民族地区农村土地流转中存在的问题与对策研究———以湘西自治州为例

张寒阳

（吉首大学 商学院，湖南 吉首416000）

一、湘西自治州农村土地流转实况

湘西土家族苗族自治州，位于湖南省西北部，云贵高原东侧的武陵山区，与湖北省、贵州省、重庆市接壤。全州内居住有汉、土家、苗、回、瑶、侗、白等30个民族，人口236.71万，世居主体民族土家族占41.5%、苗族占33.1%。辖吉首市和泸溪、凤凰、花垣、保靖、古丈、永顺、龙山7个县，全境地域环境复杂，土地利用类型多样、社会基础设施薄弱，土地经济密度较小，属“西部大开发”的贫困之地。

（一）湘西州农村土地流转基本概况

近几年来，湘西农业总体呈现稳步增长趋势，农村基本经营制度不断完善，土地利用状况较早年有较大进步。土地利用总体向合理方面转化，利用效率逐步提高，推进了湘西州社会经济的全面发展。随着经济的高速发展，农业结构不断完善，土地利用效率不断提高及土地产出效益的增加使得湘西州土地流转态势健康稳步发展。湘西全州有农户55.15万户，家庭承包经营耕地总面积193.99万亩。至2012年底，全州农村承包土地经营权流转面积19.57万亩，占总承包总面积的10.08%，较五年前的9.23%上升了0.85个百分点。其中转包9.98万亩，出租6.62万亩，互换1.16万亩，转让0.89万亩，股份合作0.62万亩，其他形式流转0.30万亩。农户依法签订流转合同2.74万份，较五年前的2.59万分增加了0.15万分。涉及面积9.09万亩，占总流转面积的46.4%。（数据来源：湘西州农经局2012年关于湘西州农村土地流转情况调查报告及2007年关于湘西州农村土地流转情况调查报告）

土地流转激活了农村土地、劳动力等生产要素，进而激活了农村生产力，增加了农民收入。首先，推动了农业产业化。花垣县道二乡流转土地6000余亩，建立龙头企业1家、建立苗汉子蔬菜开发、黄金叶烟叶种植等合作社4家，建立了一批优质特色农产品基地，推动了农业产业化发展。其次，促进了规模经营。保靖县丰泽烤烟种植专业合作社在水银、复兴、阳朝、涂乍等乡镇集中发展烤烟，规模烟叶基地达5500余亩。目前，全州经营规模在100亩以上500亩以下的有50户，500亩以上的有39户。再次，增加了农民收入。目前，州内土地流转费为每亩每年200~400元，被龙头企业返聘的流转土地农民还可以获得每天70~100元的工资收入，促进了农民增收。最后，减少了土地抛荒。保靖县陇木村将230亩土地以股份的形式交给索源果业农民合作社管理，集中整治，成片开发水果种植，防止了土地摞荒闲置，提高了土地利用率。（数据来源：湘西州人民政府2013年5月4日工作通报）

（二）湘西州农村土地流转具体特点

1.土地转包占据大部分比例

湘西州农村承包土地经营权流转面积19.57万亩，其中转包9.98万亩，占总流转面积的50.10%。土地转包是指承包人把自己在承包期内承包的部分或全部土地的承包经营权，以一定的条件、在一定期限内转让（发包）给其他农户或经济组织来从事农业生产经营的流转形式。这种流转形式优势在于：转出方将土地转出以后就可以更好从事其他产业，而转入方可以更好经营转入的土地，使得这片土地发挥更好的效益，同时充分利用了农村劳动力，间接促进了就业。而其劣势在于：缺少土地的农户只是获得土地使用权，而没有从根本上增加土地承包量，没有从根本上获得缺少的土地。在一定程度上，土地转包带动了湘西州土地流转，因为流转起来相对自由，很少有政府参与，是大部分农户信任的一种流转形式。但承包方对土地的使用要受土地承包期限的限制，因此限制了土地长久效益。

