协商民主视域下的中国政党制度

齐春雷

（安徽社会主义学院，安徽 合肥 230051）

在中国共产党领导的多党合作与政治协商制度下，政党协商是有着60多年实践经验的民主形式。中共中央十八大报告首次提出“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”，要求“健全社会主义协商民主制度”，强调“推进协商民主广泛、多层、制度化发展”。中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势”，要“构建程序合理、环节完整的协商民主体系”。在这种政治生态下，政党协商在中国协商民主发展整体架构中的重要地位又一次凸显出来。2015年初，中共中央出台了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，进一步强调要“继续加强政党协商”，“发挥中国特色社会主义政党制度优势，加强中国共产党同民主党派的政治协商”。因此，从协商民主的视角研究探讨中国政党制度的优势所在及需改进、完善、发展的空间，无疑具有十分重要的意义。

一、中国政党制度具有发展协商民主的独特优势

“现代民主完全是建立在政党之上的；民主原则应用得越彻底，政党就越重要。”［1］（P155）中国政党制度——中国共产党领导的多党合作与政治协商制度，本就是执政党与参政党之间进行团结合作、民主协商的制度安排，民主的精神、民主的理念在这一政党制度60多年的运行实践中一以贯之，具有发展协商民主的独特优势。

（一）多党合作能够吸纳多元主体参与协商

协商民主首先强调协商主体的多元化。“就文化多元主义来说，多样性甚至促进公众利用理性，并使民主生活生气勃勃。”［2］政治参与是民主实现的第一级台阶，协商民主强调参与主体的多元性，要求凡是即将制订的公共政策影响所及的所有公民，均应公开、平等地参与到决策讨论、协商的全过程。在知情权、参与权、发言权得到充分保障情境下的决策，可信度更高，可执行度更强。同时，协商民主也需要政治权威主导，否则，扩大甚至过度张扬的公众政治参与热情若缺乏有效地疏导、调控，很容易出现混乱和失序。在当今世界一些进行过剧烈的民主转型的发展中国家，这样的事例并不鲜见。中国超大规模的后发现代化进程，要应对全球化、市场化、信息化的挑战，必须通过政党体系，既接纳来自方方面面的诉求信息，使之体现于公共决策的考量中，又能形成统一的意志和团结的力量。

中国政党制度呈现出权威的一元性和参与主体的多元性相统一的结构特征，与协商民主的民主形态高度契合，其制度安排具有较强的吸纳社会各阶层广泛政治参与的能力。

中国共产党在协商民主中处于领导核心地位，8000多万党员，400多个基层组织，以中共中央为中心，形成辐射全国的联系网络。这种缜密的组织结构，严明的组织纪律，体现出严格的统一、权威。而在中国共产党领导下的中国政党制度，以协商为基本途径，吸纳尽可能广泛的公众参与，在提高执政党凝聚力的同时，更有效地主导协商民主以政党协商、政治协商为核心，以社会协商为主干，以基层协商为根基，从中央到地方，从政治场域向社会场域，广泛、多层次地有序展开、逐步深入。

民主党派作为“一部分社会主义劳动者、社会主义事业建设者和拥护社会主义爱国者”的政治联盟，具有进步性和广泛性相统一的特点，使得其作为民主政治参与的渠道，相比执政党更具灵活性和弹性，为党外知识分子阶层以及在社会结构变迁中分化重组出的新阶层提供了广阔的政治参与空间。对于那些没有意愿加入政党的精英分子，同样可以被中国政党制度下的政党协商包容进来的。2015年《关于加强社会主义协商民主建设的意见》重申了“无党派人士是政治协商的重要组成部分”，“有关部门要为无党派人士参加协商作好联络服务”。80多万民主党派成员加上无党派人士，都是民众中的精英，他们承担着联系相关阶层、群体的政治责任，通过中国政党制度，其不仅自身有着畅通的体制内政治参与渠道，可以参加国家政权，参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与大政方针、政策、法律、法规的制定执行，亦通畅了所联系民众通向政治核心层、决策圈的体制内参与渠道。

