检察机关提起民事公益诉讼制度的探索与展望

2015年2月4日开始施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》，对公益诉讼的诉讼程序进行了较为全面的规定，是我国探索建立完善的公益诉讼的重要一步。新出台的民事诉讼法解释按照立法原意，结合民事诉讼法确立公益诉讼制度后的相关的审判实践，对公益诉讼的受理条件进行了进一步的阐释，明确了公益诉讼与私益诉讼的界限，并对其他有权提出公益诉讼的机关和有关组织参加诉讼作出了规定。检察机关提起民事公益诉讼已经获得了政策上的支持和司法实务界的推崇，但是本次的新出台的民事诉讼法解释却并未提及有权提出公益诉讼的机关里包括检察机关。如何构建检察机关提起民事公益诉讼制度，建立符合当前司法实践的由其他国家机关和社会组织、检察机关的二元启动公益诉讼的方式，是当前理论界与司法实践界讨论的重点问题，也是当前司法改革面临的一个艰巨的挑战。

一、检察机关提起民事公益诉讼的理论基础

在司法实践中，为了维护公共利益，已经有不少基层检察院开始对提起民事公益诉讼进行探索与实践。虽然我国的法律并没有将检察机关列入到可以提起民事公益诉讼的主体中来，但检察机关作为民事公益诉讼的适格主体，依然具有深厚的理论基础：

（一）公益利益理论

公共利益必须以个体利益为基础，并最终落实在个体利益之上。现代社会纷繁复杂，个体利益多样化，彼此之间相互矛盾与冲突。但是，每个个体利益均涉及某些受到普遍承认的基本人权。 [1]这些受到普遍承认的基本人权，即我们所要讨论的公共利益。法律对于公民权利的保障日益渗透到公民日常生活的各个方面，公民的权利意识也开始觉醒，要求国家对于公民的行业利益、组织利益、环境利益进行更大限度的保护。在一些存在着公共性、外部性、信息不对称性的行业中，为了维护最大多数人民的最大化利益，政府应当进行积极干预，而不是对侵犯大多数公民利益的行为置之不理。国家作为公民财产性利益与人身性权益的保护者，其有义务赋权给国家机关，要求国家机关维护公共利益。而当政府未能履行好自己的职能，保护公共利益时，以保护公民权利、维护公共利益为职责的人民检察院可以对政府的行为进行监督，督促其改正。公民也可以对检察机关进行委托，要求检察机关提起公益诉讼，迫使政府履行其应尽的维护公共利益不受侵犯的的义务。这同时也是国家对于公共事务积极作为，促使权力正确行使和保证权利依法享有的体现。

（二）当事人适格扩张理论

在我国的民事诉讼法中，对于适格当事人的确立遵循的是传统的当事人理论，即“直接利害关系规则”，是建立在任何民事权益都有积极的捍卫者，一旦其权益受损，那么权利人必然会向法院寻求救济的假设基础之上的。但是在案件受理之前，提前对当事人与案件之间有无直接利害关系进行审查，难免出现跨越程序法边界、以先入为主的实体法审查限制当事人资格的弊端。可以看到，民事诉讼法解释不再单一的局限于“直接利害关系当事人”理论，而是对当事人适格理论进行了扩张。有权提起公益诉讼的主体只需提出社会公共利益受到损害的初步证据即可，不再要求提起诉讼的当事人与受损害的公共利益有直接的利害关系。从人权保障的观念出发，赋予检察院为了维护公益而享有的独立诉权，不要求从实体上考虑与诉讼标的的关系，有利于避免直接利害关系人因不知、不敢等原因而未能提起诉讼的情况发生，有利于检察院寻求在公益诉讼中的独立诉讼地位。

