海域使用重点内容论证方法探讨＊

吕宝强，吴颖石，张树刚，鲍旭平

（国家海洋局温州海洋环境监测中心站 温州 325013）

海域使用论证是海域管理的基础性技术工作，具有重要的地位和作用［1］。海域使用论证报告是海域使用论证工作成果的集中体现，是体现科学论证和合理使用海域，保护海洋生态和海洋资源，维护海洋资源的合理开发和可持续利用，促进海洋经济发展的主要技术文件，是专家技术评审的主体，是各级海洋主管部门核准海域使用权属的主要技术依据［2］。2010年8月20日，国家海洋局发布了《海域使用论证导则》（以下简称《导则》），本文全面分析了《导则》的要求和论证重点，探讨如何依据《导则》编制海域使用论证报告。

1 海域使用论证工作的发展

我国海域使用论证工作从20世纪90年代初开始探索，1993年5月31日，国家海洋局发布并实施了《国家海域使用管理暂行规定》，标志着海域使用论证工作的正式开始。2002年1月1日起实施的《中华人民共和国海域使用管理法》，明确规定海域使用申请必须提交海域使用论证材料，由此海域使用论证工作的法律地位才被正式确立。此后，国家海洋局陆续发布了《海域使用论证资质管理规定》（2002年）、《海域使用论证评审专家库管理办法》（2004年）、《海域使用论证管理规定》（2008年）、《海域使用论证技术导则（试行）》和《海域使用论证报告书编写大纲》（2008年）等10多个规范性文件，对海域使用论证的主要内容、工作程序、资质管理、评审组织等方面做出了较为系统的制度设计，建立了海域使用论证管理制度框架。海域使用论证报告作为用海审批的主要技术依据，得到了社会各界的理解和认同，海域论证工作也逐步走上了制度化和规范化的轨道［3－5］。

2 海域使用论证重点及编写方法

海域使用论证重点依据项目用海类型、用海方式和用海规模，结合海域资源环境现状、利益相关者等确定。本文从项目用海必要性、项目用海资源环境影响等方面阐述各论证重点的编写方法，为论证报告编写提供参考。

2.1 项目用海必要性分析

项目用海必要性分析是海域使用论证报告的重要内容，主要分析用海项目建设内容、项目主要施工工艺和方法、项目申请用海情况、项目建设必要性和项目用海必要性。建议以表格的形式描述用海项目名称、性质、建设内容、用海规模等基本建设情况，并附现场照片，给读者以清晰直观的认识。以图件的形式，如项目总体布置图、涉海构筑物剖面图、施工流程图等直观的表述用海项目平面布置和主要结构、尺度和施工工艺与方法。项目用海必要性分析需要回答项目用海是否非用不可？能否少用海？项目用海对地方社会经济的贡献有多大？根据区域经济发展、产业发展和产能的需求，说明项目建设的目的意义和对当地社会经济发展的贡献，论证项目使用海域的必要性。围填海项目还应阐述围填海用海与当地土地资源的供需关系，结合用海项目所依托陆域的开发利用状况，分析项目实施围填海的必要性。

2.2 项目用海资源环境影响分析

项目用海资源环境影响主要分析内容包括：项目用海环境影响分析，具体分析项目用海对水文动力环境、地形地貌与冲淤环境、水质环境、沉积物环境的影响；项目用海生态影响分析，具体分析项目用海引起的海岸线、栖息环境变化和污染物排放等对底栖生物、游泳生物、浮游生物、珍稀濒危生物、生态群落与结构等的影响；项目用海资源影响分析，具体分析项目用海占用海岸线、海涂、海岛等海洋空间资源的情况，以及项目用海对海洋生物资源的影响范围和程度，评估项目用海引起的生物资源（包括渔业资源）损失量；项目用海风险分析，具体分析项目用海可能产生的风险种类、发生概率、源强，预测风险因子的扩散路径与范围、时空分布特征，评估项目用海风险对所在海域资源环境及周边海域开发活动的影响。对资源环境影响分析不应仅局限于单个工程的影响，应从全局出发，考虑本区域海洋工程的综合影响。

2.3 海域开发利用协调分析

海域开发利用协调分析包括项目用海对海域开发活动的影响、利益相关者界定、利益相关者协调分析和项目用海对国防安全和国家海洋权益的影响分析。为增强报告的可读性，建议以图、表的形式表述。如项目用海对海域开发活动的影响分析，可以通过绘制资源环境影响范围与开发利用现状的叠置分析图，分析项目用海对所在海域开发活动的影响方式、影响时间、影响程度和范围等，并注明受影响的开发活动。通过列利益相关者一览表，将利益相关者名称、具体位置、利益相关者内容、影响方式和影响程度等内容清晰地表述出来。根据已界定的利益相关者及其受影响特征，分析项目用海与各利益相关者的矛盾是否具备协调途径和机制，分别提出具体的协调方案，明确协调内容、协调方法和协调责任等，并分析引发重大利益冲突的可能性。国防安全和国家的海洋权益重于一切，如果项目用海有碍于国防安全和军事活动的开展或有碍于国家海洋权益（领海基点、国家秘密等）且无法协调解决的，应提出调整或取消项目用海的建议。

