论《行政强制法》的实施对公安工作的影响

张灵晖 张 萌

（河北公安警察职业学院，河北 石家庄 050091）

历经五审的 《中华人民共和国行政强制法》于2012年1月1日起施行，是继 《行政处罚法》、 《行政复议法》、 《行政许可法》之后又一部规范政府行政行为的重要法律，是自1996年推出 《中华人民共和国行政处罚法》之后行政执法法制建设的又一件大事，与 《行政许可法》共同构成行政程序立法 “三部曲”。 “公权力行使应当有边界，行政强制措施的行使必须谨慎”。[1]该法的制定，多方面改变了公安执法具体工作方式，强调了公安行政强制措施执法主体的执法资格，确立了公安机关行政强制的适用原则，对公安行政工作具有广泛而深远的影响。

一、 《行政强制法》多方面改变了公安执法的具体工作方式

《行政强制法》规定，行政强制分为行政强制措施和行政强制执行。而公安机关日常执法办案工作中，为保证执法工作顺利开展经常会实施行政强制措施，同时也经常会采用一定的强制执行方式来保证处罚决定执行。在 《行政强制法》实施后，公安机关实施行政强制措施和进行行政强制执行都必须符合 《行政强制法》的相关规定。

（一）执行处罚决定应符合 《行政强制法》的规定

首先，根据 《行政强制法》第十三条第二款 “法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”的规定，对于其他行政案件，《程序规定》第一百六十六条第一款第 （四）项关于 “被处罚人在当地没有固定住所，不当场收缴事后难以执行可以当场收缴罚款”的规定，没有法律依据，在 《行政强制法》实施后不应继续适用。其次，根据 《行政处罚法》及《程序规定》对逾期不缴纳罚款的被处罚人按日加处罚款数额百分之三的罚款时，加处的罚款总额应受 《行政强制法》第四十五条第二款规定 “加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额”的限制。

（二）公安机关在办理治安案件以外的行政案件时，必须考察传唤与扣押的法律依据

除根据 《中华人民共和国治安管理处罚法》对违反治安管理的行为进行查处外，公安机关还根据其他法律、法规、规章对大量其他行政违法行为进行查处。按 《程序规定》，公安机关办理行政案件均可采用传唤和扣押的行政强制措施。但是，根据 《行政强制法》第十条、第十一条的规定，限制人身自由的行政强制措施只能由法律规定，规章则不能规定任何行政强制措施。因此，在办理治安案件以外的其他公安行政案件 （以下简称其他行政案件）时，不能再以部门规章性质的 《程序规定》为依据采取传唤和扣押措施。在决定是否采取传唤时，必须注意有无法律规定为据。具体而言，在根据行政法规、地方性法规、规章的创设性规定 （非对法律规定的细化）追究行政相对人的行政责任时，一律不得进行传唤；在根据法律规定（包括法规、规章对法律的细化规定）追究当事人行政责任时，也要考察该法律有无可以采取传唤措施的规定。如果没有规定，同样不能对当事人进行传唤。而在采取扣押措施时，应考察有无法律、法规为据。没有依据则不能进行扣押。因没有法律依据而不能传唤当事人时，只能按照《程序规定》第四十五条的规定，到违法嫌疑人住处或者单位进行询问，或通知其到公安机关协助调查。当然这里的通知不具有强制性，如果违法嫌疑人员不按通知要求到公安机关协助调查，公安机关无法采取进一步行为。因缺乏法律、法规依据不能采取扣押措施时，除通过做工作让违法嫌疑人员自愿交出有关物品外，公安机关只能按 《行政处罚法》的规定采用 “先行登记保存”来收集证据。