（三）诉讼担当理论

诉讼担当是指本来不是民事法律关系主体的第三人经过法律的授权变成了正当当事人。从防止滥用诉权为出发点，在我国并未出现赋予公民民事公益诉讼提起资格的立法趋势，民事诉讼法修正案与司法解释明确地揭示了在我国未来的民事公益诉讼中，公民并不是公益诉讼中的适格主体。民事诉讼担当的产生与民事代理权有着同样的法理基础，在诉讼担当的情况下，如同代理一样，诉讼担当人为了被担当人的利益可以以自己的意思，独立为诉讼行为。虽然诉讼担当制度的设计是为被担当人的的利益，但诉讼担当人与被担当人是两个不同的利益相关者。检察院可以承担起诉讼担当人的责任，因为检察院本身具有监察权与监督权，有国家强制力作为支撑，可以排除地方保护主义的羁绊。

二、人民检察院提起民事公益诉讼在实践中面临的困境

近年来，人民检察院积极地探索提起民事公益诉讼，对提起检察院提起公益诉讼的方式，检察机关受理的公益诉讼案件范围等都进行了一些积极有益的探索。检察院在没有法律规定的情况下，积极地进行公益诉讼制度探索的主要原因是想让侵害公共利益的行为人进行民事上的赔偿，更好地保护公共利益。各地进行的探索具有较大的意义，有利于检察职能的实现和公共利益的维护，对这检察机关提起民事公益诉讼制度的建立也提供了实践基础。但是在司法实践中，人民检察院提起民事公益诉讼制度仍然面临着很多的问题：

（一）法律上并未确认人民检察院提起公益诉讼的原告资格

我国的民事诉讼法规定提起公益诉讼的原告为法律规定的机关和有关组织，人民检察院的提起公益诉讼的原告资格尚未得到法律的确认。我国法律中关于公益诉讼的规定，是一种“普通法”＋“单行法”的规定方式，即由民事诉讼法确立一个原则，各单行法对哪些机关和组织有权提出公益诉讼进行规定。在检察院进行探索的过程中，有很多民事公益诉讼的被告和代理人都会提出检察院的当事人不适格问题，因为法律并没有赋予检察机关提起公益诉讼的的原告资格。新出台的民事诉讼法解释也只是站在诉讼的角度上为有权提其公益诉讼的机关和有关组织进行程序上的引导，对于法律规定的机关里是否包括检察机关，有待于法律和司法解释进行进一步的规定。

（二）检察院提起民事公益诉讼的启动程序不确定

检察院作为民事公益诉讼的主体与其国家监督机关的职能定位能否相适应，是我们必须要思考的问题。检察院应当积极主动地用司法权干预行政权，充分发挥司法能动性还是对于采用法院的“不告不理”原则来应对公共权益的侵害？维护公共利益应当是检察院应有之义，但是过早的介入到公共利益的维护只能使得原本的开放性、多途径维护公共利益的方式变得狭窄起来。在发展地方经济发展和维护现有的公共利益之间，检察院往往会站在司法机关的位置上对危害公共利益的行为进行控告，而不能综合评估利弊。这种启动方式具有超越职责、变造规则之嫌，很容易造成检察院利用自己身为监督机关的优势地位，罔顾行政职能行使的情况发生。由检察机关的公诉部门还是民行部门来主要负责公益诉讼案件也是亟待解决的问题。

（三）检察院面临地方保护主义的困境

长久以来，地方政府的环保部门和质检部门，为了维护公民利益，利用行政权能对各种污染环境、侵犯消费者权利的行为进行了惩戒。但是随着社会的发展，在当今中国，各种社会公害层出不穷，公民在此时开始质疑行政部门对于公共利益的保护力度。某些地方政府为了追求地方经济的发展，会对一些直接拉动本地区内经济增长的企业侵犯公共利益的行为进行放任，当面临地方保护主义和政府失灵所带来的环境损害时，更有利于保护公民权益和公共利益的的公益诉讼制度的建立是大势所趋。但是不能否认的是，长久以来，司法保护一直是作为权利保护的最后一道防线，公益诉讼的保护更多的还是倾向于寻求行政保护的模式。如何协调好行政保护和司法保护之间的关系，破除地方保护主义的桎梏，防止地方保护因素将公益诉讼化解于无形是检察院面临的一大难题。

