资源保护与权利延伸——以新农村建设中土地利用问题为视角

宋海鸥

（中国环境管理干部学院 环境科学系，河北 秦皇岛 066102）

资源保护与权利延伸
——以新农村建设中土地利用问题为视角

宋海鸥

（中国环境管理干部学院 环境科学系，河北 秦皇岛 066102）

新农村建设是我国新阶段解决“三农”问题的重要举措。新农村建设中主要存在土地规划、宅基地建设违法以及耕地复垦不到位等方面的问题，加强新农村建设中土地监管应从加快土地确权、建立农村土地征地补偿机制以及强化土地执法等方面入手。

新农村建设；土地利用；宅基地使用；土地监管

1 现实背景：我国社会主义新农村建设现状

建设社会主义新农村是新阶段解决“三农”问题的关键举措。作为一项推行至全国的战略，新农村建设的意义不仅在于提高农民的生活水平，改善生活条件，缩小城乡贫富差距，还在于通过有效的乡镇规划，合理利用存量的土地资源，在合理配置农用地与建设用地的基础上，提高土地的利用率。

自2005年10月《十一五规划纲要建议》提出按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，扎实推进社会主义新农村建设以来，我国在经济建设、文化发展、社会保障等方面积极推进应对，各地建设新农村的积极性不断提高：有的地区通过新民居建设解决了乡村规划混乱问题；有的地区通过农村土地承包权入股开发农村旅游资源；有的地区通过大力发展农村三产留住农村剩余劳动力等等。在看到农村面貌整洁、农民生活水平提高的同时，在新农村建设中的诸多问题也不能忽视，土地问题是其中极具代表性的问题。

2 问题与探索：新农村建设中的土地利用问题

2.1 农村建设用地缺乏有效规划

我国《城乡规划法》规定：“乡规划、村庄规划应当从农村实际出发，尊重村民意愿，体现地方和农村特色。乡规划、村庄规划的内容应当包括：规划区范围，住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求以及对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等的具体安排。乡规划还应当包括本行政区域内的村庄发展布局。”但长期以来，建设用地缺乏有效规划，以河北为例：目前河北大多数农村长期不搞村镇规划，只有36.5%的村镇中有住房建设的统一标准，60.3%没有建设标准；有些村干部不按规划随意批地，又不按照要求收回宅基地。由于各个时期农民建房政策的调整因素以及农村建设规划的缺位，致使部分农村新建的居点房屋大小混杂，院落大小不同，街巷狭窄难行[1]。

2.2 农村宅基地违法占地

2.2.1 存在一户多宅的现象

很多农民受传统生活及传统意识的影响，在获得新建宅基地后不退还旧宅；或者认为家中有男孩，理所当然应再要一份宅基地。

2.2.2 宅基地违法占用耕地现象突出

一些农民因法律知识的欠缺，误认为土地承包权是土地所有权，在自己承包地上擅自建房。即使是符合宅基地使用条件的农户，囿于审批程序等方面的原因，以及分户工作缺乏必要的规范，一些有刚性需求的家庭在自家承包地违规建房的情况比较突出。

2.3 宅基地非法转让

根据我国农村宅基地管理中“一户一宅”的规定，农民宅基地销售的合法对象：一是本集体经济组织中没有宅基地的成员；二是本集体经济组织中有宅基地，但其面积尚未达到规定标准的成员。但随着城镇化推进程度的提高，城乡界限日益模糊，不少农民将自己的宅基地销售给城里人。根据《土地管理法》的规定，将自有宅基地出租、销售的，不能再申请新的宅基地，但因很多地方宅基地确权工作尚未启动以及乡村一级对宅基地缺乏有效监管等因素，仍存在一户多宅的现象。

2.4 新民居建设违规占用耕地，复垦工作不到位

为了推进社会主义新农村建设中的重要项目——新民居建设，河北省很多地方小村合并，在整合耕地资源的基础上以“平改楼”等方式建设社会主义新民居。在土地复垦问题上，河北省的政策是允许采用周转用地的方式，即允许先占后补，在新民居建成后，将旧村复垦为耕地。但是，很多地方将旧村地应当复垦的土地用于商业开发，导致无法实现占补平衡，直接结果是建设用地数量的增多，耕地数量的减少。

