关于商会承接政府部分职能转移的探索与思考——以浙江省商会为例

杨卫敏

（中国统战理论研究会非公经济人士统战理论研究基地，浙江 杭州 310025）

关于商会承接政府部分职能转移的探索与思考
——以浙江省商会为例

杨卫敏

（中国统战理论研究会非公经济人士统战理论研究基地，浙江 杭州 310025）

当前，商会承接政府部分职能转移，是全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，是民营经济适应新常态、实现转型升级的迫切需要，是工商联和商会适应新形势新要求、实现自身创新发展的内在需求。而政府简政放权、激发社会活力也为商会承接社会部分职能转移创造了现实可能性。本文以浙江省正在开展的这项试点工作为实证研究，深入研究“转什么”、“转得出”、“接得住”、“用得好”，剖析存在的难点问题，提出创新体制、机制和强化保障的一系列对策建议。

职能转移；购买服务；商会组织；机制创新；治理结构

习近平总书记在中央统战工作会议上指出：“政社分离、行业协会商会与行政机关脱钩是深化改革的一项任务。工商联作为人民团体和商会组织，同基层商会不能切断工作渠道。统战工作要向商会组织有效覆盖，发挥工商联对商会组织的指导、引导、服务职能，确保商会发展的正确方向。”党的十八届三中全会作出的全面深化改革战略部署，要求推进政府职能转变和社会管理体制改革，发挥市场在资源配置中的决定性作用，并明确提出“要限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩”。这使得商会承接部分政府职能转移的工作，被提上各级党委、政府以及统战部、工商联的议事日程。浙江作为市场经济、民营经济的先发地区之一，民间商会的组织和功能均发育较早。近年来，浙江省一些地方结合新一轮政府改革的重点和方向，就推进商会承接政府部分职能转移进行了试点和探索。本文立足浙江在这方面的实践探索对商会组织承接政府职能转移问题作一粗浅探讨。

一、商会组织承接政府职能转移的必要性、紧迫性和可行性

(一)商会组织承接政府职能转移是全面深化改革，推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求

在当今世界，没有一个政府可以包办一切，再大的政府也只能是有限政府。从国际上看，一个成熟的现代社会，是政府、企业和社会组织这三种力量实现基本均衡的社会。政府向社会组织购买服务是大势所趋，是国际上的普遍做法，在美国等西方国家叫做“第三方治理”。美国社会组织能提供10%的就业岗位，而我国还不到1%。近年来，国务院根据十八届三中全会全面深化改革的精神，着眼推进国家治理体系和治理能力现代化，作出了转变政府职能、简政放权的重大部署。浙江省政府也提出了“精简一批、取消一批、下放一批、转移一批”的具体路径，明确指出将推动政府部门向社会组织转移职能，开放更多的公共资源和领域。商会协会作为经济领域的社会组织，是联系政府、市场和企业的桥梁纽带，是社会治理体系的重要组成部分。目前，全国工商联共有基层商会组织45032个，行业组织16349个，异地商会3607个，市场商会766个，开发区商会271个，联谊会281个，其他1311个。特别是全国范围内乡镇商会和街道商会覆盖率已达51.4%和61.5%。在浙江省还建有村级和社区商会200多个。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，我国各级政府将逐步简政放权，由“全能政府”向“有限政府”、“服务型政府”转变，这就需要商会等中介组织来填补政府职能转变所带来的管理空白。换言之，在经济领域，必须厘清政府、市场、社会三者关系，政府要把原属于市场的职能交还给市场，把原属于商会的职能要交还商会。政府部分职能将逐步移交或委托给行业协会商会，把行业协会商会作为加强和改善行业管理的重要支撑，作为联系政府、服务企业的桥梁纽带和助手。

(二)商会承接政府职能转移是民营经济适应新常态，破解制约发展的瓶颈问题、实现转型升级的迫切需要

当前，我国经济正处于增长速度换档期和结构调整阵痛期，民营经济遇到一些困难和挑战。行业协会商会可以通过开展行业调查，深入了解掌握行业发展动态，及时反映行业诉求，积极建言献策，推动产业政策的制定出台和贯彻落实；可以协调行业发展，参与制定行业标准，加强行业诚信建设，建立行业自律制度，健全行业管理机制，规范市场秩序，维护遵纪守法、公平竞争的市场环境；可以代表行业和会员企业开展反倾销、反补贴、保障措施的应诉和申诉，参与协调贸易争议，维护会员企业和行业的合法权益；推进行业团结合作，把分散的力量和资源有效集聚起来，发挥团队效应，共同开拓市场，拉长产业链，做大产业群，凸现产业特色，塑造产业整体形象，形成群体优势，促进行业持续健康发展。特别是在当前引导和帮助民营企业实现转型升级中，行业协会商会能起到政府难以发挥、单个企业难以达到的作用。在引领产业升级、打造区域品牌方面，浙江省行业协会发挥了关键作用。