2.种粮大户有所增加

2013年国家继续开展粮食稳定增产行动，再次提高粮食最低收购价格，这一举措使得以土地为生活保障的农民们打心眼儿里高兴，更加提高了耕地务农的兴趣，一批批农业大户纷纷出现。龙山县召市镇双进村村民杨梅香，下岗职工，2008年回到家乡流转土地种植水稻、玉米等农作物，从当初的284亩发展到2012年的600余亩，亩租金300元，带动流转土地面积1000余亩。龙山县华塘街道办事处官渡社区廖定美，租赁土地70亩种植西瓜，每亩可收入1万元，利润在40%左右，年收入达30余万元，带动该社区特色农产品发展。去年全州经营规模在100亩以上500亩以下的有50户，500亩以上的有39户。（数据来源：湘西州人民政府2013年5月4日工作通报）

3.有偿集体流转初显优势

有偿集体流转，是众多流转方式中应用较多的一种，在全国范围内也有广泛应用。具体实践中表现为：在土地承包期间，承包方将土地租赁给村集体，然后由村集体组织耕种或由村集体再租赁给农业企业老板或专业合作社进行耕种。生产全过程由企业实行统一规划、统一操作，实行标准化生产，规模经营，由村集体统一保障群众利益。这种流转模式在湘西自治州土地流转众多方式中初现优势，颇受农民欢迎，在总的流转方式中占一半以上较高比例。政府的有效引导，带动湘西州土地流转，使得农民在流转中大获裨益。永顺县西歧乡合心村、西歧村农民有种植西瓜习惯，但由于面积小，技术参差不齐，形不成产业。2012年，在该乡党委政府的引导下，引进14位种植牛奶西瓜的能手，与两个村的300多户农户签订合同，以每亩500元流转稻田1000多亩，建设大棚西瓜基地。300多户农户当年即获土地流转收入50万余元、西瓜基地劳务收入60余万元。（数据来源：湘西州农经局2012年关于湘西州农村土地流转情况调查报告）

4.随亲、随地流转现象普遍

在发展相对落后的山区，土地是农民赖以生存的资源，被农民视为生存发展的最后保障，落后的观念使农民对土地流转极为慎重，因此便出现了随亲流转、随地流转的形式。即土地承包期内，承包方将土地使用权转包给其亲属或朋友，不改变原承包方与发展方的合同关系，承包方不愿放弃其承包土地的权利和义务。随地流转就是在土地承包期内，承包方之间为了耕作方便，将同等类型，不同田块的承包土地相互置换，按照同类型、同面积，自愿的原则进行流转。虽然各县积极响应号召，提出自己的规模化产业目标，而农民对这些政策的反应则相对保守。农村土地流转是农业规模化经营的前提，党和政府大力支持和扶持下，湘西州土地流转规模也在扩大，然而随亲流转、随地流转这种模式，对转变农业生产方式，实现农业规模化经营显然贡献不大。

5.多种流转方式并存，伴随非法转让土地行为

随着十七届三中全会提出“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”以土地流转为核心的土地改革，成为亿万农民关注的焦点。各地农民纷纷抛弃旧的、不适宜的流转模式，开始思考适合自身和当地发展的向多元化流转模式。古丈县，作为湘西州一个农业大县，在稳定家庭承包经营的基础上，倡导“一村一品、一乡一业”的规模种养业发展，发展柑橘、反季节蔬菜、百合、烤烟、辣椒、油茶等八大优势产业。把农民土地流转和农村经济合作组织、农业龙头企业发展建设联系起来，通过订单农业等方式实行产、供、销一条龙服务，建立“公司+基地+农民专业合作社+农户”发展模式，大力发展农业产业。着力实现合作社组织、企业和农户的双赢。包括古丈县在内，全州各个地区都纷纷以土地流转为依托，积极调整农业产业结构调整，建立适合本地发展的模式。多重流转方式纷纷投入实践，同时也潜藏了一些非法土地转让形式，例如建设流转，土地承包方为便于建住房或者其他建筑，将同等类型、不同田块的承包土地相互置换或买卖，按照同类型、同面积、自愿的原则进行流转。随着改革开放进程的推进，农村交通、饮水、电话、有线电视、网络等基础条件的不断改善，农民在交通要道建房的越来越多，不少公路沿线有的甚至开始建房经商、出租。这样，就开始有人出售承包地、宅基地、甚至责任田了，这种流转就不是单纯的土地流转，而是一种非法转让土地的行为。

