房屋拆迁诉讼中利害关系人的第三人资格

黎华献

（中南财经政法大学 法学院，湖北 武汉 430074）

一、问题的提出

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第14条规定：“被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”其改变了《城市房屋拆迁管理条例》将行政裁决作为解决拆迁纠纷的先置程序的规定，为拆迁纠纷解决直接进入司法程序扫清了障碍，拆迁决定权最终落在了作为中立组织的法院的裁决上。同时，也为法院能够提前介入和规范拆迁行为，确保矛盾在被升级之前得到及时控制提供了法律保障。

然而，现实诸多拆迁诉讼案例表明，由于对拆迁诉讼中与拆迁有利害关系的第三人资格的认定缺乏统一且可操作性的制度设计，司法实践中引发了诸如案件当事人不适格、第三人权益保护阙如以及裁判执行困难等一系列法律问题。例如，在“徐元贵、陈久碧诉重庆市国土资源和房屋管理局、铜梁县国土资源和房屋管理局行政纠纷案”中，法院以拆迁利害关系人是否具有当地户籍为标准，判断其是否与被诉房屋拆迁行为有利害关系。①重庆市铜梁县人民法院（2008）铜行初字第30号行政判决书；重庆市中级人民法院（2008）渝一中法行终字第480号行政判决书。又如，在“宋莉莉诉宿迁市建设局房屋拆迁补偿安置裁决案”中，法院虽然均认为在过渡用房的确定上，应尊重被拆迁人和承租人的选择权，但均未赋予与案件结果有利害关系的承租人以本诉的第三人资格。②参见《最高人民法院公报》2004年第8期。

对诉讼第三人资格认定标准的缺失，导致法官在认定拆迁类诉讼当事人时，在行政相对人与受拆迁行为影响的利害关系人之间出现辨别、认定方面的困难，并直接关系到诉讼过程中对第三人程序和实体权利的保护问题。本文认为，合理认定拆迁利害关系人的诉讼第三人资格是解决上述问题的关键所在。由于房屋拆迁所涉及的利益较为复杂，对该类型案件利害关系人的第三人资格进行认定，需解决以下问题：第一，对行政诉讼法中关于第三人定义中的“利害关系”进行理解；第二，认定拆迁利害关系人成为本诉第三人所需的资格要件；第三，为利害关系人进入本诉提供程序框架设计，以便对诉讼第三人的资格进行审查。

二、对第三人定义中的核心因素——利害关系的理解

（一）利害关系的内涵

新旧《行政诉讼法》关于第三人的定义均以利害关系为其诉讼资格成立的本质内容，但是均未对利害关系的具体内涵作进一步的说明。《最高人民法院关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见》（以下简称《意见》）①参见《意见》第23条、第24条。虽对行政诉讼第三人作出了规定，但也只是对行政诉讼中的必要共同诉讼第三人作了简要的规定，亦未对利害关系作进一步解释和相应的补充规定。②《最高人民法院关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见（试行）》（已废止）对利害关系进行了如下解释：“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系是指与被诉的具体行政行为有法律上的权利、义务关系”，但随后的《意见》却没有予以采纳。

学界对利害关系的内涵一直存有不同理解。应松年主张应对利害关系作限缩解释，认为“与被诉的具体行政行为有利害关系就是指该具体行政行为已经在客观上调整或者涉及到了第三人的权利和义务，这里的利害关系是直接利害关系，即具体行政行为直接调整或涉及第三人的权利义务。”[1]亦有观点从牵连性标准、结果性标准、审理性标准、请求性标准、法律性标准等不同角度对利害关系的内涵作了扩大解释。而在司法实务中，考虑到拆迁纠纷解决的经济性，限缩性的理解通常易受到法官的青睐。法院通过限制案外利害关系人进入本诉的正当性基础在于，第三人与被诉的与拆迁有关的一系列行政行为有法律上的权利义务关系，即房屋拆迁管理部门作出的行政裁决或拆迁补偿行为客观上已经调整了第三人法上的权利义务。

