陕西渭南：改革样本翻烧饼？

渭南陷入了中国式改革困局：极少数改革因高层重视推向全国，部分改革因“下改上不改”被迫调整，更多的改革因僵化的制度和行政考核指标而走回头路。政府试图通过增减职能或撤并机构解决问题，最终却沦为部门利益争夺。

过去，渭南的月牙烧饼很有名。现在，渭南“翻烧饼”很有名。

在备受关注的食品安全监管体制改革中，陕西渭南具有符号意义。这里是2013年国务院推动食药机构改革的样本城市。（参见南方周末2013年3月14日相关报道《这里是“小岗村”，这里有中国FDA》）

2015年3月9日，陕西渭南市人民政府网站公布消息，在新一轮县级政府机构改革中，拟将县级工商、质监、食药监、盐务等四个部门职责整合，组建市场监督管理局。

这意味着作为改革样本的渭南，将彻底颠覆食药部门单列的“渭南模式”。

这也是不到5年时间里，渭南推动的第四次大规模食品安全体制改革。

“这不是翻烧饼，这怎么是翻烧饼呢？”主导最新一次改革的渭南市编办副主任董研强对南方周末记者说，“以前小合并，是一个小烧饼；现在大合并，我们做了个大烧饼！”至于为什么几次改革把有些职能合了又分？“那是把烧饼上的灰渣渣扫出去。”董研强说。

据悉，此次“四合一”改革，渭南编办参照了深圳推行的食药监管模式。

而过去两年中，渭南接待了全国各省市的学习团队两百多批次，其中深圳食药监管部门就先后到渭南考察了3次。

“到底谁学谁？”渭南食药监管部门的人不解。

“等渭南改好之后，我们再向他们学习吧。”其他城市的公务员在微信群里调侃道。

恐怕短期内不会再有人到这个中部城市学习改革经验了，渭南已经陷入了经典的中国式改革困局。

反对合并的力度前所未有

渭南此次四合一的市场局改革，只是新一轮县级政府机构改革中的一个环节。

“此次改革，无论是从涉及面，或是政府机构缩减的数量、编制控制来看，力度都很大。”渭南市委党校纪委书记赵忠林评价说。

依据此次渭南的《县（市、区）政府职能转变和机构改革方案》，改革后部门数将大幅缩减，10个县共撤并政府机构70个，各县分别要在原规模的基础上撤并机构5-9个。改革方案从2014年10月开始设计，历经四个月最终发布。

“干预较多，很难做。”董研强说，这是一次“坚持原则，反复博弈的攻坚战”。他们希望将一些作为一级部门意义不大的单位合并。而食药系统的多合一，更是“上一次改革就有的想法”。

长期担任改革推动者和协调者的编办，所管理的不仅仅是总编制数，还包括各行政层级的职级数额、职务名称，因此与被改革的各个部门之间的博弈，在所难免。同时由于长期处于封闭和隐秘状态，编办所操作的各种改革方案，即使在政府内部，也并不公开。

但这次改革却因为食药监管的“渭南模式”太过出名，而遭遇来自方方面面的不同意见。

有来自基层的。在改革方案刚草拟完成时，各县的县长或副县长都会亲自跑到市里来沟通：希望不要合并，不要压缩，能不能增加一些编制和部门？有的拿着上级领导的意见找来，称“合并了会影响很大，希望编办重新考虑”。

也有来自市政协的。董研强记得，在一次政协座谈会上，大家对食药部门单列还是合并为市场局争执不休。有委员提出，食药改革是渭南出经验的地方，不能随便动。

还有来自最高决策层的。2014年以来，包括中办和国办都有明确的文件，要求加强食品药品监管。这在编办看来，属于“条条干预”（指上级业务部门要求下级部门设立与其业务对口的机构或提高机构规格，要求为其业务对口的机构配备或增加编制。）

“我们始终坚持原则。”董研强说，这些求情和意见，并没有影响到编办最终方案制定。

董研强所说的“原则”源于一份2014年由陕西省委省政府下发的文件。大意是，要着力推进机构和职责整合。县及县以下可将工商、质监、食品安全等机构整合改革为市场监管机构，对市场形成统一的监管力量。

这个包含弹性的官方话语，被编办看做省里对县级机构改革的明确意见。尽管阻力很大，但只能“坚决执行”。

“怎么改也不能 改渭南啊”

被改革的部门往往是最后才知道消息。

3月11日，《华商报》刊登了一则《整合工商、质监、食药监、盐务4部门组建市场监督管理局》的报道，消息才传到基层。

“改革前从没有到基层问过这事情，没有开过任何协调会。”渭南某县级食药局局长认为，这样的大事决定权不应该在一个部门。他告诉南方周末记者，消息公布后，局里已经开始人心不稳了，有人开始担心自己会被调整，下派，或者干脆是被精简出去。

近十年来，无论是全国还是地方，食品药品监管体制总是处在不断改革的过程中，人心惶惶已经成为食品安全监管者的常态。

地处秦、晋、豫连接地带的渭南是西北地区重要的农产品生产大市。曾经频发的食品安全事件让原有“分段监管”模式存在的“职能交叉、监管空白、资源分散和协调难度大”等弊端暴露无遗。

