混合所有制办学:高职教育发展的新探索

改革开放以来，尤其是最近10多年来，我国高等教育发生了巨大的变化。随着人民日益富裕，生活水平提到了普遍提高，人们要求接受高等教育、提高自身素质的愿望越来越强烈，但我国高等教育发展存在不少问题，尤其是高职教育面临巨大的挑战，必须通过体制创新、加快发展来解决。2014 年2月，李克强总理主持召开国务院常务会议，部署加快发展现代职业教育。会议认为，发展职业教育必须充分调动社会力量，吸引更多资源向职业教育汇聚，探索发展股份制、混合所有制职业院校。5月，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》指出，探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利。 [1]开展混合所有制办学是高等职业教育深化改革、实现快速发展的新的契机。

一、混合所有制办学的概念和特点

“混合所有制”已经不是新鲜事物，1993年，中共十四届三中全会《决定》提到了“混合所有”的概念；1997年，党的十五大报告中也曾出现“混合所有制”的提法；2003年十六届三中全会报告提出大力发展混合所有制经济。“所有制”是注重宏观层面，特别强调生产资料归谁所有的问题，典型的所有制只包括公有制和私有制两种。就我国而言，公有制包括国有制(全民所有制)和集体所有制两种；私有制包括各种其他非国有的企业、个人和外资所有的形式。所有制问题在西方一般称产权问题，侧重微观层面。 [2]“混合所有制”概念尝试概括为，多种不同所有制成分的生产资料并存、相互渗透、融合和共同发展而形成的经济形式，反映的是发生在经济单位内部的所有制结构状态。 [3]

从混合所有制延伸至混合所有制办学，是以政府推动，市场机制理念为指导，吸收了经济领域的混合所有制经济理论和实践，利用全新的投融资形式吸引社会资金，以合同或契约的形式，将不同产权主体的资金有效地运用到办学中，以此带动学校办学理念、经营管理、教育教学的改革。 [4]

高职教育混合所有制办学模式的核心内容是非财政性资金的筹集和运作，实现学校资产所有权与经营权相对分离，达到激发高职内部活力，深化内部改革，主动对接市场，促进职业教育与社会需求紧密对接。 [5]这是办学体制的创新，具有鲜明的特点:

（一）独立办学、自主经营

混合所有制办学的学院是独立法人，遵循高等职业教育办学的规律，拥有自主经营、自主管理的权力，形成自己独特的教育教学理念、教学方式方法、经营管理方法，不受投资方的制约。

（二）主体多元、多方投资

混合所有制办学可以实现办学主体的多元化，便于筹集办学资金。对于高等职业教育来说，培养技术技能人才，培养成本更高，需要大量的投入。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出建立“政府主导、社会参与、办学主体多元、办学形式多样”的办学体制。鼓励多方主体（企业）参与投资高等职业教育，这是一种积极举措。通过政府财政投入、企业参股、学生学费和社会捐赠等多种形式，为混合所有制办学的学院提供了稳定的资金来源。

（三）利益共同，保障发展

混合所有制形式是在市场经济体制下的利益共同体，办学学院可持续发展有可靠的保障。投资主体通过设备、场地、技术等多种形式参与办学，让投资主体拥有办学学院的一定比例股份。这样，混合所有制办学就不是简单的参与办学，而是在市场经济体制下的利益共同体。因此，校企双方在人才培养、专业建设、顶岗实习、学生就业和科技服务等方而有着广泛的利益共同点，实现了“你中有我，我中有你”的深度校企融合，“人才共育、过程共管、成果共享、责任共担”得以充分体现。

二、高职院校试行混合所有制的具体运作——以某高职院校为例

安徽矿业职业技术学院的前身是安徽淮北矿业集团公司党校、干校、职工教育中心，依托煤焦化电盐行业，辐射周边区域行业和企业；以专科学历教育为主，适度发展非学历教育和岗位培训；以工科类专业为主，工科、理科相互支撑，协调发展；以加强学生职业能力培养及职业道德养成为核心，为生产建设管理一线培养高素质技能型专门人才。2009年，首期设置工科类煤矿开采技术、矿山机电、机电一体化技术、电气自动化技术、数控技术、应用电子技术六个专业，计划招生800人。经过4年的发展，结合地方经济建设和社会发展对应用技术专业的需求，科学调整和增设专业，专业设置增加到16个，到2015年，将达到5000人的在校生规模。

