单位加强沟通、全程互动，共同参与工程设计，改变以往各干各的，互不通气的现象。

实际上，项目设计前期，论证和环评单位对建设项目上马是否可行、选址是否合理、规模是否合适等提出初步建议，能提早引起业主和设计部门的注意。从这种角度看，论证和环评的提前介入，不完全是项目审批管理的需要，也是提高项目建设水平的需要。因此，海域使用论证和海洋环评的监管关口应前移，以便对项目建设目标、选址、布局、规模等的设计给予有益引导，落实为用海项目把好技术关口的功能。

3.3 建立健全海域使用后评价制度

开展动态的海域使用后评价工作是近几年美国、澳大利亚等国家管理海洋工程方面较成熟的一种管理手段。目前，我国在水利工程项目、公路铁路建设项目和海洋石油平台等领域已经形成了较为完备的建设项目环境影响后评价指标体系，但海洋工程用海项目海域使用后评价工作仍处于起步阶段。开展海域使用后评价，对于合理开发利用海洋资源、保护和改善海洋环境、全面贯彻实施可持续发展战略具有重要意义。海域使用后评价工作可以看做是海域使用论证、环评的有效延伸和完善[6]。通过调查研究该海洋工程项目实际产生的经济、社会及环境影响，一方面可重新评估工程项目实施前一系列预测成果的准确性和合理性；另一方面可掌握该海洋建设项目对海域的实际影响和海域使用对策措施的有效性，及时总结经验教训，为今后相关政策的制定及决策、管理提供科学依据。

3.4 应注意在宏观决策层面发挥海域使用论证和海洋环评的作用

除了继续开展并改善项目环境影响评价工作外，还应注意在宏观决策层面，论证评价规划、计划或政策的海域使用及环境保护的可行性。这种带有全局性、战略性质的海域使用论证和海洋环境影响评价应全程参与区域性海洋开发活动规划的编制及政策、计划的制订，如制定区域海域开发利用总体规划、海岸带综合利用规划等，发挥海域使用论证和海洋环评的引导、优化决策的功能，从决策源头上控制海洋生态环境损害，弥补单一项目论证环评的不足，在时间和空间尺度上更适合于对累积影响的考虑，有利于在宏观上处理好经济社会发展与环境保护的关系，实现经济、社会、环境全面协调可持续发展。

3.5 建立健全替代方案比选机制

缺乏替代方案或替代方案论述不充分的海域使用论证是不完整的。科学决策应遵循择优原则，权衡利弊，综合比选，确定最佳方案。国际趋势及国外经验也表明，替代方案的比选分析是环评的核心。根据海域使用论证和环境影响评价制度的实质内涵，海域使用论证和环评所寻求的不是那些没有环境影响的项目，而是旨在找出任何情况下，在环境和社会经济方面都是最佳的方案，实现成本的最小化和利益的最大化。对于规模及影响较大、与公众利益联系密切、公众反映强烈的建设项目或政策、规划的决策，应进行充分的替代方案设计和比选。

3.6 签订“三方合同”切实保障咨询机构的中立地位

美国政府引入的“三方合同”的监管方法值得借鉴。美国加州地方政府为解决环评中利益关系导致的相互勾结和偏袒问题，在费用支付方式上采取签订“三方合同”的方式。项目委托方须将经费存入一个政府所有的托管账户中。当咨询机构完成各个阶段的工作后，费用由政府拨付。政府通过这种方式控制咨询机构的工作质量，保证咨询工作的独立性和咨询结论的客观性。实践证明，签订“三方合同”是一种有效的方法，可以极大改善咨询所得信息的可信度[7]。鉴于此，我国海域使用论证和海洋环评应当在招投标制度的基础上，采用政府管理部门、咨询机构和项目申请方签订“三方合同”的方法，经费统一存入政府监管的账户中，由政府部门主导和拨付。

[1] 黄明群.海域使用论证现行操作模式分析[J].海洋开发与管理，2006,23(1):71-78.

[2] 李梅生，张春花.探析围填海造地新法[J].中国土地，2011(11):35-36.

[3] 王勇智，孙惠凤，谷东起，等.罗源湾多年围填海工程对水动力环境的累积影响研究[J].中国海洋大学学报:自然科学版，2015(3):16-24.

[4] 包存宽，尚金城，陆雍森.战略环境评价中的替代方案及环境影响减缓措施[J].环境保护，2001(1):25-27.

[5] 于青松.问题与建议:在重大用海项目中应引入“不可行性论证”机制[N].中国海洋报，2004-06-11(A3).

[6] 王智勇，王曙光，鲍献文.海域使用后评价的初步研究[J].海洋开发与管理，2008，25(1).

[7] 林基础，李柯，陈安英.建筑工程双方合同与三方合同的比较研究[J].建筑经济，2008(7):87-89.

国家海洋局海域使用管理重点实验室开放基金资助项目(201213).

X55；P7

A

1005-9857(2015)12-0016-04