(三)商会组织承接政府职能转移是工商联和商会适应新形势新要求，实现自身创新发展的内在需求

工商联作为党领导的人民团体和商会组织，作为政府管理和服务非公有制经济的助手，联系着各类商会和广大非公有制企业，在引导非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长等方面，起到不可或缺的重要作用。商会组织承接政府职能转移，不仅是经济社会发展大势所趋，也是商会自身发展的必然选择。从上世纪80年代起至今，伴随着浙江经济发展和地方治理转型，商会所发挥的作用在不断变化。上世纪八九十年代，商会的主要功能是解决市场失灵问题。如：温州鹿城区鞋革协会参与鞋业质量整顿工作，被赋予质量抽检、年度换证和企业开办初审权。在90年代温州的“质量立市”活动中，政府都要求发挥商会的作用，实现行业的自我管理。2001年我国加入世界贸易组织后，浙江产品接连遭遇贸易壁垒，商会担负起组织集体行动以应对国际贸易壁垒的功能。在实践中，温州早在2001年就试行“以奖代购”，对于表现优秀的行业协会（商会）予以奖励，协会商会在人才培训和继续教育、组织展览展销、行业国际贸易预警等领域，承担着服务提供者的角色，向政府提供有关服务。经历2008至2009年全球金融危机的洗礼后，浙江的产业升级不断被提上日程，商会被赋予推进产业升级的使命。特别是最近几年来，中央和地方出台了一系列政策文件，助推商会组织的发展和职能转变，大大促进了商会治理结构的完善和治理机制的成熟。尤其是国务院办公厅发布的《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》和浙江省政府发布的《关于推进行业协会改革和发展的若干意见》，都强调要按照市场化原则规范和发展各类商会，坚持培育发展和监督管理并重，发挥各类商会在经济社会发展中的作用。当前，在我省不少地方商会组织事实上已经承接起政府职能转移，成为各级党委政府管理和服务非公有制经济、创新社会管理、提供公共服务、改善民生的重要抓手，被誉为“第二招商局”和“第二信访局”，成为当地党委政府抓经济的最大平台。商会协会承接政府职能转移工作，是工商联融入改革、投身改革的切入点和突破口，对于拓展新时期工商联工作领域、丰富工作内涵、更好发挥职能作用具有十分重要的意义。通过承接政府转移的职能，有利于推动商会协会自身建设，进一步增强商会协会的凝聚力、影响力和执行力，更好地团结和凝聚行业力量。

商（协）会承接政府职能转移，事关全面深化改革，事关推进国家治理体系和治理能力现代化，事关非公有制经济的健康发展，意义重大，势在必行。随着全面深化改革的进一步推开，政府简政放权步伐的加快，商会承接政府部分职能也越来越具有现实可行性。前不久，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第十次会议，研究解决行业协会商会与行政机关脱钩的问题。浙江省在这方面先行一步。2014年3月27日，浙江省人民政府下发《关于全面开展政府职权清理推行权力清单制度的通知》，决定在全省全面开展政府职权清理、推行权力清单制度，深入推进简政放权，加快转变政府职能，强化权力运行制约监督。6月5日，浙江省人民政府办公厅下发《关于政府向社会力量购买服务的实施意见》，规范和推进政府购买服务，进一步加快政府职能转变，提高公共服务供给水平和效率。近期，省编委办公室正在就《关于政府向社会组织转移职能的指导意见》征求有关部门意见，将出台这个文件。2015年2月7日，浙江省委办公厅、省政府办公厅印发《关于加快推进现代社会组织建设的意见》，全面部署社会组织登记管理、政府职能转移、政府购买服务、财税扶持、支持民办非企业单位发展社会事业等改革举措，为加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制做出了顶层制度设计。应该说，浙江的政府职能转移工作从顶层设计上已经完成，这将为商会协会承接政府职能转移提供有效保障。