（三）实施传唤和扣押，必须符合 《行政强制法》规定的程序

《治安管理处罚法》明确规定了公安机关可以传唤违反治安管理行为人，可扣押与案件有关需要作为证据的物品。因此公安机关在办理治安案件及有相应法律、法规依据的其他行政案件时，可以继续采用传唤或扣押措施。但必须注意，在实施这些措施时，应当符合 《行政强制法》的相关规定。1.进行传唤或扣押，除紧急情况外必须由公安机关负责人批准。按 《程序规定》第四十四条和第九十条，传唤由 “公安派出所或者县级以上公安机关办案部门负责人”批准，扣押则无须审批，只需 “在扣押后的十二小时内向所属公安机关办案部门或者公安派出所负责人报告”即可。但 《行政强制法》第十八条第 （一）项明确规定，实施行政强制措施前 “须向行政机关负责人报告并经批准” （据该法第十九条，紧急情况外除）。另外，对于根据 《治安处罚法》进行的口头传唤，或在紧急情况下进行的当场扣押，执法民警应当按照 《行政强制法》第十九条的规定，在二十四小时内向所属公安机关负责人报告，并补办批准手续。2.根据 《行政强制法》第十八条第（五）项，在进行传唤或扣押时，应当 “当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径”。根据该条第 （六）项，还应当听取当事人的陈述和申辩。根据该条第 （七）至 （九）项，还应当制作现场笔录，并由执法民警、当事人或见证人签名或盖章。3.根据 《行政强制法》第二十条第一款第 （一）项，传唤违法嫌疑人员后，应当当场告知或传唤后立即通知其家属采取传唤的公安机关及传唤的地点、期限。这与 《治安管理处罚法》第八十三条第二款 “公安机关应当及时将传唤的原因和处所通知被传唤人家属”的规定在通知时间和内容上有一定区别。由于二者的位阶相同 （都是全国人大常委会制定的法律），因此应当按 “新法优于旧法”的原则适用 《行政强制法》的规定。4.根据 《行政强制法》第二十四条，在进行扣押时，应当制作并当场交付扣押决定书和清单。这与 《治安管理处罚法》及 《程序规定》只规定了 “当场开列扣押清单”明显不同。因此 《行政强制法》实施后，在进行扣押时必须向被扣押人交付扣押决定书。

（四）终结公安执法工作中一个常见的不合理现象

目前，较普遍地存在公安交通管理部门将扣押车辆停放在社会停车场，违法人员在接受处罚后还须向停车场交纳停车费才能取回车辆的现象。此种现象已引起众多质疑。但公安交管部门往往推说收费并非自己所为；而停车场则以经过物价部门批准收费来搪塞车主的疑问。根据《行政强制法》第二十六条第三款关于 “因查封、扣押发生的保管费用由行政机关承担”的规定，因交通违法行为被扣车的车主不应承担停车费用。 《行政强制法》实施后，如果公安交管部门将扣押车辆停放在社会停车场而不支付停车费，导致车主支付停车费后才能取车，一旦车主提起行政诉讼，公安交管部门必然败诉。

《行政强制法》明确赋予行政机关对扣押财物的保管义务，各级交警部门要提高思想认识、理顺利益关系、摒弃小利，以大队或者支队为单位，建立属于交警部门管理的车辆保管场所，改变目前将涉案车辆交由社会停车场保管、当事人买单的管理模式，还利于民，真正承担起法律赋予的保管义务。

二、 《行政强制法》强调了公安行政强制措施的执法资格

行政执法人员是代表国家行政机关依法行使行政执法权的人员，代表着国家行政机关的权威和形象，其素质的高低直接决定着政府行政管理职能的实现与否。在实践中，公安行政强制措施的执法主体不具备执法资格的后果是严重的。如果公安部门将行政强制权委托给社会组织和不具备资格的执法人员实施，甚至雇佣临时人员执法，执法随意性必然大增，侵害公民合法权益的情况就会时有发生，公安机关执法的严肃性和政府的公信力最终会受到严重影响。 《行政强制法》第十七条第三款规定： “行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施其他人员不得实施。”本条对行政强制措施的实施主体主要从两个维度进行了严格规范：一是行政机关是实施行政强制措施的唯一主体。不同于行政处罚权和行政许可权，行政强制措施不可委托。行政强制措施的即时性和强制性，决定了它对于公民、法人和其他组织的权益影响更大。所以对行政强制措施实施主体的规定更加严格，只能由行政机关来实施，不得委托给其他行政组织、机关或者个人。二是代表行政机关实施行政强制措施的必须是具备行政资格的行政执法人员，其他人员不得实施。因此，公安强制措施应由取得执法资格的人民警察实施。