中国政党制度参与主体的多元性和主导权威的一元性能较好地保障政治参与的广泛性和有序性的有机统一，得民主之利，舍民主之弊。

（二）多党合作能够保障多元利益充分协商

协商民主承认多元利益冲突分歧，尊重各种不同利益，在讨论共同问题的过程中，不同利益得以自由表达，充分考虑、讨论的目的则是趋向于参与者的偏好向公共利益转移。“协商民主更像是公共论坛而不是竞争的市场，其中，政治讨论以公共利益为倡导。”［3］协商是主体参与公共讨论、批判性审视具有集体约束力的公共性政策的过程，参与主体通过自由、平等的交流、讨论，表达各自的利益诉求，以理性为主导，彼此理解、妥协，寻求利益的最大公约数，力求达成各方共赢和共识。

历经60多年的实践和演进，多党合作框架下的政党协商已比较成熟、规范。一方面，对民主协商用制度加以规范，如协商的形式、内容在《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》（中发〔1989〕14号文件）和《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》（中发〔2005〕5号文件）中都有明确的规定。另一方面，注重政党协商实践。中国共产党作为执政党，通过民主协商会、高层次小范围的谈心活动、座谈会等方式同民主党派、无党派人士就国家的大政方针、经济社会发展中的重大问题、共同关心的问题进行充分、广泛地交流协商，而且坚持协商于决策之前和决策之中。据统计，自2002年11月中共十六大召开至2012年10月，中共中央、国务院及委托有关部门召开的民主协商会、座谈会、情况通报会总计达197次。［4］“重大政治事务的决定和公共政策的制定，均以多个政党之间或政府与利益集团之间通过制度化协商所取得的一致意见为基本依据。凡属涉及公共利益的重大事务，均应通过对话和协商，形成共识或一致。”［5］（P300）随着政治体制改革的深入，中共十八大再次强调“加强同民主党派的政治协商”，把政治协商纳入决策程序，增强民主协商的实效性。2015中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》就“继续探索政党协商形式、完善民主党派中央直接向中共中央提出建议制度、加强政党协商保障机制建设”作了进一步明确、具体的规范，使得多党合作的政党协商程序化、规范化得以加强，从而在政治实践中更具可行性、操作性，减少了随意性和形式主义的可能，以越来越细化、严谨的制度规定为多元利益的充分协商提供了保障。

（三）多党合作能够主导多方理性协商决策

协商民主以多方协商作为决策的基本形式，以服务公共利益为宗旨，不只关注狭隘的个人利益，而是在承认多元分歧、尊重多数意愿表达的基础上秉承公共理性，展开广泛的参与、对话、讨论、协商。

中国政党制度框架下，政党之间的协商是政治精英之间的互动过程，互相提供信息、交流意见，在公共利益的框架下，通过商讨，吸纳不同阶层、群体的利益表达、政治诉求，将之输送入政治核心层、决策系统，以供决策层进行反馈、博弈、考量。因此，协商过程中能否提供有价值、有分量的理性意见更为重要。民主党派、无党派代表人士参与国家政权这种“非执政”的独特政治定位决定了其能以有别于执政党的“旁观者清”的不同视角来进行政治协商、参政议政、民主监督，能够提供更广泛、更宽视野的意见建议，使得决策过程中方方面面的民意表达更为全面、完整。因此，多党合作下的政党协商是实现公共利益最大化的理性主导过程。

二、协商民主视域下中国政党制度的优化路径

协商民主发展的进程将越来越多地体现出政党主导下国家与社会的互动。在这个过程中，协商民主发展中催生出的问题、诉求必然对中国政党制度的完善提出现实需求，而政党制度必须做出回应性调整以促进协商民主进程的持续推进。

（一）加强执政党对协商民主的领导

民主制度的运作需要国家制度的支撑和国家力量的推动，执政党对中国协商民主的作用主要体现为政治理念上的引导和政治制度上的规范。

其一，改进领导方式。作为执政党，中共有着丰富的政治资源、民主资源。但我国的政治系统长期以来相对比较封闭，在长期高度集权的计划经济体制下，“党领导国家，国家主导社会，党通过国家或自身组织主导社会”［6］（P322）。政治权力一直是自上而下传达于民众，与社会之间缺乏互动，政治系统的民意输送功能没能充分发挥出来。因此，执政党要正确处理与参政党、社会、民众之间的关系，合理划定、厘清自身的权力边界，为社会创造、拓展自主性增长和发展的空间。