（一）合作共建学院的探索

1.股权配置情况

2007年，安徽淮北煤电技师学院按照省国资委统一部署，由淮北矿业集团全资二级机构改制成混合所有制学院，其中淮北矿业集团持有煤电技师学院35.34%股权现值2420.62万元，淮北神华理工科技有限责任公司（民营企业，由原淮北矿业集团职工教育中心、原淮北矿业干校的改制职工以现金和资产出资建立。）持有煤电技师学院64.66%职工股4428.9万元。2009年，在安徽淮北煤电技师学院的基础上，由淮北神华理工科技有限责任公司与山东神华投资控股有限责任公司（民营企业）投资举办，其中淮北神华公司控股55%，山东神华公司控股45%。同年，安徽矿业职业技术学院与淮北矿业集团公司党校（干校）合并重组。合并重组后，原淮矿集团党干校100亩土地，1108.94万元原始资本并入学院。2012年，山东神华投资控股有限责任公司因自身原因退出举办，由淮北矿业集团投资入股。现在是淮北矿业集团占45%股份，淮北神华公司占55%股份。经过多年发展，学院形成了国有资本、民间资本和职工股权共同举办教育的混合所有制办学格局，构建了高职教育、中职教育、成人教育、各级各类培训为一体的多层次办学模式，增强了适应社会、市场变化能力，逐步建立起面向市场、自我发展、自我调整、自我约束的灵活办学机制。

2.经营管理

学院依托煤焦化电行业，立足淮北，面向全省，辐射周边区域行业和企业。以专科学历教育为主，适度发展非学历教育和岗位培训；以工科类专业为主，工科、理科、财经类专业相互支撑，协调发展；以加强学生职业能力培养及职业道德养成为核心，为生产建设管理一线培养高素质技能型专门人才。学院具有独立的经营和管理权，严格按照教育部举办高职教育院校的办学要求，建立质量管理体系。

学院实行董事会领导下的院长负责制，学院董事会是学院的最高决策机构，由五人组成，淮北神华理工科技有限责任公司代表3人，淮北矿业集团方代表2人，其中1名为学院教职工代表大会选举产生的教职工代表。学院设院长一名，副院长若干名。院长由董事会研究表决通过后聘任，是学院行政负责人；副院长由院长提名，董事会审定聘任。院长、副院长任期四年，经董事会同意可连任，其工资待遇由董事会决定。淮北煤矿集团选派书记名。学院教师向社会公开招聘，教师工资由学院从经费中支付。

学院开设的矿山安全等涉矿专业列入招生计划，统一招生。学院负责拟订相关专业人才培养方案，然后具体组织实施。学生在完成教学计划规定的所有高职教育教学要求后，取得安徽矿业职业技术学院毕业证书。淮北煤矿集团负责做好学生在校期间的实训、毕业顶岗实习和就业安置工作，负责实习期间的安全生产与管理。

3.财务管理与核算

学院经费来源为举办者投资、办学收入、政府补助、社会捐助等。举办者可用资金、实物、土地使用权、知识产权及其他财产作为办学出资。学院对举办者投资、国家补助、社会捐助等办学投入的资产以及学院办学积累，依法享有法人财产权。所有资产由学院依法自主管理和使用，任何单位和个人不得侵占、私分或挪用。在学院存续期间，举办者不得抽逃资金。学院拥有独立的则务收支权限，实行财务预算和决算制度，在预算范围内发生的收支费用经院长签字确认后报销，超出预算由学院董事长签字后报销。学院的日常办学费用列为办学成木，独立核算。

4.收益分配

学院坚持办学的公益性，不以营利为目的。在学院发展初期，举办者不要求取得合理回报。正常运转后，按照《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》第六章第四十四条、第四十五条之规定，视情况从办学节余中提取一定比例的合理回报。因考虑实际办学情况，淮北煤矿集团不参加分红，民营公司也不进行分红。

（二）混合所有制办学初步制度绩效

改制后，学院发展势头良好，资产规模不断扩大，经济实力显著增强，截至2013年底，淮北煤电技师学院、淮北神华理工科技有限责任公司、安徽矿业职业技术学院合并净资产总值11740.95万元。学院办学实力显著增强，人才培养水平不断提高。2012年成功举办全国职业院校技能大赛“淮北矿业”杯（煤矿安全），圆满完成了六个赛项的比赛任务，得到教育部和参赛院校的广泛好评，淮北矿业集团被国家二十三部委授予“特殊贡献奖”。学院选手在大赛上取得4个一等奖，2个二等奖的骄人成绩。

1.实现产权制度的创新

安徽矿业职业技术学院的老师既是学院的职工，也是学院的股东，他们因工龄等因素不同导致企业改制时所发资金不同，从而持股的份额不同。老师们的股份集中起来注册淮北神华公司，通过淮北神华公司来举办安徽矿业职业技术学院。学院在发展壮大过程中，先后与山东神华公司（民营、后撤出）合作，山东神华公司退出后，淮北矿业集团加入。通过不同主体加入学院，不同利益主体获得相应的收益，从而真正体现价值，实现资源的优化配置。 [6]

2.增强学院和教职员工创业、创新动力

要使存在于社会公众中的创业、创新动力都能够凝聚到学院中来，前提条件是在学院中要有多元的利益主体，这样学院的发展可以受股东、利润、市场份额、配置效率或商品形式所驱动。 [7]学院建立了混合所有制的产权结构，就存在着多个经济利益主体，这在客观上就有多个动力源泉，从而在产权制度上保证了具有比较充分的动力源。无论从学院还是教职员工的角度看，要增强创业、创新动力，混合所有制都是这种动力的产权制度源泉。 [8]