二、浙江省商会组织承接部分政府职能的实践探索及主要启示

2013年5月，浙江省工商联与温州市政府决定，共同在温州开展行业协会商会承接政府职能转移试点工作。温州市6个政府部门将八项政府职能转移给温州市鞋革行业协会等6个协会。浙江省委统战部和浙江省工商联分别把推动商（协）会承接政府职能转移工作写入了2014年工作要点和当年省工商联执委会工作报告，并适时召开了推进商会承接政府职能转移工作座谈会，要求在全省范围内推开。除了温州外，其他市也确定了试点单位，如宁波市宁海县工商联、台州市温岭市工商联等。

各地因地制宜，推出了一些特色鲜明、效果显著、可供借鉴的典型。例如：温州市积极探索承接转移路径，形成了较为规范的转移职能“七步工作法”（公告事宜、报名竞争、公示名单、签订协议、事项交接、履行协议、监管评估）。再如：宁波市分县级商会、乡镇级商会、区域性商会、行业协会4类，选择余姚市商会、宁海县商会、镇海区骆驼街道商会、余姚市裘皮城商会、镇海紧固件协会为首批承接政府职能转移的试点，形成了以中介为主体的半市场化承接，政府牵头、工商联运作、多部门配合的“一键式”承接，商会主导第三方参与的中介代理承接，政府引导、协会推动、企业参与的专项承接，商圈类商会的混合承接等五种模式。政府及部门将部分涉及社会事务、公共服务、行业协调等职能剥离，交由商（协）会去承接、去管理、去服务，变“领导”为“指导”，变“干预”为“支持”，达到良好的效果。承接职能后，商（协）会不单单是一个单纯性的民间经济组织，还承担起社会事务、行业管理、技术服务、协调矛盾等职责，拓展了商（协）会的服务领域和内容，提高了公信力和向心力。

目前，试点工作已取得初步成效，试点经验表明：行业协会、商会承接政府职能转移，着重要解决转什么、转得出、接得住、用得好四个方面的问题。

一是解决“转什么”问题。围绕政府机构改革目标，梳理行业协会商会具体职能，明确政府职能哪些该转、哪些不该转。

二是解决“转得出”问题。由于长期以来形成的体制机制，使得不少行业协会隶属和听命于政府部门，成为实际上的“二政府”，政府部门因为利益问题往往不肯转出去。这就需要党委政府痛下决心，稳步推进。

三是解决“接得住”问题。打铁还要自身硬，商会要“接得住”转出的政府职能，必须推进自身规范化、示范化、实体化、标准化建设。这一点下文再作详述。

四是解决“用得好”问题。“用得好”是工作目标和检验工作好坏的标准。在这方面，政府要积极为商会用好所承接职能创造条件，包括：完善政府向社会组织转移职能的配套政策和管理办法，研究政府向社会组织转移职能、购买服务后的财政资金管理、税收优惠、机构编制管理等办法规定，健全社会组织评价激励机制，确保政府向社会组织转移职能工作常态化、制度化。商会要积极提升自治自律能力，建立商会组织自律建设监管体系，健全信息披露、重大事项报告、财务审计监督等相关制度，规范社会组织管理。

三、当前商会承接政府职能存在的主要问题和对策建议

目前，商（协）会承接政府职能转移工作正进入破题扩面阶段，要取得进一步的成效，必须破解以下几个问题：

(一)政府职能部门“转”的理念尚未完全确立

首先，一些职能部门存在“等等看”、“舍不得”、“不敢放”等思想。现阶段，“放权”、“简政”、“协同治理”是大方向，但传统的政府主导型模式尚未根本改变。有些政府及部门仍然习惯于“家长式”管理，又囿于自身利益，“不想转”的现象较为严重，政府“闲不住的手”无法有序收回，使部分“承接”无从谈起。实践中，商（协）会主动参与、间接承接成为主要模式，政府直接转移、商（协）会直接承接较少，“一头热”问题严重。其次，“转”的内容有待深化。根据已有情况，政府职能转移的边缘化、随意性问题较为突出，存在“有权不转移，没权无利转移快”的现象，“转”出来的事项更多属于“代办代理”、“政府购买服务”等范畴，真正触动政府核心利益的较少。再次，“转”的过程有待公平。有些政府及部门对于商（协）会承接政府职能转移未做到一视同仁，存在“关系户”、“定点组织”等问题，把有政府背景的商（协）会当成下属机构，给予优惠优先；而对没有政府背景的，则重审批、轻管理、少扶持，没有做到“一碗水端平”。