三、检察机关提起民事公益诉讼的制度设计

（一）确立检察机关提起民事公益诉讼的原告资格

《人民检察院组织法》第6条：“人民检察院依法保障公民对于违法的国家工作人员提出控告的权利，追究侵犯公民的人身权利、民主权利和其他权利的人的法律责任。”这为确立和健全检察机关提起民事公益制度提供了法律依据。在全力推进公益诉讼制度建立健全的过程中，一些地方检察机关积累了一些实践经验，讨论出了一些规则雏形，可以作为在法律中确认检察院民事诉讼原告地位的重要参考。可以在《消费者权益保护保护法》《环境保护法》《海洋环境保护法》等实体法中，借鉴《海洋环境保护法》中明确赋予海洋环境保护监管部门以环境公益诉讼起诉权的模式，明确赋予检察机关起诉资格。但是这需要进行大量的实体法的修改，并在地方循序渐进的推行配套措施，这在短期内是很难实现的。

（二）明确检察院在民事公益诉讼中的诉讼地位

有学者提出，检察机关的监督职能和提起民事公益诉讼的职能是由检察机关内部的不同部门来行使的，可以在很大程度上防止造成冲突的可能性。 [2]但是在检察一体化原则领导下的检察院，各内设机构间是否能保持独立履行各机构职能，不受其他部门影响，仍是一个未知数。检察机关在中国的刑事诉讼中，具有双重身份，即：国家公诉机关和法律监督机关。在检察机关提起民事公益诉讼的制度构建中，只要进行合理的制度设计，也可以使得检察机关的这两项职能和平共存。为达到这一目的，首先，检察机关不能在公益诉讼案件的审判的进程中对法院进行施压，干涉法院的独立审判权。其次，检察机关与当事人在民事公益诉讼案件中，享有相同或相应的诉讼权利，承担相应的诉讼义务。不能因为检察机关具有国家强制力作支撑，具有司法权能而使得双方在实质上处于不平等的地位。

（三）规范检察院提起民事公益诉讼的规则与程序

将民事公益诉讼的启动权赋予检察机关，可以使具有专业性和技术支撑、权力支撑的检察机关代对放任公共利益受到侵害的行为进行干预。为了协调司法权与行政权的权力，可以实行“双轨制”的起诉制度。第一种起诉方式是在人民检察院内部设置一个专门负责民事公益诉讼的内设机构。当公民发现了某些损害公共利益的行为时，可以要求人民检察院提起民事公益诉讼，人民检察院专门负责民事公益诉讼的内设机构在审查后可建议主管的政府行政部门对损害公共利益的行为进行监督，当政府行政部门不履行职责时，检察机关有权决定是否自行提起民事公益诉讼，并将决定告知公民。公民对于检察院不提起民事公益诉讼的决定不服的，可以向上一级人民检察院提出申诉。第二种起诉方式是检察机关对有权提起民事公益诉讼的组织和国家机关应当起诉而不起诉的行为进行主动监督，经调查后可要求怠于行使公益诉讼起诉权的机关和组织书面说明不起诉的理由。人民检察院在掌握了公共利益受到损害的初步证据时，认为该理由不成立的，检察机关可以要求该机关或组织依法提起民事公益诉讼，或由检察机关直接提起民事公益诉讼。

四、结语

社会公共利益是一种特殊的利益，需要司法的特别保护。检察机关作为公民权益的捍卫者，按照程序规则提起民事公益诉讼体现了执法为民的要求。检察机关提起公益诉讼，可以对公益诉讼案件进行审查，防止滥诉，节约司法资源，真正的发挥其维护公共利益的职能。但是检察机关参与公益诉讼的制度构建仍处在初级阶段，很多问题有待于进一步的讨论，检察机关参与民事公益诉讼仍然应当审慎推进。