清科观察:2015开年400亿政府引导基金加码VC,你看懂了吗

桂洁英

国务院总理李克强于2015年1月14日主持召开国务院常务会议，决定设立国家新兴产业创业投资引导基金，助力创业创新和产业升级。会议强调基金要实行市场化运作、专业化管理，发挥政府资金杠杆作用，吸引有实力的企业、大型金融机构等社会、民间资本参与，形成总规模400亿元的新兴产业创投引导基金。从1月14日国务院会议精神来看，未来引导基金的规模有望进一步扩大，对于提高创投引导基金对当地新兴产业的带动作用将有着十分重要的意义。在国家政策的积极推动下，各个地方政府陆续出台相关政策并成立了专项基金，我国的政府引导基金发展如火如荼。清科研究中心认为，2015年政府将更多地以政府引导基金的方式，推进我国经济增长方式从过去依靠投资增长转变为依靠创新增长，过往行政性质的财政扶持产业模式，也将由市场化与专业化的政府引导模式取而代之。

一、从探索起步到全面发展，政府引导基金逐步迈向市场化、规模化

1.探索起步阶段，第一只政府引导基金成立

20世纪80年代初，我国开始由政府推动创业投资的发展。之后的十多年，地方政府开始引入国际先进经验，探索新的创业投资政策。1999年8月，上海市政府批准成立了上海创业投资有限公司，并在2000年至2001年间投资设立具有基金性质的机构，其设立与运作是我国政府出资引导创业投资的最早尝试。2002年1月，中关村管委会出资设立的“中关村创业投资引导资金”，是我国第一只由政府出资设立的具有“引导”名义的创业投资引导基金。

2.逐步试点阶段，创业投资引导基金管理暂行办法颁布

自2005年起，股权私募基金和创业投资基金的逐步繁荣及以“自主创新”为核心的“十一五”规划的出台，对我国创业投资发展起到了促进作用。2005年，中央十部委发布《创业投资企业管理暂行办法》，明确国家和地方政府可以设立创业投资引导基金，引导资金进入创投业。2006年3月，由国家开发银行和中新创投共同组建的“苏州工业园区创业投资引导基金”正式设立，总规模为10亿元。2007年，财政部、科技部制定了《科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》，规定科技型中小企业创业投资引导基金专项用于引导创业投资机构向初创期科技型中小企业投资。同年，规模为1亿元的第一支国家级创业引导基金宣告成立，主要用于支持科技型中小企业创业投资。

3.规范化运作阶段，政府引导基金指导意见出台

2008年10月，由国家发展改革委、财政部、商务部联合制订的《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》获国务院批准，并以国务院办公厅名义发布后，各级地方政府设立引导基金终于有了操作指南，为政府引导基金组织和设立明确了法律基础。《指导意见》明确引导基金的性质，并进一步明确引导基金的宗旨是：“发挥财政资金的杠杆放大效应，增加创业投资资本的供给，克服单纯通过市场配置创业投资资本的市场失灵问题。特别是通过鼓励创业投资企业投资处于种子期、起步期等创业早期的企业，弥补一般创业投资企业主要投资于成长期、成熟期和重建企业的不足。”这便要求引导基金在两个层面发挥引导作用：一是引导社会资金设立创业投资子基金；二是引导所扶持创业投资子基金增加对创业早期企业的投资。

随着指导意见的出台，各地创业引导基金的设立进入高潮，规模也呈现出逐年增长的趋势，从2006年的25亿元增加到2008年的88.5亿元。这一期间，国内资本市场的复苏、中小板的逐步壮大以及2009年中国证监会正式开设创业板，也从宏观上优化了创业投资的外部环境，同时进一步促进了我国创业投资的全面发展。2009年10月，国家发改委、财政部与七省市人民政府联合设立了20支创业投资基金。