(二)商(协)会层面“接”的能力仍需进一步提升

部分商会协会存在“不敢接”、“接不了”、“不管用”等思想顾虑，多一事不如少一事，等等。由于各地政策扶持力度不一、商会运作模式不同，导致商会发育程度参差不齐，自身建设明显滞后。大多商（协）会局限于租借政府或企业办公室，秘书长一人身兼多职，无专职工作人员，对于承接政府职能有心无力；有的商（协）会虽已经登记获得法人地位，但实质上对政府的依赖性仍较强，有的常务副会长、秘书长由现职政府领导担任，企业家会长、商会理事会的作用发挥不明显，没有真正实现“政社分开”、“管办分离”，更没与政府形成平等的合作伙伴关系。此外，行业协会大多“一业一会”、基层商会则是“一地一会”，无法形成充分竞争，不利于提高服务质量、效果和降低行政成本。

(三)“转”与“接”的桥梁还不够顺畅

目前，商（协）会承接政府职能转移的实践还是新兴事物，处于自下而上的实践探索阶段。从承接实践而言，政会如何完全脱钩，政府如何有效让渡政策空间，商（协）会对政府的哪些职能可以承接、如何承接、由谁协调，如何加强培育指导等问题都未有效解决，承接没有运作规范，没有保障措施，不利于承接的统筹规范推进。虽然个别县（市）区、乡镇（街道）已作探索，下发了有关文件及规范，但从体制机制层面仍需进一步完善。

要破解上述问题，党委政府加强领导、创造条件是前提，商会自身提升素质、增强能力是关键，统战部门和工商联引导支持、协调服务是保障，需要三管齐下才能取得成效。当前要着重在以下几个方面取得突破：

1.突破双重管理体制，改“业务主管部门”为“业务指导部门”。

在目前的管理体制中，由民政部门负责商会的登记管理理所当然，但由业务主管单位（政府部门）负责管理商会的业务活动问题突出。目前省一级一般有20多个政府部门和机构成为商会的主管单位，多头管理既可能因为重复管理而浪费资源，又可能因为分散管理而管理缺位。由于商会类型多样，商会管理涉及各行各业和众多政府部门，目前的多头管理显然不再适应商会改革和发展的需要。政府要进一步理顺行业商会协会管理体制关系，有关部门要不折不扣执行三中全会提出的“限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩”，工商经济领域的行业协会商会应统一归口工商联管理。在试点过程中，温州市工商联就顺利接收原属经信委、商务局等部门管理的44家行业协会。

2.优胜劣汰，引入竞争机制。

“一地一会，一业一会”的商会设立规则是当前我国商会的重要管理制度，其初衷是使商会具有代表性，但却限制了选择和竞争。在这一制度下，一些商会往往期望运用行政手段强制企业加入，而非以服务吸引会员。越是运行不良的商会，越要求政府赋予年审权和准入权。一个僵而不死的商会不仅不能代表行业利益和服务会员，还会阻碍一个有效率商会的诞生。建议有关部门尽快修改协会商会管理制度，允许“一地多会，一业多会”，引入优胜劣汰的竞争机制。当前，浙江省《关于加快推进现代社会组织建设的意见》已明确“重点在行业协会商会中引入竞争机制，取消‘一业一会’限制”。要抓住这一机遇，按照民间化、市场化的方向和增强独立性、代表性、规范性、专业性的要求，深入开展规范化建设，促进商会协会职能、服务、文化和能力升级，努力打造行业商会协会“升级版”。

3.完善商会法人治理结构。

政府要从两个方面促进商会发展：一是优化政策环境，为商会提供制度保障和资金等支持；二是规范商会行为，使之健康发展。统战部门和工商联要指导支持商会不断提升商会自律自治和服务企业的能力和水平。要健全会员大会、理事会、监事会和秘书处等组织机构，充分保障广大会员的主体地位，发挥广大会员的主体作用；完善以《章程》为核心的内部管理制度，完善规范商会运作的制度机制；严格按照章程和制度办事，实行会务公开。要建立信息公开制度，做到公开透明运作，接受政府部门、行业企业以及社会的监督。既要防止承接了政府职能的商会协会成为“二政府”，也要防止承接的政府职能被少数人垄断，进一步提高商会协会的公信力和影响力。积极发挥“行业代表、行业自律、行业协调、行业服务”的职能作用，开展专业知识培训，进一步提高商会协会工作人员的业务水平和工作能力，形成公开、公平、公正的工作机制，简便、高效的工作理念。

