基于新环保法的山东近海生态环境保护对策研究＊

王佳红，刘希燕

（1.山东社会科学院海洋经济研究所 青岛 266071；2.海洋化工研究院有限公司 青岛 266071）

山东三面环海，海岸线长3100km，是全国最大的半岛省，也是海洋大省。海洋捕捞、海水养殖等海产品产量在国内名列前茅，已成为山东的经济支柱产业。

随着陆地经济的发展，海洋环境污染不断加剧，导致了各种海洋生物锐减，影响了山东海洋经济的可持续发展。海洋渔业的发展必须有一个良好的生态环境，在新环境保护法实施的基础上，要进一步增强沿海各级领导及广大人民群众的环保意识，同时积极采取一些有的放矢的配合措施，从而达到更好的环保效果。

1 山东近海生态环境现状

近年来，我国沿海地区不但工业企业密集布局，大量人口也不断涌入，致使各种废弃物大量排入近海，使海洋成了垃圾场，尤其是石油、化工产业在沿海地区的迅猛发展对近海生态环境带来了很大影响。

1.1 污染方面

山东近海的污染源主要有3个方面：① 各类化工厂直接排入含磷、氮、重金属的废水；② 农田水土流失，受雨水冲刷入海的化肥、农药；③ 城镇居民的生活污水。据2013年国家海洋环境公报报道，山东近海符合劣于第四类海水水质标准的区域主要分布在黄海北部的渤海湾、莱州湾等近岸海域，近岸海域主要污染要素为无机氮、活性磷酸盐、重金属和石油类［1］。另外蓬莱海洋油田溢油事故造成了山东长岛海域油类物质漂浮，污染了海面，致使鱼类死亡，对近海养殖的扇贝等也造成经济损失。

1.2 对渔业资源影响方面

环境污染导致了海洋生态破坏，是造成海洋渔业资源枯竭的祸首之一。海水的富营养化，导致了赤潮、浒苔灾害的发生，赤潮给海洋生物带来的是灭顶之灾。据了解，以前渔民出一趟海可捕获几百斤的大小黄鱼和带鱼等，现在只能捕到几条，20世纪70年代捕获的是以3龄鲅鱼为主，90年代到了2龄为主，而现如今只能捕到1龄了，传统的鱼类已濒临灭绝。久负盛名的渤海等传统渔场已成为历史，获鱼量的减少和获鱼成本的增加导致了大量渔民停船转产。

2 新环保法对海洋环境将产生的重大影响分析

《中华人民共和国环境保护法》于1989年12月26日颁布和施行，十八大的政府工作报告中提出了“建设美丽中国”的总体思路，把生态环境与经济、社会等方面的发展和建设都视为我国社会主义建设事业重要的组成部分，第十二届全国人大常委会第八次会议审议通过了环保法修订案，修订后的《中华人民共和国环境保护法》将自2015年1月1日起施行。

2.1 “环境保护优先”确定了海洋环境保护工作的重要地位

新环保法明确了“环境保护优先”的原则［2］，一切经济活动必须无条件服从。例如对生态地区规定保护红线等，使其成为不可逾越的界限。2013年底山东省政府就下发了《关于建立实施渤海海洋生态红线制度的意见》，红线区范围为山东省管辖的全部渤海海域，划定红线区73个，红线区总面积6534.42km2。规定了红线区陆源入海直排口污染物排放达标率达到100%，陆源污染物入海总量减少10%～15%，水质达标率不低于80%［3］。新环保法的实施对山东在管辖渤海海域划红线区提供了有力的法律保障。

2.2 加大排污处罚力度将会减少排海污染物

在经济发达国家可以将污染企业处罚到破产，而在我国排污处罚过低是导致污染回潮的主要原因，山东小清河的治污失败就是一个明显的例子。

小清河位于山东省中部黄河流域，是山东省渤海水系河流，源起济南市泉群，东流经历城、邹平、广饶、寿光等县至东营羊角沟入渤海，全长237km，流域面积10572km2，是一条防洪除涝、灌溉、航运综合利用河道。

从20个世纪80年代开始小清河就开始遭到了污染，各种造纸厂、化工厂、印染厂、农药厂等等大都依河而建，其废水直接排入小清河，这种排污现象包括小清河的许多支流也是如此。小清河排出的污染黑水最终流入近海，破坏了海洋生态环境，导致海洋生物的减少，给下游渔业经济带来损失。

