印度保留制度的实证分析——以实施原因和实施效果为对象

仵　琼

(中央民族大学 法学院，北京 100081)

印度保留制度的实证分析
——以实施原因和实施效果为对象

仵琼

(中央民族大学 法学院，北京 100081)

摘要：印度的保留制度旨在保障少数人权利、促进各阶层共同发展，对于我国制定少数民族法律、法规具有借鉴意义。为此，有必要详细了解在印度特有的历史语境和社会因素下所保护的对象范围及保护原因。目前，保留制度主要在政治权利、就业权利、受教育权三方面为少数人提供了制度保障，其实施效果有很多积极的方面，但同时由于历史遗留、制度缺陷等因素也存在若干问题。

关键词：保留制度；印度；表列种姓；表列部落

保留制度是指通过国家法律或政策的规定，在议员、招聘、入学、升学等方面的名额上保留特定数量或比例的空缺，仅供女性、残疾人等特定弱势群体使用的制度。该制度通过直接赋予弱势群体以特殊名额，降低竞争难度，促使弱势群体能够更多地享有其基本权利。目前看来，保留制度有助于增进弱势群体的利益，因此，世界上多数国家采取了该制度。其中，印度的保留制度极具典型意义，不仅涉及面广、历史久远，而且争论不断，伴随着各个利益集团的较量而此起彼伏。它充分保障了被印度教义划分为低级种族和其他弱势群体的基本权利，但由于保护范围过大、保护程度不统一也饱受质疑。本文接下来就以实证数据表明印度保留制度的实施原因以及保留制度的实施效果，以期为我国制定少数民族法律、法规提供些许参考。

一、印度保留制度保护的对象

印度保留制度在实践中保护的对象共四类：表列种姓(Scheduled Castes)和表列部落(Scheduled Tribes)、其他落后阶层和女性，但其他落后阶层一直没有清晰的范围,女性的范围过大，难以对二者的实施效果作出准确的判断，因此本文中印度保留制度的保护对象仅指表列种姓和表列部落，后二者不属于本文的讨论范围。对表列种姓和表列部落内涵的介绍，需要从印度历史上的宗教社会性质谈起。印度本质上是宗教国家，宗教信仰深入绝大多数民众的心中。因此印度教教义对社会具有至关重要的影响。在具有影响力的教义内容中，种姓制度又位列首位。种姓制度是按照印度教教义，将印度教信众分为四类等级，高低有序，低者被称为低级种姓，高者被称为高级种姓，互相之间不得逾越；而且非本教信众更是被视为贱民。

表列种姓和表列部落的名称则来源于英国殖民统治者的文件。1919年，英国殖民统治者将一批处于社会最底层的群众按其名称公示，其中低级种姓的群体被称之表列种姓，偏远部落的底层群体则被称为表列部落。这是官方第一次使用“表列”这一称谓。此后，相关法律文件和政治文件中均沿用了这一传统。现在一般认为，表列种姓是指上述种姓制度所划分的四类种姓之外的贱民。其来源分为两种，一种是出生就具有贱民身份，另一种是转化的贱民，转化的原因包括其部落被征服，高级种姓的人发生违背教义的通婚而丧失种姓身份等。表列种姓的成员在印度社会中的地位是极低的，他们不能住在村里，不能享用饮用水和其他公共设施，只能从事清洁、屠宰等被认为是不洁的工作。高级种姓的人不能同他们接触，否则会被玷污。目前，根据宪法第341条规定，1950年的《宪法(表列种姓)令》[The Constitution (Scheduled Castes)Order,1950]将25个邦的1 108个种姓列为表列种姓[1]，并且经常会以宪法修正案的形式对其范围进行修改。例如经过2012年的修改，喀拉拉邦中Pulluvan都将成为表列种姓。根据印度2011年人口普查的数据，表列种姓的人口数占总人口数的16.8%①数据来源：http://www.censusindia.gov.in/2011census/hlo/pca/PCA_Data_India.html,2014-10-11。。