因此自2011年开始，渭南的食品药品监管就切换到“改革模式”。

此前三次改革，总的趋势是把与食品监管相关的职能全部整合到渭南市食品药品监督管理委员会，同时在乡镇等基层新增监管机构。

这一改革模式很快引发关注。2012年12月，时任渭南市市长徐新荣被邀请到全国食安办主任会议上介绍渭南经验。在此前后，全国12个省58个地级市的官员到渭南考察。

2013年春节前，参与国务院机构改革方案制定的时任国务院食安办主任张勇突然到渭南调研。

“明显带着问题来的，追问体制问题，边看边问。”渭南市一位随同调研的官员回忆说。

后来2013年3月国务院出台机构改革方案，在食药监管方式和内部职能设置上充分吸收了渭南改革的经验和教训。

“我们都觉得渭南是标杆和典型，全国都来学习，怎么改也不能改渭南啊。”渭南食药委一位官员说。

在他们看来，过去的两年，渭南单兵突进式的改革，由于在全国推广而实现上下统一，由此走上了正轨，市县镇三级监管机制在系统内部评价也很高。

但突如其来的再次改革，让大家摸不着头脑。渭南启动改革时就担心“人走政息”，为保证制度能长期执行，食药委专门制定了《食品小作坊生产加工管理办法》等10项制度做保证。一旦四局合一，这些制度能否落实不得而知。

按照改革思路，新建的乡镇食药监管所也将交回乡镇，原有的三级监管网络可能就此中断。“交到乡镇，我们的‘腿没了，食品药品监管肯定会弱化。”前述渭南一县级食药局局长担心。

董研强并不认可这一看法：“乡镇长期抱怨有责无权，说他们食品监管责任无限大，权力无限小，这次下放可以真正做到人财物统一。”

尽管基层阻力重重，但编办的着眼点却在更大层面统一。董研强认为，一旦四局合一，工商质监食药部门的许可都可以统一，人员可以重新调整，编制重新分配，执法队伍可以整合，无形中提高了行政效率和执法力度。

编办想整合四部门的理由还在于，工商的编制和食药差别数十倍。通过合并，可以最大程度地调整编制。

至于再次改革引起的人心动荡，董研强说：“改过三次了，他们（食药系统）已经无所谓了。”

“X合一” 将走向何方？

许多像渭南一样名噪一时的地方改革，最终命运都颇为相似：极少数改革引起了中央政府重视并被树为典型推向全国，部分因为“下改上不改”被迫调整方向或恢复原状，更多的则因为僵化的制度和行政考核指标，使得改革陷入停滞或走回头路。政府试图通过增减职能或撤并机构解决问题，但实际上只是某种程度上的修补，甚至很容易沦为部门利益争夺的工具。

2013年国务院启动的食药机构改革，整整两年过去，一些省会城市，例如长沙至今没有启动改革。而一些地区，在这两年，竟又启动了新一轮的整合。

“根源在于缺乏对食品药品监管规律和本质的认识，以及相应的改革顶层设计。”长期关注食药改革的国家行政学院副教授胡颖廉说。

国家层面也为改革现状犯难。就在渭南公布县级改革方案的次日，国家食药总局召集了18个省级和县级食药系统的负责人进京会商，希望听听基层的声音，在改革后期稳定系统人心并向更高层反映。

“现在改革就像一艘海上迷航的大船一样，不知道目标在哪。”参与总局研讨会的一位地方食药局官员说。

深谙改革脉搏的学者们认为，任何改革都有宏观的政治背景，食品药品监管改革错过了2013年轰轰烈烈的改革浪潮，即便是现在再做顶层设计，也难有声响。因此，现在各地方都依赖市县整体改革将未完成的食药改革一并纳入。

“渭南这种翻烧饼，就是将已经改革到位、基本符合国务院文件要求的食药监体制推倒重来，走‘X合一之路。”江苏省南通市食药监局副局长缪宝迎说，“越来越多的地方，正在大市场监管的征途上向前迈进。”

就目前来看，市场局模式在一些地方已经不可阻挡。甚至作为地方食品安全改革试点的四个地区，天津滨海新区、陕西渭南、广东深圳、佛山顺德，也都陆续走向食药合一，统一市场监管的市场局模式。

在胡颖廉看来，无论选择何种模式，最重要的是搞清楚主要风险究竟是什么。不同的地区应该以各自的特点选择合适的模式。譬如，如果该地面临的食品安全风险主要是证照、索证票、标签等面上问题，需要强调的是覆盖面的广度，市场局在某种程度上可以增强监管执法力量。而如果该地面临的是深层次内在问题，像添加剂，标准，质量的问题，则更需要的是专业能力，因此单设食药局更好。

“渭南还是农村地区为主，工业化食品药品安全风险不是主流，从某种程度上说，现在的选择有其内在逻辑。”胡颖廉说，但在模式选择上一定切忌政策跟风。

至于如何发现风险，胡颖廉也提供了思路。各地可以看看过去几年行政处罚案件的主要案由是什么，依据食品药品安全事件来设定用什么样的模式应对。而食品和药品也有不同的特点，药品事权更多往上集中，食品事权的划分把更多的责任和权力往基层下放。“药品往上收，食品往下放”是将来体制改革的趋势。

“关键是如何适应监管需求和风险状况，没有最好，只有最合适。”胡颖廉说。

这场备受消费者关注的食药改革最终将行至何处，不得而知。

“我深爱着经过艰辛努力而建立起的从市县到乡镇的食品监管体制。”渭南市食药委主任王建军感叹，“不管怎样改，我都坚持和以前一样抓好监管工作。”