关于高校公安保卫体制改革的思考

李 丹，李汉红

（华中师范大学 保卫处，湖北 武汉430079）

一、高校保卫组织管理体制的历史演变

建国以来，我国的高校保卫组织管理体制随着高等教育的改革与发展历经了四个时期：改造初建期、破坏停顿期、恢复建设期、改革发展期。在此，笔者拟通过对以上四个时期我国高校保卫组织管理体制变迁的分析，考察我国高校保卫组织在不同历史时期的发展与变化。

（一）改造初建期的高校保卫组织管理体制

1950年起，全国高校陆续建立保卫机构，少数高校如厦门大学、武汉大学等还建立了公安派出所。1954年，公安部召开第一次全国文化保卫工作会议，要求各高校建立保卫科（保卫组），受高校党委或人事部门管辖，业务上接受公安机关的指导。这一时期的高校保卫组织，既是高校的职能部门，又是公安机关的派出机构，在高校党委的领导与公安部门的指导下开展校园安全保卫工作，行使公安部门授予的执法权力。”[1]

（二）破坏停顿期的高校保卫组织管理体制

1966年至1976年的十年文革时期是高校保卫组织管理体制的破坏停顿期。这一时期，全国高校保卫组织被撤销，高校保卫组织管理体制被彻底破坏，组织建设停顿。[2]

（三）恢复建设期的高校保卫组织管理体制

十一届三中全会以后，我国的高校保卫组织得以恢复重建。1978年至1993年是我国高校保卫组织的恢复与建设时期。1985年，公安部发布《机关、团体、企业、事业单位保卫组织工作细则》（试行）。1988年，公安部、国家教委、劳动人事部和财政部联合发出《关于在部分高等学校设立派出所实施办法的通知》，随之全国360多所高校的保卫组织改建为高校公安机构。此时的高校保卫组织既是公安部门派出的代表机构，又是高校职能部门，受公安机关与高校党委的双重领导，实行“一套班子，两块牌子，双重领导”的运作机制。[3]

（四）改革发展期的高校保卫组织管理体制

在我国全面改革的大背景下，1994年起，我国高校保卫组织也步入了改革发展时期。1994年4月，公安部发出《国务院批转公安部关于企业事业单位公安体制改革意见的通知》，1996年公安部发布《高校公安机构体制改革的实施办法》，高校公安体制改革不断推进。“上海模式”、“武汉模式”和“江西模式”是这一时期形成的，比较具有代表性的三种高校管理体制模式。[4]1994年后，全国大部分高校保卫组织的管理体制改变，只有部分重点高校保留了原有的管理体制。改变后的高校保卫组织只是高校的职能部门，不再是公安机关的基层组织，不再具有行政执法权。自1995年至1997年，《人民警察法》、《公安机关办理刑事案件程序规定》，新《刑法》、《刑事诉讼法》等法律法规的逐步颁布与实施，原授予高校保卫组织的一定的执法权从法律上被完全撤销。

高校保卫组织管理体制的变迁顺应了不同历史时期社会的建设与发展形势。如，改造初建期面对复杂的对敌斗争和阶级斗争形势，高校保卫工作的大方向是同反革命破坏活动作斗争，同刑事犯罪作斗争。不同时期高校保卫组织管理体制的变迁都是为了更有力地协助公安机关维护高校的安全稳定。高校公安保卫体制改革，是政府推进依法治国策略，理顺政府部门职能职权关系的一个重大决定，符合当今改革与发展的需要。

二、目前高校保卫组织管理体制存在的问题

（一）高校保卫机构的职责与权限冲突

习惯上，人们将高校保卫组织看作是公安机关的基层组织，公安部有关文件中也有高校保卫组织行使相关执法职能的规定。高校保卫组织有执法的任务，那么理应有执法权限。然而，依据我国现行的法律、政策高校保卫机构的职责与权限冲突，高校保卫组织有职责无职权，没有刑事侦查、搜查、拘留、审讯等权限，既使是校内发生的治安案件也是无权查处的。因此，当前我国高校保卫组织从事的一些执法活动，实质上却成为了“违法活动”。随着国家法治化建设的不断推进，高校保卫组织体制必须进一步完善。如果不能依法给予其执法权限，它的工作就会受到司法、检查机关的干预，它的“执法行为”就可能受到公民不断的指控、抵制。

（二）目前的高校保卫组织管理体制不适应严峻的高校治安形势的需要

1．高校治安形势日趋复杂

（1）随着国家教育体制的改革，高校本科和研究生层次扩招后，校园人口猛增，校园内形成了庞大的群体。校园人口密度加大，安全事件的几率同步增长。

（2）开放式办学，使校园成了一个不设防的小城，针对学生群体的抢劫、盗窃案件频发。很多校园坐落在市郊，地处偏僻，时有尾随强奸杀人等恶性案件发生。特别是，随着互联网的迅猛发展出现的大量的电信和网络诈骗案件令人防不胜防。刑事和治安案件也处于持续高发态势。

（3）高校在校生是一个庞大的消费群体，吸引了大量的利益追逐者在校园周边聚集。校园周边有无合法卫生许可证的小商贩，还有黑网吧、出租屋、娱乐及色情场所。这些都威胁着学生的安全。

（4）后勤社会化和不断进行的校园建设也加大了校园安保的压力。后勤单位服务外包，聘请了大量的社会人员进入校园参与经营与服务。此类人员流动性大，管理困难，特别是其追求的是高额利润，给校园埋下了较大的安全隐患。2004年5月19日，长春某高校发生的百余名学生中毒的“5.19投毒案”，就是食堂两个窗口的承包人因经济利益产生矛盾，一方将预先准备好的亚硝酸盐投入对方的食盐罐中，造成了100多名学生中毒。