3.规范了学院的法人治理

学校由校董事会作为学校的决策机构，实行董事会领导下的校长负责制。 [9]由于存在多种所有制形式，多种利益主体存在，股权多样化迫使决策时，不是由一个股东说了算或是一个主体作出最终决定，风险降到最低。学院在作出重大决定前，要征询多主体的意见，进行广泛调研，多主体进行了质询后，才能最终形成决策。 [10]

三、混合所有制办学中面临的问题

（一）合理回报问题

混合所有制学院由民间资本、国有资本投入，就本文的案例中的职业技术学院而言，教职工本人可以说既是学院建设者又是学院的股东，如何实现投资主体的合理回报，这是一个很难解决的问题。

（二）产权关系明晰问题

对于公民办学校而言，产权关系相对简单，公办学校产权是国有，民办学校产权是个人或者民办企业的。相对于混合所有制学校而言，产权归属就不是那么清晰了。混合所有制学院是一个成分复杂的联合体，由于有多重投资主体在内，在现实操作中很容易出现区分不清楚产权的情况。尤其是随着事业的发展，哪些资产是国有资产增值，哪些资产是个人努力的增值，哪些资产是民营公司增值，哪些资产贬值等情况会叠加出现。如果学校产权不清晰，导致公私界限不明，利益主体各方会产生隔阂，会出现个人得利，国有资产亏损情形出现，最终会影响学校的健康发展。 [11]

（三）政策支持的问题

目前，国家对不同办学主体举办的学校，有不同的管理政策。民办学校在收费、用人自主权等方面政策较为灵活。而公办学校，国家在经费支持、教师编制等方面给与较大的支持。学院目前登记属于民办学校，只享受民办学校的政策。由于混合所有制院校的性质不清，尚处于起步阶段，国家没有明确的文件支持。尤其是公办院校享有的相关支持政策，包括有关项目、经费支持、生均经费等，这个学院都没有得到。

四、促进高职教育试行混合所有制办学的对策

高职教育试行混合制所有制办学是新生事物，是我国推进教育体制改革的产物，如何推动其发展，是一个值得深入思考的问题。

（一）正确认识高职教育混合所有制办学

十八届三中全会后，中央鼓励在职业教育领域举办混合所有制学校。从实践中看，混合所有制是一种非常有生命力的办学模式。进入新世纪以后，世界呈现多极化趋势。教育也同样存在多极化，这已经成为教育改革的重要特征。在几个主要发达国家，如美国除了公办学校、民办学校之外，还有第三种学校特许学校，兼具公民办学校的特点。目前，国家提出发展混合所有制职业院校，我们要正确对待，给予引导，并出台相关政策予以扶持，使得混合所有制职业教育学校有序、规范、健康成长。 [12]

（二）厘定混合所有制学校产权

首先要进行产权界定，邀请第三方对学院进行清产核资，摸清家底。只有在产权清晰的情况下，才能保证国有资产不流失，才能保证个人利益不受损，才能调动投资人的积极性。在摸清家底的基础上，建立国有资产保值增值体制和机制，建立合理的回报体制机制。

（三）解决合理回报问题

《民办教育促进法》中规定“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家的有关规定提取其他的必须费用后，出资人可以从办学节余中取得合理回报”。对于混合所有制学校，可以比照《民办教育促进法》，在产权界定的基础上，国家出台具体的合理回报有关操作细则。这样更有利于保护投资人兴学的积极性。

（四）出台鼓励配套政策

学院作为国家公益性事业，国家有责任给予更多的支持。作为服务型政府，政府首先要转变观念，转变思路，给予混合所有制学校更多的支持和帮助。完善公共财政奖励和扶持政策，依法给予混合所有制学校税费优惠，完善混合所有制学校投融资体制，健全混合所有制教育收费管理机制，落实混合所有制学校办学自主权。建立公民办、混合所有制学校教师合理流动制度。政府的有关政策应该扶持其发展，而不应该抑制其发展，争取让公办学校、民办学校、混合所有制学校在合理的政策区间内，达到一个合理的生态平衡。混合所有制学校积极主动争取合理的公共教育资源，义无反顾的去争取得到与公办学校同等的政策待遇和体制优势，从而提高其自身发展和竞争的能力。

（注：本文系2014年安徽省社科规划项目“安徽省主体功能区规划实施中生态补偿机制研究”阶段性研究成果，项目编号：AHSKQ2014D46；2013年安徽省教育厅重点教学研究项目“基于“人文科学素养”目标与“三力”要求的安徽省现代职业教育体系机制构建与路径设计研究”阶段性研究成果，项目编号：2013jyxm445；2014年安徽省教育厅重大教学改革研究项目“基于“双元工作室”模式的“现代学徒制”高技能人才培养改革探索与实践”阶段性研究成果，项目编号：2014zdjy166）