据了解，小清河入海口的寿光羊口镇居住着2万多渔民，小清河对于他们而言就是一条生命河，现鱼虾大幅减产、十几种鱼虾已难觅［4］。如今的小清河流入大海的仍然是劣五类的污水，据统计小清河仅2012年排入大海的污染物总量达到16万t余［5］。十几年来山东省政府及有关部门一直在综合整治小清河，投资也在上百亿元，其中2013年就投入4亿多元治理小清河生态，这些巨额资金投入为何不能彻底改善小清河的水质呢？排污处罚过低，导致排污企业不怕罚款，不断的污水直排是小清河久治不清的根本原因。

《中华人民共和国环境保护法》对违规排污罚款的规定是最多罚10万元，且每月只罚一次。这种低成本的处罚带来两个弊端：一是企业丝毫“不怕”环保执法，边罚边干；二是企业为挽回罚款损失加大生产量，同时也加大了排污量，造成恶性循环。新环保法除了规定了违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正外，对拒不改正的，按照原处罚数额按日连续处罚［2］。罚款将上不封顶，还对伪造数据和偷排漏排等行为责任人进行拘留，并且赋予环保部门查封扣押等权力，以及建立“黑名单”制度，将环境违法信息记入社会诚信档案，并将向社会公布违法者名单［2］。新环保法被称作史上最严的环保法律，在污染严重的今天，用重拳打击污染行为势在必行且行之有效。随着新环保法的实施，不但小清河的水会逐渐变清，山东近海生态环境也会得到保护和恢复。

2.3 “全民治污”使得海水更蓝

新环保法规定：一切单位和公民都应当增强环保意识，有保护环境的义务；公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利；公民、法人和其他组织发现任何单位和个人有污染环境和破坏生态行为的，有权向环境保护主管部门或者其他负有环境保护监督管理职责的部门举报［2］。

在环境保护工作中往往由于利益的驱使，使环保信息、数据、处理结果等得不到真实、准确、公开，造假情况严重是环保低效或无效的主要问题之一。如何有效地解决这些问题，新环保法明确规定了在法律的意义下将知情权、监督权和参与权赋予媒体、公众，将最初的公开环保信息到参与监督执法是每个人的权利、义务。对污染事件可寻求司法救助，使得违规污染案件得到真正意义上的法律处罚。这些条款是从污染的源头上控制妨碍环境保护的现象发生，环保信息公开、人人参与环保，形成了环境保护匹夫有责的良好氛围。

3 保护对策

新环保法体现了我国政府对保护环境的坚定决心，山东应结合本省特点情况尽快采取下列对策。

3.1 大力宣传环保新法

省政府、省环保局等有关部门要大力宣传新环保法、宣传贯彻新环保法的组织实施方案；动员全社会建成人人学法、守法的良好氛围；利用“六·五”环境日大力宣传新环保法的意义、亮点、创新和重点，借助媒体、微博、互联网等宣传工具展开全面系统的公众宣传普法活动，将新环保法做到家喻户晓、人人皆知。同时加大对违法排污事件的单位、个人的曝光力度，使无视法纪并对海洋环境造成污染的行为不仅要受到社会舆论的谴责，更要受到法律的制裁。

3.2 扩大保护区范围并结合新环保法制定有效措施

虽然山东省政府下发《关于建立实施渤海海洋生态红线制度的意见》（下称：“意见”），但仅限于渤海海域，应扩大保护范围和力度，将黄海海域也列入其内，并对山东沿海的六大海湾设立港湾保护区。

海湾既是各种海洋生物的栖息地，又是海洋生物繁衍的场所，海湾也是排污的重灾区，海湾生态恢复对海洋生物的保护、科研等有着重要的意义。因此，对具有重要环境承载、生态服务和经济功能价值的莱州湾、芝罘湾、威海湾、桑沟湾、丁字湾和胶州湾六大海湾进行环境质量和污染承载能力综合评估，确定海湾生态功能系统功能及环境质量状况，有效地配合新环保法的顺利实施。

“意见”的实施是一项复杂的系统工程，因此应尽快制订出组织执行、实施的方案细则、时间表、进度表，明确分工、积极推动。结合新环保法执法的要求建立对污染的监督机制，对排污单位进行排查、登记、监督、处罚等工作，使保护区得到真正意义的保护。

3.3 积极推行“责任关怀、清洁生产、节能减排”

山东作为化工大省，自从推行“责任关怀、清洁生产、节能减排”活动以来取得了一定的环保效果。其中“责任关怀”行动的开展为化工行业的自律、提升化工行业的发展理念、安全环保起到了积极作用。