（5）高校汇聚了国家政治、经济、国防、科技、文化教育等方面大量的物质、文化财富，在国家建设与发展中发挥着重要作用，其安全与稳定不容忽视。大学生群体的稳定状况是社会稳定的一个窗口。目前改革进入了深水区、攻坚期，由此产生的社会矛盾在高校亦不可避免地显现出来。校园宗教传播活动，留学生的安全管理，邪教的防范与打击，还有近一个阶段频发的暴恐事件，使得维护校园安全与稳定的压力急剧增大。

2．高校保卫组织依法打击能力缺失

目前的高校保卫组织实际上只是学校管理服务体系中的一个普通的职能部门，其工作内容并非学校中心工作。高校保卫组织肩负着维护校园安全与稳定的职责，与公安机关有着同等的责任，却没有法律授予的执法权限，工作中责任与权力处于一种极端不对等状态，其执法活动常常陷入被动的局面。在现有的高校保卫组织管理体制下，高校保卫人员的执法能动性大大削弱，高校校园成为了执法的薄弱区域，犯罪分子因此极易选择在校园实施违法活动。没有法律赋予的权力，没有法定身份，在处理各种刑事案件和治安案件时，高校保卫组织只能处于见证人和中间人的位置，既无处置权，又无取证权，必须等公安机关到场处置。而相当一部分案件，由于表面涉案经济价值不大，或证据不充分，在无法深入调查的情况下，难以立案，很多涉案嫌疑人只能抓到即放。特别是破获团伙违法犯罪案件时，侦察、抓捕工作存在脱节现象，责任断裂，难以形成一股连续性的、行之有效的打击力量。在预防与打击违法犯罪活动中，高校保卫组织常常出现有心无力、事倍功半的情况，违法犯罪分子很难得到应有的惩处，有的甚至逍遥法外。以上问题频频发生，使师生产生了保卫部门效率和能力低下的印象。同时，这种现状打击了高校保卫人员的工作积极性，造成恶性循环，极大地影响了高校的安全稳定。

三、高校保卫组织实行公安体制的现实意义

高校是相对特殊的社会组织，适宜采用相对独立的社会管理模式。高校保卫组织担负着与公安机关相近的职责，从高校依法管理，以及有效地维护高校的治安与政治稳定的角度看，高校保卫组织实行公安体制对推进高校法治管理具有较大的现实意义。

1．有利于维护校园政治稳定

社会改革进入深水区，社会矛盾处于突显期，大学生来自社会的各个层面，各种社会矛盾的影像在这里交汇，相互作用，如果遇到一定的诱因触发易引发涉及校园安全稳定的事件。高校不稳定极易造成社会不稳。高校师生是高知识群体，而高校又是各种社会思潮的汇聚点。特别是大学生正处于世界观、人生观的形成期，他们容易受一些不良思想的影响，甚至可能说出一些不利于社会稳定的言论或出现过激的行为。如果公安机关象对待社会人员一样直接对其进行严厉的处置容易使学生产生负面心理，不利于其成长，同时也会让校方人员产生反感情绪。而由校园警察来处理更有利于缓和事态、教育学生。高校保卫组织实行公安体制有利于与学校职能部门相互积极配合，共同做好学生的思想政治教育工作。高校保卫组织实行公安体制还有利于高校保卫部门深度地参与到高校管理服务中，让安全文化深入校园。

2．有利于维护校园治安安全

高校保卫人员没有执法权，只是一名事业单位的普通工作人员，而他们从事的却是与公安机关人民警察相似的工作。他们在抓捕打击违法犯罪分子时，面对的是穷凶极恶的群体，在维护师生安全时，身上没有任何特殊的法律给予的保障，特别是处置违法犯罪活动时，极易遭遇歹徒的袭击和殴打。高校保卫人员在处理治安案件时，要想及时得到公安干警的支持几乎是一件不太现实的事情，因为公安派出所一般驻在校外，从报案到干警赶赴现场往往需要很长的时间。高校校园发生治安案件时，事态一般难以得到有效控制，由此造成事态恶化的情况比比皆是。在校园治安案件中，违法犯罪现行的抓获大部分是由校园110完成的。高校保卫组织实行公安体制，有利于迅速地控制、处置校园的违法犯罪活动，维护校园安全。

3.有利于各项安全防范责任制的落实

高校内人员密集场所多，人群密集常态化。运动场馆、图书馆、教学楼、学生生活区的治安和消防安全是校园安全防范的重要内容。学校授权保卫部门代表学校负责与二级单位签订治安和消防责任书，行使监督管理权。在经济利益的驱动下，一些部门，特别是生产经营部门为效益和成本考虑，在治安和消防安全工作上存在忽视和侥幸心理，因此埋下了大量的安全隐患。如果高校保卫组织实行公安体制，其自身具有一定的执法权限，则能有效促进各项安全防范责任制的落实，防止拖拉、搪塞、敷衍现象产生。如果高校保卫组织具有相应的执法权限，将安全防范责任制全面落实，并实时检查、强化过程监管，较之事后追究责任，更能彻底地杜绝校园安全隐患。

[1]董强.西北大学公安保卫社会化改革模式研究[D].西安:西北大学,2008.

[2]上海地方志办公室.上海公安志[EB/OL].http://www.shtong.gov.cn/node2/node2245/node4476/node58291/node58458/node 58476/userobjectlai46393.html,2009-09-17.

[3]1980年5月《国务院批转公安部关于全国经济文化保卫工作会议纪要》[Z].1980.

[4]胡斌.高校保卫组织公安体制改革之我见[J].武汉船舶职业技术学院学报,2007(6):38-39.