表列部落是指居住地偏远荒凉、交流阻塞封闭、社会文化落后地区的居民。表列部落的成员往往居住于林区或山区，他们保持着原始的生活方式，与主流社会保持着相对无涉的状态。与我国的少数民族有共同点或相似点，因而我国学者在研究印度社会时也倾向于将表列部落等同于我国的少数民族。同样， 1950年的《宪法(表列部落)令》[The Constitution (Scheduled Tribes)Order,1950]根据宪法第342条规定将22个邦的244个部落列为表列部落[1]，同样也会以宪法修正案的形式对其范围进行修改。比如在最近一次的修正案[The Constitution (Scheduled Tribes) Order (Amendment)Act,2013.]中增加了喀拉拉邦中马拉地族(Marati)为表列部落。根据印度2011年人口普查的数据，表列部落的人口数占总人口数的8.6%①数据来源：http://www.censusindia.gov.in/2011census/hlo/pca/PCA_Data_India.html，2014-10-11。。

二、表列部落和表列种姓受保留制度保护的原因

表列种姓和表列部落的成员是印度社会最底层的民众并且最为贫穷、最受歧视，因此也最应受到国家法律和政策的特殊保护。根据印度的国家抽样调查组织(The National Sample Survey Organisation)1999—2000年度的调查报告，无论是农村还是城市，表列种姓和表列部落的成员都构成了贫困人口的大多数。在农村地区，表列种姓和表列部落成员的贫困比例比全国平均水平分别多出9.16%和18.77%，城市地区的这个差额比例分别是14.58%和11.13%。尤其是表列种姓的成员，他们只占农村人口的20%，而其贫困人口却几乎多于所占人口比例的1倍[2]。

由于历史影响的因素不同，表列种姓和表列部落成员的就业展现出各自的特色。表列种姓的成员由于贱民制而不能拥有自己的土地,因而在1993—1994年度的时候在农村地区从事农业生产的比例只占29.44%，从事非农业人口比例占59.65%，而这些职业又更多是报酬最低的服务行业等其他种姓不愿从事的职业。而表列部落的成员因地理环境的不同，就业构成与表列种姓刚好相反，其从事农业生产的比例为56.32%，而从事当地并不发达的非农生产比例仅为22.37%[3]。这些数据表明，表列群体的就业受限于掌握的原始资料，难以跨越自身阶级，从事其他较高级别的工作。

更显著的差别体现在教育方面。根据2001年的调查数据显示②数据来源：http://www.censusindia.gov.in/2011-common/census_data_2011.html,2014-10-11。，在社会各群体中，表列种姓和表列部落的受教育程度要远远低于其他群体，并且除了城市地区的男性，两者在农村和城市地区男性和女性毫无差别地均为文盲率最高的群体。在农村地区的女性中，差比最大——表列种姓的女性文盲率比基督教徒的文盲率高出近50%的比例；即使是差比最小的城市中的男性，表列种姓的文盲率也要比基督教徒的文盲率高出25.3%。总之，表列群体的受教育程度非常低。

从以上三个角度可以看出，表列种姓和表列部落的成员是印度社会中的少数人，他们生活在印度社会的最底层,只掌握着极少的社会资源和自然资源，并且遭遇着各种歧视和不公正待遇。在印度建国之前，社会等级之间的鸿沟是无法逾越的，在现代，表列成员同其他社会阶层平等发展的途径仍然遭遇着各种阻碍。因此他们最为需要得到国家和社会的帮助；国家为了促进各个阶层的共同发展也同样最需要制定出保留制度等政策、措施关注此两者的发展。

三、保留制度实施效果的实证分析

(一)保留制度实施的成效

保留制度的配额比例规定于1982年的《印度宪法》中，其附录明确了为表列种姓和表列部落的成员在公职位置和国家资助的大学中分别保留15%和7.5%的名额[4]。缘于此，保留制度在印度的根本大法中得到了确立，同时还有辅助政策为其实施提供保障，使得保留制度在促进各阶层共同发展方面发挥了一定的作用。本文就保留制度的实效进行说明。