2.4 项目用海与海洋功能区划及相关规划符合性分析

重点从项目用海是否符合海洋功能区的用途管制要求和用海方式控制要求、环境保护要求、整治与修复要求等几个方面分析项目用海与海洋功能区划的符合性。

本章的编写可以从以下几方面入手，首先分析项目所在海域的海洋功能区划，阐述项目所在海域的海洋功能区名称、基本功能类型、位置、范围和管理要求等内容，附海洋功能区划图件和功能区登记表，明确项目用海有关的各功能区情况及与项目用海的位置关系。分析项目用海对海洋功能区的影响，说明受影响的功能类型、影响范围和影响程度。分析项目用海是否符合海洋功能区的用途管制要求和用海方式控制要求，是否对海域的基本功能造成不可逆转的改变，能否落实海洋功能区的环境保护要求，是否执行了要求的环境质量标准，是否符合保障生态保护重点目标安全的要求等。在上述分析的基础上讨论项目用海与海洋功能区划的符合性。项目用海与相关规划的符合性分析则主要阐述国家产业规划和政策，海洋经济发展规划，海洋环境保护规划，城乡规划，土地利用总体规划，港口规划，以及养殖、盐业、交通、旅游等规划中与项目用海有关的内容，给出与项目用海选址、布局和平面布置相关的规划图件，分析论证项目用海与相关规划的符合性。

2.5 项目用海合理性分析

项目用海合理性分析是海域使用论证工作的核心内容之一，是判断项目用海可行性的依据。《导则》将该部分内容和要求进行了细化，增加了平面布置合理性分析，对宗海图绘制和用海面积量算等作了明确的规定和要求。

主要分析内容包括：用海选址合理性分析，具体分析区位和社会条件能否满足项目建设和营运的要求，自然资源和生态环境适宜性，项目用海是否存在潜在的、重大的安全和环境风险，项目用海与周边其他用海活动是否存在功能冲突，是否有利于海洋产业协调发展；用海方式和平面布置合理性分析，结合项目总体布置、平面布局、功能单元之间的相互关系，分析平面布置合理性。对含有填海造地的用海项目，应开展填海造地平面设计合理性分析。依据项目各用海单元的特点，分析用海方式的合理性；用海面积合理性分析，依据项目用海性质、建设规模和产能、行业技术标准等，结合项目用海的平面布置，在项目用海方式和平面布置的多方案比选和优化基础上，量化分析项目用海面积的合理性。根据分析、论证后最终推荐的用海方案绘制宗海位置图和宗海界址图，量算项目用海面积。宗海图绘制和用海面积的量算应符合《海籍调查规范》（HY／T 124－2009）的要求；用海期限合理性分析，依据项目用海的主体结构、主要功能的设计使用（服务）年限，以法律法规的规定作为判断标准，分析项目申请的用海期限是否合理。

2.6 海域使用对策措施分析

海域使用对策措施是用海者为减少用海不利影响，在施工期和运营期必须采取的对策措施，是项目用海可行的前提条件之一，也是项目用海监管的依据。主要分析内容包括：区划实施对策措施，根据项目用海具体情况和所在海洋功能区的管理要求，提出项目落实用途管制、用海方式控制要求、保障生态保护重点目标安全的对策措施；开发协调对策措施，根据项目用海与利益相关者协调分析结果，提出落实利益相关者协调方案的对策措施。可能存在重大利益冲突的，应提出冲突防范、协调方案落实和跟踪等要求；风险防范对策措施，根据项目用海风险分析结果，提出降低或避免用海风险的防范对策措施，并简要说明应急预案的重点内容，包括应急组织、反应程序及应急设施和器材类型、规格和数量，配置地点等；监督管理对策措施，根据项目用海特点，提出施工期和运营期的监督管理措施，包括用海范围、用海面积、实际用途、用海方式、施工方式、工程进展、用海影响等方面的监测方法、时间和频次。特别是在用海环境影响方面，应根据项目用海的污染影响或生态影响的程度和范围，设计施工期环境影响跟踪监测方案，作为后续跟踪监测依据。对于填海造地用海，应明确竣工验收的技术要求。对大规模填海、海砂开采等项目应提出海域使用动态监视监测的重点内容，用海后评估周期、范围和重点等方面的建议。

3 结束语

海域使用论证工作在走过了近20年的历程后，已初步建立海域使用论证管理制度，组建了一支包括76家海域使用论证技术资质单位，约3000名人员的技术队伍。每年完成用海论证任务数百个，为海域使用管理发挥了重要的技术支撑作用［3］。随着海域使用管理制度的不断完善、技术导则的更新，海域使用论证不断规范、论证报告质量逐步提高，尤其是2010年《海域使用论证导则》的实施，进一步规范了海域使用论证报告编写，为海域使用论证工作的整体发展起到了重要作用。

［1］王宏.用科学发展观统领海域论证和海洋环评工作［J］.海洋开发与管理.2008，25（7）：3－6.

［2］黄发明，官宝聪，吴晓琴.海域使用论证报告质量控制的初探［C］／／海域使用论证技术论坛论文集，2010.

［3］于青松.不断完善海域论证管理制度［J］.海洋开发与管理，2008，25（7）：7－10.

［4］黄明群.关于提高海域使用论证工作质量的一些认识［J］.海洋开发与管理，2006，23（5）：104－107.

［5］苗丰民.海域使用管理技术概论 ［M］.北京：海洋出版社，2004：70－94.