然而，法院的做法对于非直接受到被诉行政行为不利影响的个人、组织而言，如对被拆迁房屋享有相邻权者、违法建筑的房屋租赁人等十分不利，亦与我国行政诉讼法中最大限度地保护个人、组织合法权益的价值相悖。在拆迁类诉讼纠纷中，与拆迁行为有直接利害关系者的利益遭受的损害具有直观性，通过参加本诉或另行起诉均能使其得到法律救济。但是，具有间接利害关系的那部分社会群体，常常因既有法律规定的模糊，而在此类案件的审理过程中无法通过参加本诉来实现自己的程序权利；在实务中，法院往往也以案件已作出判决为由，对其另行起诉不予受理，导致其实体权利无法得以维护。

本文认为，首先应将利害关系理解为法律所保护的利益关系，利害关系人要获得第三人资格须证明受损利益为某项实体法上规定的权利内容。当这些利益因房屋拆迁行为的违法或不当而受到侵害时，案外第三人皆有权请求法律给予保护。其次，该利害关系应为行政诉讼法意义上的利害关系，即以被诉具体行政行为对公民、法人或其他组织的权利义务产生实际的或者预期的影响为标准，并从行政诉讼的目的出发对利害关系加以理解。同时，不能将利害关系限定为“以行政法律关系为中介”，要以拆迁行政裁决行为对承租人的权利产生预期的影响为标准。

（二）利害关系的形成方式

随着第三人进入到本诉之中，其与案件处理结果之间的利害关系的形成方式密切相关。拆迁诉讼的利害关系人参与本诉的原因，是考虑到法院对案件的处理结果会影响到自己的利益，法院对实体权利义务的重新分配会致自己的合法权益受损。享有第三人资格的利害关系人依主动申请或法院通知而介入诉讼，随着诉讼程序的正常进行，裁判结果和第三人的利害关系的形成是必然的。然而，此种利害关系的判断均是在裁判处理结果作出之前，由法官或利害关系人依据行政诉讼第三人与具体行政行为之间存在关联而作出的，只是之前的利害关系人与具体行政行为之间的关系由行政程序阶段进入司法诉讼阶段，判断的标准就相应地转化为与裁判结果有关系。

至于第三人与被诉行政行为之间利害关系的形成方式则较为复杂。修订后的行政诉讼法将被诉行政行为视为行政诉讼标的，改变了旧法以具体行政行为为诉讼标的的立法模式。③我国长期将行政诉讼的标的直接等同于具体行政行为，认为既然行政诉讼第三人与行政诉讼的标的有利害关系，那么与直接的行政行为有利害关系也就顺理成章了。其实不然，具体行政行为只是行政程序的标的，而非行政诉讼的标的。然而，在拆迁类诉讼案件中，探求利害关系人与被诉行政行为之间的利害关系的形成，仍需回归到行政程序法中探讨利害关系人与拆迁裁决或征收决定之间的利害关系，只有如此才可使利害关系的形成方式更具直观性。在行政程序法上，能够对第三人的利益产生不利影响的被诉行政行为主要是复效行政行为。复效行政行为是指具体行政行为的法律效力不仅及于相对人，同时也会影响到第三人。复效行政行为对相对人和第三人权益的影响主要有二者同时受益或受损，以及相对人受损（受益）而第三人受益（受损）等情形。就第三人提起行政诉讼的可能性而言，通常出现在相对人受益而第三人受损和相对人及第三人同时受损的情形下。[2]在拆迁诉讼实务中可发现，相对人和第三人因具体的拆迁行政裁决行为同时受损的情形比较常见，这种情形一般出现在负担行政中，通常负担性行政行为的法律效力在及于相对人的同时，还会波及到与之相关联的第三人。

三、拆迁诉讼利害关系人为第三人的资格要件

衡量这种利害关系时，何种利益可以与被诉行政行为或案件处理结果形成利害关系，而这种利害关系又是通过何种连接点形成的，对于这些问题，尚需进一步研究。由此，利益标准和诉讼连接点就成为我们把握拆迁诉讼案件中利害关系人是否具备诉讼第三人资格的关键性构成要素。

