提效农村基础建设投入分析

□文/文　玺

（邢台市七里河新区管理委员会河北·邢台）

提效农村基础建设投入分析

□文/文玺

（邢台市七里河新区管理委员会河北·邢台）

［提要］作为“社会先行成本”的农村基础建设设施是农村经济、社会、文化等发展的先决条件，其投入和发展水平直接制约着农业现代化发展进程。虽然经过多年的政府主导性资金投入，农村基础设施建设有了大幅度提升，但主要还是集中在生产、生活设施建设上，生态环境设施和社会发展设施投入相对较少，农村基础设施投入和农业现代化发展要求还有较大的差距。

农村基础建设；分析

收录日期：2015年6月1日

一、当前农村基础建设投入分析

（一）农村基础建设投资总量相对偏低。从社会大范围来看，我国对农村基础设施建设投资的总量在不断地增加，特别是近几年国家财政对农村基础设施建设投资增长迅速，较好的改善了中国农村基础设施建设滞后性问题，但是整个投资总量仍然不足。从农村基础建设投入主体角度来看，由于多年来的城乡二元化经济结构影响，国家财政在农业投入占财政支出比例一直偏低，同时由于农业经济薄弱，农业利润率低导致自身对农村基础建设投入反馈差；农村集体投资由于国家农业税取消等原因导致缺乏资金来源，导致在基础建设上缺乏投入；而农民自身收入偏低，大量收入集中在生存和生产的满足，只有很小的资金可以用于基本生存性基础设施投入。据国家统计局官方数据显示，2014年我国农业固定资产总投资（非农户）总计11，983亿元，占当年固定资产总投资2.39%，总投资量和相对量和其他产业比差距十分巨大，和农业的经济基础地位不相匹配。

（二）农村基础建设投资结构不均衡。农村基础建设投资的结构存在着不均衡性。在我国农村基础建设投资结构中，投资于大型水利工程等生产性项目的资金占总投资比例高，投资于改善生产生活条件方面的基础建设资金比例偏低；用于传统农业的基础设施投资偏高，而高新农业科技的投资严重不足。2014年科技对农业的贡献率为55.6%，大大低于发达国家70%～80%的平均水平。另外，由于农业基础设施具有服务地区的依附性和规模大、配套性强的特性，导致政策性金融机构和商业性金融机构对工业基础设施项目的建设的投资倾向更多，即使在农业内部投资，也是倾向于经济效益好而且成本收回快的项目，主要有粮、棉、油等农产品的储备和购销项目，对于投资成本大、回收缓慢的基础设施建设投资相对较差。结构的失调使资金难以实现优化配置，配置效率大大降低。

（三）农村基础建设资金运作管理分散。农村基础建设主体投资的财政资金长期多头管理，产权主体不明晰，管理责任模糊，资金管理的分散化削弱了财政支农资金整体引导优势和规模效率，加大了管理协调成本。具体表现在：第一，管理层级过多，财政部门、农业部门、科学技术部门等对农业基础建设资金的支出和拨付等资金管理由于机构设置和运作协调性问题，导致农村基础建设资金运作管理分散，资金消耗严重，截留挪用可能性大；第二，地方政府随意调整资金投放方向。由于财政监督方式不规范和投资方式不规范，地方政府部门可以以配套资金筹集困难为由随意取消或增加投资项目，导致多个项目路径与国家专项投资计划不符，实际建设与计划不符，造成资金的浪费，降低了投资效率；第三，下级政府的监督制度不完善。下级政府侧重于日常业务监督，事后监督工作不到位，对农村基础设施建设资金运作只做到投放，后期管理不严格，导致通过挤占建设资金来发放工资、弥补工费不足等现象时有发生。

（四）农村基础建设投入效益差。农村基础建设资金在投入使用中存在着项目资金不配套、资金使用浪费截留等问题，使农村基础建设资金投入与产出不成比例，效益低下。首先，由于我国农村分布广，大部分村人口数量偏小，农村分散居住严重，导致基础设施设置多而分散，难以达到规模使用，基础设施投入高而产出低。相对于城镇而言，农村的大量散居使基础设施使用效率低，单位设施产出少，浪费现象严重，大量基础设施不能充分发挥为农业增收、提高农民生活水平的作用，投资效益低下；其次，由于目前多数农村基础设施的后期管理主体为集体，基础设施的管理具有无偿服务、无偿供给的特性，导致基础建设缺乏后期养护，使基础设施出现老化、报废，对农业增收和提高农民生活水平造成阻碍。