三、 《行政强制法》确立了公安机关行政强制的适用原则

《行政强制法》规定了法定原则、适当原则、教育与强制相结合原则、禁止谋利原则和权利救济原则五项原则，[2]公安机关在实施行政强制时应严格遵守。

（一）公安机关行政强制应严格遵循法定原则

合法性是行政权的正当性所在，也是对行政权的最基本要求。公安行政强制作为一项重要的行政权力，其合法性原则体现在设定和实施行政强制应当依照法定的权限、范围、条件和程序。

（二）公安机关行政强制应注意把握合理性原则

合理性是建立在合法性基础之上的对公安机关的更高要求，目的是防止公安机关自由裁量走向恣意，要求行政强制的设定和实施应当适当、合理，要符合一定的比例。进一步来说，公安机关在选择执法方式和执法时机时，应当根据实际情况全面考虑，对行政强制应当持慎重态度，情节轻微的，能不实施就不实施。比如违法行为显著轻微或者没有明显社会危害的，可以不采取行政强制措施。公安机关查封、扣押、冻结的财物价值应当适当。公安机关的查封、扣押限于涉案的场所、设施或者财物，不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品。公安机关在依法强制执行时，所选择的强制手段应当适当。在多种强制手段都可以实现行政目的的情况下，公安机关应优先选择对当事人损害最小的方式。比如优先使用间接强制手段，在使用直接强制手段时，注意选择对相对人人身、财产损害最小的强制措施。

（三）公安机关行政强制应坚持教育与强制相结合的原则

行政强制只是促使当事人履行法定义务的一种 “中间性”行政手段，不是终极行政目的。当事人经教育自觉改正违法行为，履行法定义务的，就不应再采取行政强制。比如，采取临时查封或者强制执行 “三停”行政处罚的目的都是为了推动火灾隐患整改。在执法中不能一封了之，置之不理。要推行理性、平和、文明、规范执法，要在查封后加强整改工作指导和与单位的沟通联系。对于整改完毕符合解除临时查封或者恢复使用、生产、经营条件的，应当及时解除临时查封措施，恢复企业的正常生产经营活动。

（四）公安机关行政强制应坚持不得利用行政强制权谋利原则

公安机关依法代表国家行使行政强制权，行政经费统一由财政纳入预算予以保障，不能利用行使行政强制权的机会谋取私利。公安机关一旦与民争利，有了利益冲突，势必无法保持中立地位，更遑论公正执法，履行法律赋予的职责。比如要做到不得使用被查封、扣押的财产，不得收取保管费，收支两条线，合理确定代履行费。

（五）公安机关行政强制应坚持权利救济原则

一切权利都需要有救济途径，否则权利就只能是纸面上的权利，得不到真正保障。同时，权力的行使需要社会的监督，特别是当事人的监督。考虑到当事人监督中个人与行政机关的力量差距悬殊，需要在法律中明确监督渠道（行政诉讼、行政复议、国家赔偿等）和权利 （诉权、行政程序权利等）。公安机关行政强制中，必须严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。

《行政强制法》的颁布实施对于政府机关的行政管理，尤其是公安行政工作必将产生广泛而深远的影响。公安行政强制是把双刃剑，用好了有利于行政违法事件的整治，有利于促进公安民警理性、平和、文明、规范执法，有利于全面提高公安机关依法履职的能力和执法公信力；用不好则将大大影响公安机关公正严肃的执法形象，也势必影响到和谐警民关系的建设，影响到社会的和谐稳定。今后公安行政强制执法工作的核心准则，既要做到规范公安执法中行政强制的设定和实施，保障和监督公安机关依法履行职责，有效实现自身行政管理职能，维护公共利益和社会秩序；还要做到保护作为行政相对人的公民、法人和其他组织的合法权益，同时保障其他个体利益的实现。

[1]应松年,刘莘．中华人民共和国行政强制法条文释义与案例适用[M]．北京:中国市场出版社,2011:11.

[2]乔晓阳．中华人民共和国行政强制法解读[M]．北京:中国法制出版社,2011:38.