6.仍存在大量耕地抛荒闲置

由于劳动力转移力度加大及气候等诸多因素的影响，湘西州不少地方存在着不同程度的耕地抛荒现象。湘西州十三届人大一次会议专门针对造成耕地抛荒问题的原因及解决对策展开讨论。讨论认为，造成耕地抛荒的原因主要有四：一是粮价过低，市场上一斤大米的价格不及一斤红薯的价格，粮食生产低效益或负效益挫伤了农民种粮的积极性。二是大量青壮年农民到城市谋生发展，使农民老龄化，老人无力耕种，只好闲置弃耕。三是农村文化生活不丰富不积极的影响，赌博打牌为盛，懒散之风蔓延，不愿辛苦去种田。四是农村耕作技术断层，农村人员年龄偏大，种地农民年龄偏大，对新技术新品种较难接受，而依靠老办法种田更赚不到钱，于是干脆不耕作。

然而农民宁愿耕地抛荒也不流转，原因何在？笔者认为可以从这样几个角度思考：首先，湘西州是国家级贫困地区，农民思想意识相对落后，大部分农民有“恋地情节”，认为土地是农民命根子，是生活最基本保障，流转后会失去土地，因此不舍得流转。其次，青壮年进城务工，因不能保证工作长期稳定、有生活保障，且农村留守儿童老人，很可能将来仍旧返回农村生活，因此，暂时闲置耕地。再次，随着粮价不断上涨，土地流转价格水涨船高，致使需要土地的人因为价格因素不敢下手，拥有土地的人想流转却流转不掉，被迫抛荒。

耕地抛荒直接减少了耕地有效使用面积，严重地浪费了土地资源，既减少粮食生产，也影响农村经济发展和社会稳定，亟待解决。

二、湘西州农村土地流转中存在的问题

通过对湘西自治州土地流转现状的观察不难发现，尽管在党的领导和政策的扶持下，土地流转大体健康稳步发展，并且取得了很大的进步。然而纵观整个发展过程，问题依然不容忽视。

（一）农民观念保守，对土地流转缺乏信任、积极性不高

湘西自治州是国家级贫困地区，大部分农民生活在大山中，人均耕地少。农民仍将土地视为最后生存保障，保持土地是农民“命根子”的观念。对土地所有权、承包权、经营权没有清晰认识，认为土地承包出去就失去了最后的生存保障，宁愿粗耕、招人代耕、甚至抛荒闲置也不愿流转。还有农民认为土地是自己的，想卖给谁就卖给谁，政府无权干涉，土地流转也无需到政府登记、备案等等。部分村民虽参与土地流转，但也仅仅是随亲流转、随地流转。农民对土地流转的保守陈旧的认识直接影响土地流转的有序发展，规模受到限制、秩序也难以维持，是制约农村体制改革的一大阻碍。

（二）、流转不够规范，存在土地纠纷问题

十八大明确提出建立规范的有效流转机制体制，促进规模经营。然而，目前我国尚未建立起规范的土地流转机制，因此这一问题是全国各地区农村土地流转中普遍面临的难题，偏远的湘西民族地区这一问题也很严重。州内土地流转中，很多农民认为亲戚、朋友或者村民之间土地流转无需签订协议，采取口头协议形式较多，签订合同的很少。即便有签订合同的，也出现了大量合同不规范，甚至是无效合同的现象。而签订合同并到政府相关部门审查备案的，则更是所剩无几。由于土地流转的期限较短，部分合同还超过了第二轮承包有效期。除此之外，土地流转后并未得到合理利用，建设流转等非法转让土地现象也严重阻碍了农村机制体制改革的推进。土地流转的无序，存在大量纠纷隐患，一旦发生了纠纷，给调解工作也带来了很大困难。据统计，2012年，全州共接待土地流转纠纷信访件167起，占农民信访总数的30%。（数据来源：湘西州人民政府2013年5月4日工作通报）

（三）政策宣传力度不足，服务体系不健全

在土地流转过程中，政府政策的作用至关重要。然而在湘西部分农村地区，农民思想相对保守落后，土地流转的有序推进就更加依赖政府对党的土地承包及流转政策宣传领导工作，使农民真正建立对于承包土地的稳定感。有些地区虽采取了一定的宣传措施，但并未引起广大农户的重视，甚至听若未闻，有些至今似懂非懂，墨守陈规。直至目前为止，州县、乡、村三级农村土地流转服务网络尚未健全，不能及时收集和发布土地流转信息，要转的转不出，要租的租不到，在很大程度上延缓了土地流转进程。由于缺乏规范的土地流转市场，农民土地流转有很大的盲目性，利益分配不合理，农民土地的流转效益低，最少的只有每年每亩50元。（数据来源：湘西州人民政府2013年5月4日工作通报）