为此，应依照“全面推进依法治国”的要求改革政治权力运行机制，在国家权力和社会权利之间构筑合理界限，使权力的运行受到宪法、法律的明确规制，公开透明地接受民众的监督制约，从而更加民主化、规范化、程序化，赢得更多民众的信任和支持。只有权力退出原本社会自主发育的空间，才有权力更重点突出、高效地运作，才有社会的成长以及国家与社会的合作、协商能力的提升。为此，要改革和完善执政党的领导方式和执政方式，从程序、分工上更科学地把领导方式与执政方式有机结合。

依法治国的基本战略意义在于“保证国家各项工作都依法进行”，这意味着执政党依法执政应是题中应有之义。执政党按照宪法和法律规定的国家政权组织形式执政，依据法定的国家政权运作方式执政，就要求从主要依靠党的政策执政转变为主要依靠宪法和法律执政，这是改善、加强党的领导的重要途径，从而把实现党对国家的领导同依法治国统一起来，保障执政党摆脱具体、繁复的利益关系的牵绊，始终发挥总揽全局、协调各方的核心作用，从而始终处于“协商民主全面广泛、多层次展开”的主导、协调地位，始终引导、掌控协商民主发展的正确走向。

其二，优化政党关系。平等性是协商民主建构的重要条件，不仅是形式上的平等，还包括实质上的平等，机会、资源上的平等。在当前的政党制度框架下，政党协商主要由中国共产党主导，但对于协商民主的实践过程而言，执政党与参政党之间是团结合作、平等协商关系，不存在组织上的上下级关系。交流、对话、表达、沟通、讨论是平等自由的，如此才能有实质性的协商，才能更充分广泛地理解其他方的关注和诉求，才能有助于促成符合公共理性的共识，决策才有公信力与合法性。

目前，社会上存在关于民主党派“花瓶论”、“摆设论”的说辞，在部分党派成员中，也有一些抵触、畏难、冷漠等消极情绪，觉得“说了也白说”，“说的不好还不如不说”，“不想说”，“不敢说”，“冷漠”，这就使得政党协商中双方不能达到一种合理适度的平衡，协商会有时变成了情况通报会，达不到预期的协商目的和效果。中国共产党是多党合作事业的领导者，加强和改善党的领导，是多党合作框架下协商民主发展的根本保证，但要把握好坚持中国共产党的领导和尊重民主党派的关系。事实上，执政党要尊重、着意扶持民主党派的独立性。执政党掌控国家权力、政治资源，参政党目前与执政党在获取信息的能力、掌握信息的质和量上都存在相当的差距。改善这种信息资源占有上的不对称现状，需要执政党在参政的广度深度上加大对民主党派建设的支持力度。如提高民主党成员参与国家政权的比例，加强对党外代表人士的培养，为他们任职、锻炼、交流提供平台和机会，多渠道增强参政党成员的协商能力。民主党派作为协商主体，具有组织上的独立性，也要树立独立平等的政党意识，增强履行参政党职能的使命感和责任感。

（二）增强参政党协商能力

其一，有序推进组织建设。中国政党制度“一与多”相统一的结构与当前社会阶层结构的剧烈变迁呈现出的“一体多元”的特征具有高度适应性，这就要求民主党派的组织结构能体现出“多阶层”的社会特征，体现出利益主体多元化的社会成员构成状况。参政党应兼具进步性和广泛性，成为社会多元利益主体的代表，在国家政治层面展开与执政党的民主协商。但目前各民主党派的界别特色日益不明显，成员发展趋同问题突出。因此，民主党派应按照“质量优先、兼顾数量、注重特色”的原则有序推进组织建设，主动积极地作出政策性调整，逐步强化政党特色。社会阶层的分化重组还在动态进行中，新分化出的阶层相当复杂多样，其中的先进分子除被吸纳进中国共产党以外，应通过协商，有计划、有步骤地将他们吸纳进民主党派，将之纳入政治体系之内，这是时代发展的迫切要求。