二、提高农村基础建设资金运作效率的建议

（一）建立多元化投资体系。投资总量充足是农村基础建设资金能有效运作的基础。为了在资金上保障农村基础建设工作的进行，应当建立和完善“以财政资金为导向，以信贷资金为支撑，合理吸收农户闲散资金”的网络化资金投资格局，使融资机制多角度高效发展，实现政府主导下的农村基础投资主体多元化。首先，政府要充分发挥主体地位，进一步加大对农村基础建设的投资力度，及时投资，足额投资，保证农村基础设施能有效发挥支持农村生产生活的作用；其次，金融机构可以对经济效益好的农村基础建设启用收费权质押贷款的模式，筹集民间资本，积极与政府企业合作，通过这种形式实现农村基础建设和金融机构收入的双赢；最后，要完善相关投资法规，建立有利于民间投资的财政、税收和信贷政策，引导和支持社会各个阶层的投资者参与农村基础建设投资。由于基础设施具有盈利水平较低的特性，所以政府可以对投资者实行一定的补贴优惠政策，以鼓励民间投资，扩大投资总量。

（二）完善以县为核心的管理体制。管理体制影响到农村基础建设资金能否以最小消耗高效的服务于农业，对农村基础建设的效率起到重要的作用。应在县财政设置农村建设资金运营部门，资金由县财政汇集并统一管理使用，不再由各部门分管，构建以县政府为核心的财政资金管理体制。将县域作为农村基础建设资金的重心，不仅可以使资金管理核心与农村建设的范围相一致，而且具有一定的规模效应和信息优势，有利于农村基础建设资金的高效运作。同时，还应充分利用有才干的领导人员，集中统一管理农村基础设施建设资金，专门负责对各乡镇新农村建设资金的管理和监督。

（三）加强对资金运作的监督。农村建设在农村基础设施投入上分散，涉及的部门和渠道较多，各部门对基础建设资金运作的监督不严格。要加强对农村基础建设资金运作的监督，就要构建严格的事后监督体系，以专业的财政监督为手段，让农民参与到基础设施监督管理中来。首先是信息公开，应对基础设施建设的各个重点环节进行实地监督并公开监督结果；其次是有效防范财政资金分配和使用过程中的内部人员控制问题，通过制度防范内部人员的资金使用权力过大。同时，发挥立法、财政、审计的综合作用，完善相应法律法规，创新监督机制，实行民众监督、新闻媒体报道等多渠道监督，真正形成鼓励与监督，日常监督与专项检查相结合的方式；最后是完善审计机制，审计资金使用重点关注资金分配、拨付、使用和收支管理，对投资项目重大的要进行经常审计、重点审计、跟踪调查。

（四）推进农业规模化，加大管护力度。我国农村分布和村民居住的分散极大地限制了基础设施的规模化使用，降低了农村基础建设资金的规模效率。政府应加强引导作用，统一规划布局，加速组织协调，以提高质量和效益为中心，采取转让或出租农户承包地等流转形式，大力推进农业规模化进程。在推进农业规模化过程中，要做好基础建设资金的先行统筹规划，要将基础建设与农业规模化动态协调起来，与农村生产布局、资源配置、生态环境、生活环境有机结合起来，把握农村基础建设的最佳规模，力求实现最大的规模效益，从而提高资金的运作效率。同时，还应加大对农村基础设施的管护力度。应该对农村基础设施产权制度进行改革，按照“谁投资、谁管理、谁受益、谁所有”的原则，明确农村基础设施的管护权责归属。政府应重视农村基础设施的管护，可以按照一定比例投入管护资金，并采用奖励手段激励各级政府组织农村基础设施养护工作的积极性，延长农村基础设施的使用寿命并且优化使用质量，提高经济效益，从而提高农村基础建设资金运作的效率。■

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本文为河北省社科联民生调研课题：“新农村建设中公共产品供给问题研究——以邢台为例”（课题编号：201401414）