（四）地理条件制约土地流转有效推进

湘西自治州山体地貌特征明显，大部分农民居住在深山，村与村之间相对分散，加之承包到户时一般按好田地搭配差田地原则，致使同一农户即便2~3亩田也可能是零零散散的分成很多丘块，给土地集中连片流转、经营带来难度。受交通、水源、地理位置等的影响，不同地理条件土地流转面积有所不同，一般县城周边乡镇流转面积高于偏远乡镇，公路沿线流转面积大于偏僻地区；水源好，平原和易耕作地区的流转面积较大。另外，由于地块地理位置不同，条件不同，流转价格不统一。目前缺乏合理的价格依据、评估标准，导致各地流转标准不一致，价格呈现混乱局面。随着种粮大户的增加，大量农田的种植不能再依托人力完成，劳动力的紧缺让机械化生产成为必要。然而，曲折蜿蜒的山路给机械化生产增加了很大的困难，严重阻碍了土地流转的推进。

此外，耕地抛荒不流转，农业设施不健全、交通运输障碍、市场因素等也是湘西自治州土地流转过程中面临的问题。这些问题如果不能及时解决，势必阻碍土地流转进行，减慢湘西州深化农业机制体制改革的步伐。

三、发展和完善湘西州农村土地流转的相关对策

（一）用社会保障取代土地保障、消除农户顾虑

农民作为“三农问题”的主体，在土地流转中起决定性作用。不管是历史、现实还是心理上，农民将土地视为生活、生存的依托和保障，再加上落后保守的观念势必制约土地流转，阻碍规模经营的实现。

土地流转出去了，土地保障虽不能说是丧失了，但最起码是弱化了，那么，与土地脱钩的农民的生存、生活乃至高质量生活的预期又将如何保障呢？子子孙孙又该怎么办呢？要让农地得以流转，首先，必须明晰农民的土地产权，相应的社会保障要跟上去，用社会保障取代农民的土地保障，让农民自愿、积极地参与土地流转。

（二）扩大集体流转规模，培育鼓励种养大户等经营主体，同时拓宽土地流转渠道

地方政府应该积极响应2013年中央一号文件的基本精神，即“应该是在坚持农户作为农业生产经营主体的基础上，创新发展专业大户、专业合作社、农业产业化等生产经营形式，但不鼓励工商企业大面积、长时间租种农户土地。”从地方自身条件出发，集合一号文件精神，制定适合本地区发展的土地流转机制体制。根据湘西地区土地流转现状，有偿集体流转的优势已经显现，政府应该在此基础上，抓住机会进一步加强农民对于该种流转方式的信任，对于通过集体流转得到的土地，村集体应充分发挥主动性，组织合理经营。对于再租赁给农业企业老板或者专业合作社的土地利用效率，政府要充分发挥监管作用，促进土地合理使用，创造最大效益。对于已经积极参与到土地流转中的种粮大户、种养大户，采取一定鼓励培育政策，增派专业农业种植、管理等技术人才，进行专门指导，增加种粮大户、种养大户专业技能，增加土地产出效益。同时，土地流转模式多种多样，政府应该积极探索，拓宽土地流转渠道，积极培养多种流转模式。探索更多适合本地区的流转方式，推进农地利用效率最大化，切实保障农民利益，让农民在土地流转中获得更多收益，从而更加深化农民对土地流转的信任，调动流转积极性。

（三）加强政策宣传、创新奖扶方式

对土地流转政策的正面宣传和引导，对于农民清楚认识土地流转具有积极的作用。尤其针对偏远民族地区，政府应该加大宣传力度，扩大宣传范围，引起农户认识和思考土地流转的主动性，让每一个农户都明白土地流转的优越性和有利性，最重要的是增强农户对这一政策的信任，让广大农民产生安全感。另外，政府可采取一些喜闻乐见的方式进行宣传。例如：上门访问、开设专门咨询点、建立专门网页宣传、让一部分有说服力和影响力的村民间接宣传等等。除此之外，政府还可以采取一些激励、奖励措施，增加农户关注和尝试的主动性。多种奖扶方式的实施，对调动农民参与土地流转的积极性具有重大意义，尤其可以增加农民对土地流转的信任，减少农民心中不安和疑虑，进而按照规范的模式参与流转。