山东地方政府及有关部门应该成为这些活动的倡导者，大力支持、推动实施，结合省情制订其实施计划，树立示范典型。建立企业“责任关怀、清洁生产、节能减排”评价体系，将其作为地方和企业的重要考核指标，并纳入“十二五”期间企业考评的重要内容。在企业环评审批、评优、评先等方面以此评议结论为依据，并将其评价工作作为一项长效机制和经常性内容，当做考核企业可持续发展的重要依据，并对环保达标单位或个人给予奖励。

3.4 完善排污许可证管理制度

排污许可证制度是许多国家从污染源头进行污染治理控制的有效措施，主要包括排污申报登记、分配排污量、发放许可证、发证后的监督管理四步工作。通过管理制度将排污的各项指标、要求固定下来加以监管，达到了治理污染的确定性和实效性。

在我国排污许可证管理制度经过十几年推行实施并没有达到预期效果，究其原因是在这方面存在着引领政策模糊、一些达标排放的目标模糊、许可证制度管理不到位、在许可证的制定上缺少明确和细则要求、在执行时随意性大等问题。

另外，现行许可证文本内容过于简单，无法核查，难以指导企业规范化管理，无法为固定源守法证明和政府核查提供充足依据，没有体现执法文件的要求。在美国，排污许可证一般会有上百页的文件，而在我国仅有几页不可核查数字表格，差别十分明显［6］。山东省应尽快完善排污许可证制度的细则制订，改变现行的排污许可证形同虚设的状态。

3.5 加大排污管网及污水处理厂的建设

污水处理厂是排污治理的最后一道防线。山东省有十几座大中城市，有建制的乡镇有上千个。随着经济的发展污水处理厂的工作量远远满足不了污水的产生量，尤其是排污管网和乡镇污水处理厂的建设。尽快组织实施《山东省城乡污水处理及再生利用设施建设规划》［7］，应加大排污管网及污水处理厂的建设，积极引进先进的污水处理技术，优化污水处理厂运营管理模式，确保城市和县城污水处理设施出水水质达到一级A标准。

3.6 设立环保警察

世界上许多国家意识到环境保护的重要性，在加强立法监督的同时还建立了环保警察队伍，打击各种破坏环境的罪行，并致力于公众环保教育，以减少环保罪行发生。在我国由于种种原因环境执法处于“弱势”，导致了处罚手段的疲软。近年来我国已将污染环境违法行为定性为环境刑事犯罪，有些地、市已陆续成立了环保警察队伍。

山东省应尽快组建一支环保警察队伍，配合新环保法加强执法手段，利用环保警察强化环保部门执法权力，赋予环保警察部门查封、冻结、扣押等必要的强制执行权力，以及限期治理的决定权，确保法律法规的权威性和严肃性［8］。建立长效环保警察巡逻、监督机制，做到宣传环保、环保执法并及时有力制止环境污染的违法行为。还应建立群众监督举报制度，广泛发动群众进行监督检查，同时，设立公开举报电话，并对举报人给予一定奖励。

总之，新环保法是有针对性地解决多年来制约我国环境保护的一些突出问题而制定的环境保护法律，是向环境污染的宣战。海洋环境污染一直是破坏海洋生态环境的顽疾，随着新环境保护法的颁布，采取有效措施支持配合环保法的实施，将对保护和改善海洋生态环境、海洋生物及人类健康、促进海洋渔业经济的发展起到积极作用。

［1］国家海洋局.2013年国家海洋环境状况公报［R］.北京：海洋出版社，2014.

［2］新华社.中华人民共和国环境保护法［EB／OL］.［2014—04—25］.http：／／politics.people.com.cn.

［3］庞黎黎.山东渤海海域划定海洋生态红线23个禁止开发区［N］.大众日报，2013—12—30（7）.

［4］孙占平.山东：小清河致近海污染 上游一开闸鱼虾死一片［N］.齐鲁晚报，2014—04—18（2）.

［5］刘红杰.小清河向海排污居首［N］.齐鲁晚报，2013—06—01（3）.

［6］张梦云.借鉴国际经验完善排污许可证制度［N］.中国环境报，2014—07—28（2）.

［7］赵云龙.山东计划3年建2554个污水处理项目［N］.济南时报，2013—10—10（2）.

［8］郑松波.环保太弱，设立环保警察吧！［N］.大河报，2013—03—07（A11）.