（一）利益标准的界定：以拆迁中的反射利益为例

何为利益标准，现有的实体法及相关司法解释均没有明确规定，《意见》也仅仅将利害关系解释为“法律上的权利义务关系”。在拆迁诉讼这一利益矛盾集中的特殊案件类型中，若将利益限定在法律规定的范围之内，势必会造成对利害关系人保护不周的法律和社会问题。对此，利益的弹性尺度要控制在合法性的范围之内，合法性不仅是法律上明文规定的利益，符合法治精神的利益类型同样也应被视为合法性利益。在房屋拆迁过程中，反射性利益①反射性利益，指的是当法律完全为了实现公共利益，而不是以保护特定个人的利益为目的时，该法实施给私人带来的利益。即为典型的具有合法性的法外利益。

反射性利益在公益拆迁中较为常见。例如，被拆迁人对政府因公益拆迁而进行的拆迁安置补偿不满而向政府申请行政裁决，政府裁定对被拆迁人的诉请不予支持，被拆迁人将作出行政裁决的行政机关起诉至法院，法院最终认定基于公益拆迁的行政行为不合法，在此情形下，在拆迁范围内没有起诉的被拆迁人基于信赖原则而获得的拆迁利益可能基于法院的判决而受到损害。这种做法旨在保护公共利益，当个人的反射性利益在与公共利益相冲突时而自然做出让步，这也是现代行政法对个人的反射性利益不予救济的法理基础。但如果一味牺牲个人的反射性利益去满足公益，最终必然会导致公益的实现遇到个体利益诉求的障碍。司法实务部门虽然意识到了这一点，却未按照这一理念来构建相应的制度，未能有效处理拆迁纠纷案件中的反射性利益群体的诉求，这也为立法者提供了立法空间。此番情形，亦有借鉴他国立法之必要。

日本行政法学理论在对第三人的关系上，将从前被确认为反射性利益的事项，尽量解释为法律保护的利益。[3][4]法国行政法认为，任何法律上的权利受损还是法律规定之外的利益受损，只要行政行为的目的有悖于公共服务的社会功能，都有资格提起行政诉讼。[5]美国行政法在实质上早已突破特权不受保护的观念桎梏，对反射利益的认可业已达成共识。从根本上讲，上述立法例都是通过弱化权力在行政法中的核心地位，为反射性利益的法律保护提供正当性基础。可见，域外行政法相对成熟的立法例对反射利益是持保护态度的。

上述关于反射性利益的立法例，虽然不能为我国在处理拆迁类的案件时直接加以使用，也不能在我国行政立法中通过法律移植的方法而直接予以体现，但是这种处理反射性利益的做法，为我国未来的立法和司法在解决这类利益群体的诉求时提供了一种解决问题的方案和可能。笔者认为，在我国拆迁诉讼中，法院可以对反射性利益持适当保护的态度，合理吸纳享有反射性利益的利害关系人作为本诉的第三人，只有这样才能周全地解决拆迁行为涉及到的各种矛盾纠纷，防止公益拆迁诱发社会群体性事件。这一做法不仅具有实践价值，亦可为我国未来行政法在进行反射性利益方面的修改和完善提供试点经验。

（二）诉讼连接点的扩张：以案件结果为连接点的合理性论证

旧《行政诉讼法》将具体行政行为规定为确定利害关系人能够参加本诉的唯一诉讼连接点。如此规定不仅混淆了行政程序法律关系和行政诉讼法律关系的界限，而且在很大程度上限缩了利害关系人获得第三人资格的范围，尤其是在城市房屋拆迁诉讼案件中，不利于发挥第三人参诉的主动性，从而使得第三人合理的利益诉求无法得到保障。新《行政诉讼法》对诉讼连接点从两方面进行了修订：一是将“被诉行政行为”替代“具体行政行为”而成为利害关系人参与本诉的连接点；二是增加“案件结果”，扩大了利害关系人成为诉讼第三人的连接点。如此修订是对行政诉讼法上利害关系人参诉连接点的扩张必然性的回应，此种必然性可从以下角度予以论证：