4.推进政府向商会转移职能、购买服务。

政府要明确界定政府与商会的职能边界，系统规划适宜向商会转移的职能，在试点基础上分批落实，并及时对职能转移进行绩效评估。这样，政府可以集中力量，更好地履行政府具有比较优势的那些职能，进一步提升效能。具体来说，要根据职能的公共性程度，明确政府与商会的职能边界和职能履行成本的分担方式。对公共性弱的职能，履行成本应该由商会自筹；对公共性较强的职能，履行成本应该由政府承担；对公共性中等的职能，履行成本应该由政府与商会共同承担；企业自身承担的职能，由企业进行点单式购买，协会提供服务。

政府的简政放权、转变职能，难度大、牵涉面广，涉及到职能和利益的调整，涉及高效廉洁政府的建设。因此，进一步推动商会承接政府职能工作，党委政府要把商会协会改革发展纳入全面深化改革的大局中去。一是要做好顶层设计，出台关于商会协会承接政府职能转移的实施意见，确保“转得出”。二是要搭建强有力的工作机构。从温州等地试点工作来看，商会要承接政府职能转移，必须从管理体制和工作机制方面进行创新，这光靠工商联或单个政府部门是解决不了的，需要各级党委政府的重视和有关方面的支持。温州市成立由市政府主要领导担任组长、时任市委常委兼统战部长为常务副组长的试点工作领导小组，共设置28项职责分工，分别由市编委办、市决咨委办、市经信委、市监察局、市民政局、市财政局、市审计局、市法制办、市审管办、市工商联等10个成员单位承担。主要领导应亲自抓，分管领导具体负责，相关政府职能部门领导参加。具体工作中，可以由编委办牵头，各部门主动参与、负起职责，真正做到凡是商会协会等社会组织能够做好的事情，政府都应该交给社会组织去做。三是要制定财政资金购买公共服务的实施方案。一方面要制定交易过程，明确政府方和商会协会方在公共服务交易中的权利义务和具体的操作流程，确保交易规范有序地进行。另一方面要明确监管方式和后续评价方式。政府购买公共服务要推向市场，开展公开招投标，允许不同的商会协会参与竞争，提高透明度；要加强审计工作，建立政府、市场主体和第三方组成的评审机制，对于承接公共服务不力的商会协会要予以通报和清退，评价结果要向社会公开。四是加强监督。政府监察部门负责对政府各相关部门需要转移或委托的事项、受托单位的确定，委托的标准和程序，转移和委托后的指导、监督和评估等情况进行监督检查，并将各部门完成职能转移和委托工作的情况纳入政府行政绩效评估内容，确保政府职能转移和承接工作的公开、公平和公正。

统战部门和工商联要加强对行业协会商会承接政府职能转移工作的指导和帮助，加大对行业协会商会的基础条件、内部治理、工作绩效、社会评价等方面综合评估，健全考核奖惩机制，确保商会组织真正演好“政府助手”这一新角色。特别是工商联作为党领导的面向工商界、以非公有制企业和非公有制经济人士为主体的人民团体和商会组织，具有推动商会承接政府职能转移工作的独特优势。一方面，工商联与政府职能部门联系紧密，具有一定的政治资源和政策资源；另一方面，工商联又是商会组织，工商联推动商会承接政府职能，有助于提高商会在承接职能转移中的合法性和认可度。工商联通过与政府相关职能部门的联系沟通，协助政府部门开展相关职能转移工作，按规定程序和期限办理有关职能转移的各类手续和文件等。同时，督促所联系商会协会对所承接的政府转移事项签订合约，依规定要求规范运行和实施，指导和帮助商会协会提高自身素质，增强服务能力、自律能力和社会公信度，增强承接政府有关职能的运作能力和效率。

(责任编辑：谢建美)

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1009-2293（2015）04-0047-05

杨卫敏，中共浙江省委统战部副巡视员、研究室主任，中国统一战线理论研究会非公有制经济人士统战工作理论浙江研究基地副主任兼秘书长。

【DOI】10.3969/j.issn.1009-2293.2015.04.013