2.5 在土地监督执法方面，存在监管知识欠缺等问题

《土地管理法》规定，“县级以上人民政府土地行政主管部门对违法土地管理法律法规的行为进行监督检查。”据此，土地监督执法机关是县级以上国土管理部门。近年来，国土管理部门在土地监督执法方面存在着如下主要问题：

2.5.1 监管知识欠缺，监管方式受限

国土管理部门工作人员中受过高等教育的比例不高，基层管理部门尤为明显，真正学过土地管理或法律专业的人员少之又少。

2.5.2 执法人员不足

从事执法监管的人员受编制的限制，一些地方甚至除了分管副局长、执法监察队队长是正式编制外，其余均为聘用人员。

2.5.3 执法手段落后

在执法监管中缺乏必要的装备，如缺少执法车辆、GPS测量仪、移动执法设备等，致使执法人员难以行使规范、高效的监管。

3 对策与展望：新农村土地利用法律对策

3.1 推进农村土地确权，推动宅基地流转

2010年的中央1号文件《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》首次明确提出：加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作。此后，2012年、2013年的中央1号文件都对这项工作提出了要求。目前，农村集体土地所有权确权登记发证基本完成，同时，宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作也在进行中。以河北为例，截止到2015年7月底，全省建制镇政府所在地共完成农村集体建设用地、宅基地确权登记发证123.5万宗（面积8.9万hm2），发证率为79.1%。乡政府所在地完成农村集体建设用地、宅基地确权登记发证43.9万宗（面积3.5万hm2），发证率为62%[2]。

农村宅基地确权有助于农民基于土地的用益物权的确定，进而为该权利的行使提供便利。在现有法律和政策框架下，目前农民宅基地流转的范围局限在同一集体经济组织的成员之间，大大降低了作为资产的宅基地的盘活率，不利于农村资产的流转。通过合法形式占用集体土地建设的新民居，应当赋予农民集体土地使用权和房屋产权证书，以保障农民财产的合法权益。新村建设过程应有效实施产权制度改革，登记公示集体土地产权，切实维护农民的房地产权益[3]。

2015年8月，国务院印发了《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》 （以下简称《意见》）， 《意见》提出要建立抵押物处置机制，允许金融机构在保证农户承包权和基本住房权利前提下，依法采取多种方式处置抵押物，完善抵押物处置措施。《意见》同时指出要完善配套措施，试点地区要加快推进农村土地承包经营权、宅基地使用权和农民住房所有权确权登记颁证，建立完善农村土地产权交易平台，建立健全农村信用体系。

作为一项制度试点，农村住房抵押实现的阻碍在于《土地管理法》中宅基地使用权的范围及“一户一宅”的制度约束。试点制度实施的有效性必将成为日后盘活农村资产的有力举措。

3.2 建立农村宅基地征地补偿制度

我国现行法律中没有直接针对农村宅基地征地补偿的规定，实践中采取的方式是比照城镇土地征用补偿的规则进行。而事实上，针对农村大量的违法占地的宅基地，在征地补偿问题上显然与城镇有较大的差别。

首先，宅基地占地违规方式多样。有的属于实体违法，不能通过补办手续合法化：如超宅基地面积占用土地，在没有规划许可证的前提下擅自加建原有住房以增加建筑面积，在已有宅基地的情况下违规占用耕地建房。有的属于程序违法，能通过补办手续合法化：比如建设合乎乡村规划要求，不违背“一户一宅”的规定的建房行为。针对上述不同类型的宅基地征地补偿，可以也应当区别对待。

其次，财产价值需通过市场实现，如果土地以市场价格为基础进行征用，失地农民就可以凭借土地补偿收入维持正常生活，寻找新的就业门路以应对将来的生存风险[4]。但目前因农村房产交易的局限性，其所谓的市场价值不能正确反映财产的本质以及农民对该财产价值的心理预期，导致补偿费用问题成为农村土地征地补偿中的“火药桶”，诸多社会事件不断发生。

