基于村民自治进程中乡村关系的探究

刘亚鹏

（贵州师范大学 历史与政治学院，贵州 贵阳 550025）

村民自治是我国广大劳动人民群众在实践的过程中自觉创造出来的历史成果，正如马克思所言，人民自己创造自己的历史，但是他们并不是随心所欲地创造，并不是在他们自己所选定的条件下创造，而是在直接碰到的、既定的、从过去继承下来的条件下创造。［1］585

一、村民自治产生的背景

1980年，农村进行改革以后，国家在农村地区实行的家庭联产承包责任制代替了在人民公社时期实行的人民公社体制，在体制转型的过程中，农村的基本经济结构发生了改变，农民虽然获得了生产与经营的自主权，但是人民公社时期存在的生产大队与生产队组织却陷入了瘫痪状态，出现一种无人管理农村社会中公共事务的局面，农村暂时陷入了僵局。为了应变农村改革后村级治理秩序混乱的局面，广西壮族自治区宜州市屏南乡合寨村的村民自发创建了村民委员会组织，成为我国农村地区第一个探索村民自治的村庄。虽然当时的组织制度还不够成熟和完善，但是作为中国农村地区的首个基层民主形式，它打开了我国村民治理模式的缺口，成为基层村民自治制度产生的雏形。农村中这种自发的自治形式得到了中央的极大重视，1982年我国宪法首次以根本大法的形式规定了农村的村民委员会是基层群众性自治组织。后来，基层群众自治制度在党的十七大报告中被纳入中国特色政治制度的范畴，它是基于我国农村的实际情况而自发产生的一种内生型的政治制度。

徐勇教授认为“村民自治是平静的民主化革命。”［2］10村民自治的核心是民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，村民自治的实质是广大农民群众在一个乡村共同体内实行自我管理、自我教育、自我服务。村民自治的表现形式——村民委员会是一种基层群众性自治组织，它不同于政府的行政管理模式。但是在现实生活中，村民委员会被赋予了一种浓重的行政化色彩，经常出现村民委员会与乡镇政府之间职责关系混乱的局面。

中国传统农民的生活方式是建立在自给自足的小农经济基础之上的，因此当时的乡村共同体具有很强的封闭性与排斥性，外来人很难融入，本地人一般情况下也不愿意脱离这个共同体，再加上农村地区相对闭塞、交通不便、中央财政拨款不足等原因，国家的政治权力无法有效地企及到偏远的乡村地区。因此，传统国家对乡村社会的控制是非常有限的，正如梁漱溟先生所说的“老百姓与官府之间的交涉，亦只有纳粮，诉讼两端。”［3］158国家对老百姓来说更像是一个符号，农民无法感受到它真实的存在，另外，管理乡村社会的人员一般是由家族族长、地方绅士、地方长老等德高望重和有威望的地方精英阶层组成，而村民自治却是一种带有现代民主理念的制度形式，势必会与传统的乡村治理模式发生冲突。

二、现行乡村关系及存在的问题

乡，指的是乡镇政府，村，指的是村民委员会，因此乡村关系实际上就是乡镇政府与村民委员会的关系，一个是代表国家自上而下行使行政管理权的政府机构，一个是代表村民行使基层社区自治权的组织机构。2010年10月新修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》第一章总则第5条明确规定了乡村之间的规范关系：乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。乡村之间的关系法律给予了界定，两者应该是指导与被指导、协助与被协助的关系，而非隶属关系。但是在实际运作的过程中，乡村关系的现实状况与法律规定的文本规范并不一致，甚至还有很大的差距，主要表现为“村民委员会的被行政化”，即村民委员会迫于来自于乡镇政权的行政权势压力，而被动地行政化。［4］98这样容易导致村民委员会丧失对村中公共事务的自主管理权，逐渐沦落为乡镇政府的下级机构或派出机构。