（四）规范流转合同，增强服务意识

土地流转涉及多方面的利益，必须按照规定程序进行。对那些已经形成稳定关系但尚未签订流转合同的，农经管理部门要积极督促流转双方尽快订立流转合同；对已经签订了流转合同的要及时审查进一步加以规范。此外，政府部门可以设立中间部门，例如土地流转工作领导小组、纠纷调解委员会，负责规范合同内容和形式，或者尝试建立专用模版范例，规范民间土地流转合同。另外出现了有关合同纠纷时，有关部门应尽量保全双方利益进行调解工作。主动增强服务意识，担任起农地流转过程中的协调服务工作。

（五）培育流转市场，强化市场监管

土地与其他生产要素一样，其流转与重新配置组合取决于其交易手段与输出发育程度。政府在推进市场流转进程中，应该充分尊重农民意愿，不搞强制推进，要充分发挥市场在资源配置中的决定作用，积极培育流转市场。积极统筹涉农投入，整合涉农资金、项目，加大规模经营扶持投入。逐步扩大和深化农业保险，构筑农业实体应对自然灾害和市场风险的保障体系，通过社会力量参与土地流转，发展农业规模经营的积极性。同时，市场并不能起全部作用，有效的政府监管，在土地流转中也起着至关重要的作用。

（六）适当增加农业设施投入，提高农业生产效益

伴随着我国现代化农业的发展，现代农业渐渐取代了传统农业。农业成产设施的良好运行自然需要一些配套设施作为保障。早在2010年，国土资源部就下达了有关完善设施用地的管理相关问题的通知，其中就提及了附属设施的问题。说明了我国总体上是大力支持完善农业生产设施事物的。针对湘西独特的地形地貌特征和本地农户需要，政府可以在适当范围内增加农业生产配套设施及附属设施的投入，例如首先便是修建机耕路，让机械化生产有的放矢对于地形复杂多山的湘西，修建机耕路着实是一件困难事，然而一旦这一困难被克服，必然使大部分没有进入合理流转的农村土地得到合理利用，弥补本地地理环境阻碍农业发展这一遗憾，架起农户实现规模经营、增加收入的梦想与现实不尽完美之间的桥梁。其次就是增加对水利设施建设的投入，建立相对稳定的长效机制，促进农业有序、健康发展。在严格控制设施用地规模的限度内达到农户需求。

（七）增加教育投入，为当地培养农业专业人才

知识是致富路上必不可少的武装力量。尤其面对少数民族地区经济发展相对落后于发达地区，教育投资也不足。造成就算有土地也不能很好利用的难题。如果能加大教育支出，培养专业人才，引导当地人民发展农业，科学耕种、科学整改，依据当地特色，找到最适合的作物，采用最适合的经营模式，让资源得到合理配置，达到帕累托最优。不仅如此，高科技的农耕解决了很多当地青壮年的“种地没出息”的顾虑，可以有效降低土地抛荒现象的蔓延。科学、合理的经营持续进行，农业规模经济的实现就指日可待了。

除此之外，还有很多完善土地流转的措施，例如，针对少数民族地区，可以在认真贯彻《少数民族区域自治法》的基础上，制定适合本地少数民族发展的相关制度和优惠政策；或者可以考虑征收建设用地地税，补偿种地农民的策略增加农户务农激情；在农业贷款上为大规模农户“开绿灯”降低要求等。

（八）适度向城镇、工商资本开放农地流转市场

农地流转问题，乃至“三农问题”的解决，技术路线、理论支撑、因地制宜的产业遴选、布局等固然重要，但最重要的应该是基层设计问题、是落地的问题、是谁去做的问题，关键是资本的问题（包括货币资本及人力资本），农村很缺乏有远见、懂市场、懂经营管理的人力资本，更缺乏货币资本，故农村和农民本身难以或无法解决农地抛荒问题、农地流转问题。问题的解决须求诸于农村农民之外，求诸于城镇和工商业。资本是趋利的，那么怎样激发资本流向农地的冲动呢？可以从培育和发展特色农业产业、规制的松动、政策法规的支持、政府的支持等方面下工夫，使农业成为赚钱的产业，使农民成为体面地职业，适度向城镇、工商资本开放农地流转市场。

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