其二，增强代表性。代表性是党外代表人士必须具备的特性，能够联系代表特定阶层和群体的利益，能够作为他们向政治系统决策层传输信息的通道，能够以政治智慧、政治术语、政治技巧代为他们发声，是政党作为“联系民众的桥梁”的根本价值所在。

对于参政党而言，如果不增强代表性，其协商主体的地位和作用将随着协商民主从国家层面向社会层面的拓展进一步弱化。如何扬长避短地找准自身定位，发挥专业优势，突出党派特色？如何深入扎实调研，准确反映社情民意，提高对社会热点、难点的洞察把握能力？如何健全发现培养人才机制，增强学术、技术专业人才的政治素养、参政议政能力？有为才能有位，只有全面提升民主党派的政治协商能力，才能提升在民主协商中的地位和分量。

（三）加强人民政协在协商民主中的作用

人民政协的民主协商是一种“政策咨询型”协商，由于缺乏明确具体的程序规则，其民主程度往往受到决策者的民主意识、开明程度的限制，不同地区、不同程度地存在着随意性、形式化、仪式化的问题。

政协具有以界别构成的特殊组织优势，囊括了我国不同党派、不同民族、不同宗教、不同阶层方方面面的代表人士，以政治协商、民主监督为主要职能，为广大民众提供了利益表达、政治参与的重要平台，构成“社会主义协商民主的主渠道”。

然而，自1993年以来多年未调整的政协界别已难以充分体现和反映社会阶层结构深刻变动后不同阶层的利益诉求，尤其是进入新世纪以来在剧烈的社会变迁中从传统社会结构中分离出来的新的社会阶层，他们不断攀升的经济社会影响力与其进入政协界别组织中的数量、比重并不相称。因此，应当重新考量、调整、明确政协的界别设置。调整、优化政协的界别组成、界别设置，突出政协界别特色，使其与社会阶层、群体的发展数量、发展趋势相呼应，增强代表性、包容性，使政协真正成为各方利益表达、博弈、协商的重要平台。

（四）完善民主协商程序

程序民主是实体民主的保障，正义不仅要实现，还要以看得见的方式实现。协商民主注重、强调程序的规范性，合理、正当的协商程序保障各协商主体平等的参与机会、自由的表达平台以及对话交流过程的公开、透明、公正，乃至协商结果的反馈、落实。民主协商的每一步骤、每一环节都需要完备、严谨的程序规范引导，否则可能流于形式或沦为空谈，因此包括程序在内的制度建设是协商民主发展的关键。

现阶段多党合作的民主协商强调国家整体利益的实现，往往忽略了民主运作中的程序、机制建设。在民主协商的实际运行过程中，不同地方、不同时间、不同程度地存在着形式主义、随意性较强的现象，民主协商进入“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”甚至“有时间就协商，没时间就不协商”的尴尬境地。要健全民主协商制度尤其是民主协商运作的程序建设，程序设计要严谨、具体，具有较强的可操作性。2015中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》也特别强调要加强协商民主程序建设，从协商计划的制定，协商议题、内容的明确，协商人员的确定，到协商活动的展开，协商成果的反馈，都要“从实际出发，按照科学合理，规范有序，简便易行，民主集中的要求”，确保协商活动有序、务实、高效。因此，在现有的协商制度规定基础上，可总结成功做法、经验，制定操作性强的规定条例，规范民主党派参政议政和民主监督的知情环节、沟通环节、反馈环节，挖掘多党合作现有政治参与渠道的潜力，拓展民主协商的广度、深度。

［1］［美］乔．萨托利．民主新论［M］．冯克力，阎克文译，北京：东方出版社，1993．

［2］James Bohman．Public Deliberation：Pluralism，Complexity and Democracy，The MIT Press，Cambridge，Massachusetts，London，England，1996．

［3］陈家刚．协商民主：概念、要素与价值［J］．中共天津市委党校学报，2005，（3）．

［4］乔治·M．瓦德拉德兹，何莉．协商民主［J］．马克思主义与现实，2004，（03）．

［5］中央社会主义学院中国政党制度研究中心．社会主义协商民主制度研究［M］．北京：九州出版社，2014．

［6］林尚立．当代中国政治形态研究［M］．天津：天津人民出版社2000．