4.全面发展阶段，支持战略新兴产业的发展并逐步走向市场化

2011年8月，为了加快新兴产业创投计划的实施，加强资金管理，财政部、国家发改委制定了《新兴产业创投计划参股创业投资基金管理暂行办法》，明确提出中央财政参股基金应集中投资于节能环保、信息、生物与新医药、新能源、新材料、航空航天、海洋、先进设备制造、新能源汽车、高新技术服务业等战略新兴产业和高新技术改造提升传统产业领域。该办法的颁布对引导基金的投资范围进行了划定，有利于推动地方战略新兴产业的发展以及中小型创业企业的发展，发挥政府资金的杠杆放大作用。

2014年5月21日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议提出，“成倍扩大中央财政新兴产业创投引导资金规模，加快设立国家新型产业创业投资引导基金，完善市场化运行长效机制，实现引导资金有效回收和滚动使用，破解创新型中小企业融资难题”。政策之意无疑是希望更好发挥中央财政引导资金“四两拨千斤”作用，带动各方资金特别是商业资金用于创业投资，完善竞争机制，让市场决定创新资源配置，支持战略性新兴产业和高技术产业处于成长期的创新型中小企业发展，促进创新型经济加快成长。这是国家对创投引导基金发展最高级别的表态，体现出了在当前经济转型时期国家对创业投资及新兴产业发展前所未有的重视。从本次会议公报提及的内容来看，本次决议共包括两个方面：一是“成倍扩大引导资金规模”；二是“完善市场化运作机制”。

二、2014年新设立政府引导基金发力，基金数量和资金规模呈现快速增长

在经历了2002-2006年的探索起步、2007-2008年的快速发展、2009年至今的规范化设立与运作三个阶段后，我国创业投资引导基金的政府引导作用日益增强、运作模式日趋完善，其发展已步入繁荣期。2014年，各个地方政府陆续出台相关政策并成立了专项基金，掀起了发展政府引导基金的新浪潮。

2014年9月24日，工信部宣布国家集成电路产业投资基金已正式设立；2014年9月26日，科技部、财政部共同召开“国家科技成果转化引导基金启动推进会”，正式启动国家科技成果转化引导基金；2014年12月17日，上海市天使投资引导基金正式成立，并接受相关机构申请；2014年12月26日，河北三支政府引导基金成立，分别是河北中创电子商务股权投资基金、河北中盈信投节能环保股权投资基金、河北工业技术改造发展基金。

图1 2006-2014年政府引导基金设立情况比较

表1 2014年部分新设立政府引导基金列表

根据清科集团旗下私募通数据显示，2014年新设立的政府引导基金为39支，管理资本量共计1956.12亿人民币，分别是2013年引导基金数量和管理资本量的3.5倍和9.4倍。

三、政府引导基金迎来转型期，已成为政府支持创新创业的新平台

近年来，政府参与创业风险投资的角色正在逐渐从直接投资者转变为间接投资者，不再设立创投公司，而是设立创业投资引导基金，引导更多的民间资本进入创业投资领域，充分发挥政府财政资金的杠杆放大作用。政府产业引导基金作为“政府引导”与“市场运作”相结合的新型运作方式被社会各界寄予厚望。

创业投资引导基金作为政府参与创业投资的重要手段，是伴随着政府鼓励创业投资以及战略性新兴产业发展的战略举措而产生的，其作为一种政策性产物会长期存在。以市场化方式运作的创业投资引导基金与政府化运作的引导基金相比，其在基金的募资策略与能力、基金的投资组合设计、专业化的基金管理团队以及团队激励机制等方面具有更高的管理能力及市场化水平。

按照过往的惯例，预计在国务院常务会之后很快会有更多实质性的利好消息开花结果，财政部等相关部委将很快落实配套政策和更多财政资金，并在原有创投引导基金运作机制之上进一步推行市场化的运作机制。创业投资引导基金向市场化转型，将为引导基金自身提供长久发展的源动力。