华中师范大学中国农村问题研究中心自1995年以来，分别在全国不同的乡镇做了很多实证的调研，根据已有的统计数据和资料分析，村委会的被行政化主要表现在以下几个方面：

第一，在人事选择上，村民委员会的组成成员在法律规定上理应是由人民直接通过选举的方式产生。但是在实际运作的过程中，一些地方乡镇政府担忧通过民主选举出来的村主任不能有效地配合他们的工作，为了控制村级组织领导干部的选配权，在对村委会干部候选人进行提名与投票的时候，他们往往会想方设法地让自己的心腹作为自己的候选人。

第二，在地方财政上，部分地方乡镇政府为了获得更多的财力支持，利用行政权力主导村民委员会，使其成为吸收农村经济资源的工具。由于上级政府下派的目标指数，乡镇基层政府为完成招商引资、新农村建设等刚性任务，必然需要大量资金的支持，“村帐镇管”的财务制度规定从体系层面上剥夺了村级组织自由的财务支配权，除了国家给予的财政支出，乡镇政府通过控制农村的财务运作来为自己的工作服务，这样，村级组织在农村开展公共服务事业的建设变得难上加难。

第三，乡村之间支配性关系的另一个表现是任务指令行政化。乡镇政府人员要接受上级政府的量化考核，而村庄干部要接受乡镇政府的检查考核，这种考核问责体系与简单的分数和成绩挂钩，并没有从乡村发展的实质出发，导致村委会只是大量被动地向上级政府提供一些考核性产品，制作周度月度的工作情况汇报表、记录发生的重大事件、上报各种信息材料、操办漂亮的标语和专栏等耗费了村干部大量的时间与精力，但这些任务缺乏实质性的服务意义，并不能真正地推动农村建设，由于这些任务的完成情况与村干部自身的升迁待遇紧密相关，所以他们也不敢有所懈怠。

乡镇政府运用手中的行政权力从不同的方面控制村委会的运作方式，导致村委会干部不能充分地行驶自己的自治权，农民的利益诉求也不能得到及时的回馈，基层民主的实现则无从谈起。

三、乡村关系矛盾的原因

乡镇政府对农村事务进行行政干预的原因是多方面的。首先，法律上没有明确区分乡镇政府管辖事项与村民自治范围事项之间的界限，指导和帮助是一种可以自由裁量的权限范围，论述过于模糊，操作性不强，给乡镇政府干预村委会的工作留下了法律制度空间。其次，乡镇政府是我国最低一级的国家政权机关，肩负着自上而下把国家政策输出下达给农村的任务使命。但由于乡镇干部对农村情况的不熟悉，就需要村委会为其分担相应的工作。在现行的村治模式中，乡镇政府还通过向农村下派驻村干部来直接参与村中事务的管理，包村或驻村干部由乡镇政府和站所的工作人员组成，通常负责数个村的村务治理，主要是一些常规性任务和临时性任务。［5］135在这种压力型体制下，驻村干部势必会对农村进行强制性管理，客观上容易激化干群之间的矛盾。2009年，陕北的一项调研数据显示，驻村干部不参与村务管理，而是忙于执行政府任务，在一份关于“驻村干部对本村工作是否有积极作用”的问卷调查中，只有25%的被访者认为“有”。在这种压力型的政治体制下，为了完成经济追赶的任务，达到上级要求的标准，部分政府机构采便取一系列数量化的任务分解方法和物质化的考核评价体系，使得村民自治的功能更加弱化。再次，政府因为担忧放权会导致村中事务的管理进入混乱无序的状态，所以不愿意让村民实行自治，他们认为农民的素质比较低，不具备实行民主的条件，必须进行有效的管理，才能保证乡村社会不致失控。否则国家下发的任务难以完成。另外，很多村干部希望通过乡镇政府的提携来满足自己对权力的追逐，所以对乡镇干部具有很强的依赖性，不会轻易反对他们，这样，乡镇干部与村干部有着共同的利益结合点，政府对村委会的干预活动也越来越变得合法化。最后，影响村民自治成长的因素还包括传统乡村文化中存在的消极思想内容。在传统的农村社会中，农民个体经济具有排外性与封闭性的特征，使他们养成了狭隘的家族意识，个人的想法常常被淹没在家族这个集体之中，缺乏权利意识与个体意识。在当前，农民仍然处于社会的弱势阶层，这种对权力的崇拜意识与服从观念，使得残余的封建臣民思想仍然存在于广大人民群众的政治生活中。农民对权力的敬畏意识比较浓厚，在村民自治的实践过程中，具体表现为对村庄事务漠不关心，习惯性地接受村干部下达的指令。这种惯有的观念严重影响着村民自治的民主化进程。