因此，建立完善的农村宅基地征地补偿机制和交易市场，有助于解决征地补偿标准以及法律规则问题，避免索要无度以及执法无依据的问题。既能保证新农村建设的顺利进行，实现市场经济下的经济运行规律，又能有效改善农民生产、生活条件，保障农村社会的稳定。

3.3 加强农村土地利用监督执法

法的生命力在于执行，强化农村土地利用监督执法，应做好以下几个方面的工作：

3.3.1 加强农村土地法律法规的宣传教育

通过广泛有效的宣传教育，让广大农民群众认识到保护土地的重要性，明白土地承包经营权不等于土地所有权，建房应当通过合法程序等问题。同时，也应加强对基层执法人员土地管理法律法规等专业知识方面的培训，不断提高专业技能和依法行政的水平。只有使土地管理法律法规深入到千家万户，达到家喻户晓，人人皆知的程度，人民群众法律意识和法制观念才不断增强，土地执法监察工作才能提高到一个新的水平[5]。

3.3.2 理清各部门职责，协作监管

加强对农村土地利用的监督执法，有效地遏制土地违法行为，不仅要依靠各级土地行政主管部门的严格执法监督，还需要充分发挥各级相关职能部门的作用，实现主管部门和相关部门各负其责，协调配合，齐抓共管。因此，建立土地管理共同责任机制是十分必要的[6]。同时，农村土地利用监管离不开乡镇政府的支持，只有通过落实乡镇政府的共同责任，农村土地管理工作混乱的局面才能得以扭转，步入良性发展的轨道。

3.3.3 强化监督执法

针对农村土地违法利用问题，要在强化土地规划管理的前提下，合理推进农村宅基地的分配，严格审批，规范农村建房程序，使“先批后建”成为常态。同时，严格执法，严厉查处土地利用违法行为，依法从严惩处情节严重，社会影响大的典型案件，防止“以罚代刑”，以维护法律的权威。

[1]宋海鸥，李成然.新民居建设中土地资源利用问题与解决对策——以河北省为例[J].安徽农业科学，2011（31）：19552-19554，19557.

[2]庞超.我省农村土地确权有了时间表2015年底农村宅基地全部确权发证[N].河北日报，2014-08-07（02）.

[3]李海军，纪成旺.新农村建设土地开发利用案例的启示[C]//土地利用的城乡统筹和区域统筹——2007中国科协年会分会场论文集，2009.

[4]赵桂华，苏传华.试对我国失地农民问题的理论探讨[J].中国环境管理干部学院学报，2005，15（3）：26-28.

[5]赖欣欣.从健全土地监管机制的角度再谈耕地保护[J].法制与社会，2009（8）：292-293.

[6]陈汉江，吴鄂阳，姚远松，等.土地执法监管长效之路——湖北省土地执法监管长效机制建设调研报告[J].中国土地，2011（4）：50-53.

（编辑：周利海）

Resource Protection and Right Extension——in the Perspective of Land Use Issues in the New Rural Construction

Song Haiou
（Department of Environmental Sciences,Environmental Management College of China, Qinhuangdao Hebei 066102,China）

The new rural construction is an important measure to settle"agriculture,rural areas and farmers problems".The land utilization issues are complicated such as land planning,illegal home site building and plowland reclamation.In order to strengthen the land supervision some methods should be taken such as determining the right of rural lands,building the rural land expropriation compensation mechanism and intensifying the law enforcement.

new rural construction，land utilization，home site building，land supervision

D922.61

A

1008-813X（2015）06-0056-04

10.13358 /j.issn.1008-813x.2015.06.14

2015-11-12

秦皇岛科技局课题《社会主义新农村建设土地问题研究》（2011A504）；2015年河北省高校人文社科研究青年基金项目《基于产业结构调整的河北省大气污染防治法律对策研究》（SQ151008）

宋海鸥（1976-），女，河南安阳人，毕业于重庆大学环境法专业，法学硕士，副教授，主要从事环境法和经济法的教学与研究工作。