第一，法律体系内的借鉴。最高人民法院在《意见》第97条规定：“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。”而依据《民事诉讼法》第56条的规定，“与诉讼结果有利害关系”已经成为利害关系人获得诉讼第三人资格的连接点。由此可推知，“与诉讼结果有利害关系”可以成为扩大诉讼连接点范围的选择之一。在考虑到拆迁行政诉讼在性质上不同于民事诉讼的情况下，此种准用为我们研究这一问题提供了一种有价值的选择，亦为新增法律连接点提供了一个论证点。

第二，域外法的参考。根据法国最高行政法院组织法令（1945年）和有关判例，对行政决定的撤销或维持有利害关系的第三人，都有权参加诉讼，一切文书必须送达他们。[6]与行政决定的撤销或维持有利害关系，即与诉讼结果有利害关系。在德国，行政诉讼第三人既包括与被诉的行政行为有直接的法律上的权利义务关系之人，也包括与诉讼结果有利害关系之人。①参见《联邦德国行政法院法》（1960年）第65条第1款、第2款。依据《日本行政案件诉讼法》（1962年）的规定，②参见《日本行政案件诉讼法》（1962年）第22条、第23条。第三人的权利、义务可能因诉讼结果而受到影响时，法院可以依据当事人或第三人的申请或依职权，作出允许其以第三人参加诉讼的决定。依据我国台湾地区“行政诉讼法”之规定，③参见我国台湾地区“行政诉讼法”第41条、第42条第1款、第44条、第48条。与被诉的行政行为有利害关系者，抑或与诉讼结果有利害关系者，以及其法律上的权益不受裁判结果之影响，但与该裁判有法律上利害关系之人，均可以作为第三人参加诉讼。

由前述可知，法、德、日及我国台湾地区的立法例在确定行政诉讼第三人时，采用的是多个诉讼连接点相结合的方法，其共同之处都是以“被诉行政行为”和“诉讼结果”为第三人参诉的连接点。因此，新修订的《行政诉讼法》在确定拆迁诉讼中第三人的范围时，改旧《行政诉讼法》中单独以“具体行政行为”为连接点，为以“被诉行政行为”和“诉讼结果”作为共同的连接点，这种改变具有立法上的必然性。

一方面，这种诉讼连接点的变更，符合我国在行政诉讼中维护第三人诉讼权利的立法价值取向，尤其是在拆迁诉讼这一特殊领域中，这样的规定更加符合现实对审理拆迁诉讼的合理预期；另一方面，这样的改变有利于调整与被拆迁人、拆迁管理部门之间的利益冲突，充分化解矛盾。同时，连接点的转变还能够调整好行政诉讼立法与其他部门法之间的关系，尤其是与民事诉讼法第三人、行政法第三人的关系。行政诉讼第三人范围的相关立法理应与民事诉讼第三人的规定保持一致，以确保司法适用的统一，维护我国法律体系的内在统一。

四、房屋拆迁利害关系人为第三人的资格审查

行政诉讼法对第三人资格的规定具有概括性，具体到每一个拆迁诉讼案件，法院都会面临判断利害关系人是否有资格参加本诉的问题。根据新《行政诉讼法》第29条的规定，第三人参加诉讼分为本人申请参诉和法院依职权通知参诉两种，两种不同的参诉方式均需要法院对第三人的资格进行审查。那么，对利害关系人能否作为诉讼第三人参诉的审查方式又是如何呢？

新《行政诉讼法》虽未对第三人资格的审查予以规定，但对行政诉讼原告资格的审查却有明确的法律依据。④参见新《行政诉讼法》第49条。本文认为，法院对第三人申请参加诉讼的资格进行审查时，可参照行政诉讼原告资格的形式审查，其内容包括：第一，第三人是否为认为其利益受到被诉行政行为的实际影响的人，即除拆迁人与被拆迁人以外，与拆迁补偿裁决有法律上的利害关系的共有人、继承人、承租人等均有可能成为诉讼中潜在的第三人；第二，第三人的“认为”是否有基本证据的支持，这种证据要符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》关于证据合法性和真实性的相关规定⑤参见《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第55条、第56条。，被法院予以采纳才能成为支持其利益诉求的基本证据。