由此可见，造成乡村关系行政化现象严重的原因既有法律层面上的缺失，也受到行政体制固有模式的影响，还受制于乡镇干部和村干部狭隘的思想观念。如何解决这种不顺的关系，成为学术界寻求村民自治走向的研究重点。

四、乡村关系走向的建议

第一，从法律角度而言，明确乡镇权限，完善乡村的法律制度。依照《宪法》和《村组法》中的精神，可以考虑制订专门的《乡村关系法》或《乡村关系工作条例》并修改《中国共产党农村基层组织工作条例》。［6］从具体事务上规定政务与村务之间的界限，从而规范乡镇政府的行为，限制乡镇政府对村民自治的干预，从制度规范上保证“乡政村治”的实现。在更深层次上让乡镇政府与村民自治彼此之间相互认同。

第二，改革乡镇考核指标，促进政府职能的转变。在压力型政治体制的绩效考核评价体系中，只是单纯数字化的评价指标，无法真正测算出政府的工作业绩，民众生活满意度的提升，生活质量的提高不是靠直观的数字就能够评价出来的，应该在实际调研的基础上，抓住村民的真正需求，以乡镇政府的工作是否能促进农村事业的发展，是否能够切实为农民服务为参照体系，抓住村民的实际需求，给出人性化的考核标准。

第三，重建公民文化，提升农民的主人翁意识，使村民在村庄事务的管理中能够充分发挥主动参与的精神。正如著名现代化理论研究者英格尔斯所言，“那些完善的现代制度以及伴随而来的指导大纲，管理守则，本身是一些空的躯壳。如果一个国家的人民缺乏一种能赋予这些制度以真实生命力的广泛的现代心理基础，如果执行和运用着这些现代制度的人，自身还没有从心理、思想、态度和行为方式上都经历一个向现代化的转变失败和畸形发展的悲剧结局是不可避免的”［7］4他着重强调一种民主制度的实施必须有与之相匹配的民主文化，否则制度再好，没有其能够生存的文化土壤，依旧无法发挥它应有的作用。应该加大对农村干群的培训，强化村民的自治功能。

30多年的政治实践证明，村民自治的乡村治理模式取得了良好的成绩，但同时也要看到乡村关系中行政化现象所带来的严重后果将阻碍村民自治权的实现。本文从不同的角度论述了乡村关系的现状、产生的原因及解决方案，从而为实现乡村关系的良性循环与互动提供不同的路径选择：从法律层面规范乡村关系；从制度设计层面，改革乡镇考核指标体系；从文化层面，构建村民的主人翁意识。当然，随着社会主义市场经济的发展与社会民主意识的增强，每个村庄的政治实践也会呈现出崭新的面貌，其地域环境的独特性与文化背景的差异性使乡村关系的构建并不是仅仅局限于一种单一的模式，这也要求我们在进行乡村关系的实证调研过程中，注重研究方法的本土化与多元化。

［1］中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局．马克思恩格斯选集：第一卷［M］．北京：人民出版社，1995．

［2］徐勇．中国农村村民自治［M］．武汉：华中师范大学出版社，1997．

［3］梁漱溟．梁漱溟文集：第3卷 ［M］．济南：山东人民出版社，1990．

［4］黄辉祥．村民自治的生长：国家建构与社会发育［M］．西安：西北大学出版社，2008．

［5］陈晓莉．新时期乡村治理主体及其行为关系研究［M］．北京：中国社会科学出版社，2012．

［6］项继权．乡村关系行政化的根源与调解对策［J］．北京行政学院学报，2002（2）．

［7］殷陆君．人的现代化：心理·思想·态度·行为［M］．成都：四川人民出版社，1985．