法院对利害关系人是否符合第三人资格的审查应仅限于形式审查，其原因有二：一是不具备进行实质审查的基本条件。第三人因举证条件所限，在参加诉讼时不可能提供完整的证据材料，因而无法展开实质审查，且第三人提供的起诉材料的证据效力有赖于原、被告的相互质证；二是判断利害关系人是否具有第三人资格，有时要在对被诉具体行政行为的合法性进行审查后方能作出判断，而对具体行政行为的合法性审查往往要在案件审理结束之后才能够予以确定，因而对申请参加诉讼的利害关系人的第三人资格的实质审查无法进行。

针对法院依职权确定参加诉讼的利害关系人的第三人资格审查形式问题，是法院认为与该案有利害关系的公民或组织有“必要”参诉时，方会通知其参加诉讼。法院判断的标准是“必要”，法院在综合考虑后对拆迁诉讼的审理结果有了合理的预期才会作出决定，这种综合考虑是形式审查和实质审查的结合，不仅满足上文形式审查的两个基本条件，而且具体行政行为或者案件的结果实质上已经影响到该利害关系人的实际利益，因此法院将其纳入到本诉的审理过程中。

那么，如何对利害关系人的第三人资格进行形式审查和实质审查呢？笔者认为，在确定拆迁诉讼第三人的诉讼资格时，由于利害关系是否真实存在，具体以何种方式而存在，这些都有待于在诉讼程序中进行确认。因此，在司法程序运行中可能会将许多属于与拆迁标的有关的民事诉讼的争议纳入拆迁行政诉讼中。对此，应将解决拆迁诉讼第三人资格问题的程序纳入到拆迁诉讼的法定程序之中，即设立先期审查程序。这一程序可以与现行的大立案格局相衔接，在案件立案阶段由熟悉拆迁诉讼的法院业务人员对申请参与诉讼的第三人进行审查，将与诉讼当事人实质是民事争议关系的第三人排除在外。同理，法院在依职权追加第三人时，将表面上与被诉的有关拆迁行政行为以及行政裁决行为有利益纠纷的利害关系人纳入第三人资格先期审查程序，然后运用科学的资格审查标准选择适格的第三人，之后再进入案件的实体审理程序，在同一拆迁诉讼中解决多个权益问题。这样既有利于保护利害关系人，不遗漏应受保护的主体，又可以准确把握第三人司法裁量的限度。

五、结语

我国现行行政诉讼法体系关于第三人制度的规定较为抽象，未能对法院在房屋拆迁诉讼案件审理过程中提供确定性的指引，从而导致拆迁矛盾不能得到及时合理的解决。本文希望通过对城乡房屋拆迁诉讼中利害关系人第三人资格的探讨，以明确第三人在拆迁诉讼中的法律地位，并在和谐拆迁原则的指引下妥善化解拆迁过程中的矛盾纠纷，对促进城乡一体化进程和公民合法权益的保护提供有益借鉴，同时消解社会群体性事件产生的社会根源，完善我国的司法制度，维护社会的稳定。对该问题的研究，其立法价值体现在能够为我国未来行政法和行政诉讼法的进一步修改完善提出有益的经验，在立法中真正实现公正模式与效率模式的统一。在新《行政诉讼法》实施之际，希冀通过对城乡拆迁案件这一利益矛盾集中区域中利害关系人的第三人资格问题的探讨，为新《行政诉讼法》实施过程中在关于第三人资格的确定方面提供有益借鉴。

[1]应松年.行政诉讼法学[M].北京:中国政法大学出版社,1994:127.

[2]王克稳.论行政诉讼中利害关人的原告资格[J].行政法学研究,2 013:(1):38-45.

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