1．有效保障表列种姓和表列部落的政治权利

根据宪法规定，在议会代表名额上，为表列群体成员保留的数量比例应当与表列群体的人口数同全国总人口数的比例大致相同。因此，根据2013年《The Readjustment of Representation of Scheduled Castes and Scheduled Tribes in Parliamentary and Assembly Constituencies Bill》法案的规定，在印度的最高代议机关中分别为表列种姓和表列部落保留了84个和47个席位。这些席位数得到了切实的保障，表列群体的成员足额享受到配额制带来的利益。而且，表列群体成员充分利用议会的交涉平台来保障自己的基本权利。

2006年表列群体的代表就成功地影响到《表列部落和其他传统森林居民法》(The Scheduled Tribes and Other Traditional Forest Rights)的制定。《表列部落和其他传统森林居民法》制定的目的是为了平衡环保主义者和森林居民之间的利益关系。瑞也是一位表列部落的代表,他认为大部分表列部落的成员生活在贫困线以下，已经是社会最底层的公民，不应再向环保主义者牺牲自己的利益。由此，他鼓舞其他议会代表扩大了法案的保护范围[5]。

2．有效保障表列种姓和表列部落的就业权

对比现状和《1980年落后阶层委员会报告》中说明的情况，可以发现保留制度在就业权的保障方面取得了巨大效果。印度的职位等级可以从高往低排为第一等级至第四等级,前两等级的技术要求或文化要求比较高,表列群体的素质一般难以达到。在19世纪80年代，中央级别的机关单位和公营企业保留的名额均不同程度地存在空缺，并且在表列群体已就职的职位等级上也呈现出低级职位远高于高级职位的现象[6]。但是到了2011年，表列种姓和表列部落在第三等级和第四等级工作中所占的比例只比配额比例略高，二者在第三等级和第四等级中分别占了23.8%和26.3%。更重要的是，第一等级和第二等级中所占比例分别涨到了15.7%和19.8%[7]。高级工作中所占份额的比例更接近于自己的人口占总人口的比例，且各个阶层的分布也更为均匀。

3．有效保障表列种姓和表列部落的受教育权

保障表列种姓和表列部落成员受教育权的措施，首先体现在为表列群体保留入学名额上。这一方式首先在政府直接管理的高校和政府直接提供财政支援的高校中施行，并逐步推广至私立学校。2006年生效的《中央教育机构法案》分别为表列种姓和表列部落保留了15%和7.5%的入学名额。其次，高校还为表列群体提供降分①表列种姓和表列部落的成员一般可以低于非优惠考生5%的分数考进同样的院校。的照顾措施。这些措施十分有助于提高表列群体进入大学的机会。在1997—1998年度，表列部落学生占在校大学生的比例为3.2%。而到了2007—2008年度，印度在校大学生约为1 704万人，其中，表列部落大学生约为95万人，占比达到约5%，增幅超过50%[8]。考虑到表列部落的成员仍保持着原始的生活方式并与外界相对隔离，在高等教育机构中占到五个百分比已是很高的比例。

(二)保留制度实施中存在的问题

印度教在印度延续了三千多年，它的种姓制度深深地印入人们的思想中。等级制度不仅是印度教教义中应当遵守的内容，还是一种价值观体系，它潜移默化地影响着人们的行为方式和思维方式，这些外在因素使得保留制度作用的发挥举步维艰。另外，保留制度的设计存在一种内在的矛盾——实施的目的是为了消除种姓制度、实现社会各个阶级的人权平等，而实施此项制度的主要标准就是种姓。这些内在因素与外在因素的结合使得保留制度应该发挥的作用还未获得完全的体现。接下来，笔者指出其在实施中存在的主要问题。

第一，保留制度的消极效果表现在受教育权的逆向歧视上。保留制度为表列群体保留了高等院校入学名额的22.5%，大量减少了其他种姓的入学名额。这对其他种姓的学生造成的影响是，尽管他们付出更多努力，也无法与保留制度保护的群体竞争。并且多数学者认为，在高等教育中实行保留政策正在损害有价值的或优秀的发展[9]。随着2005年印度议会扩大保留制度保护范围的刺激，最终导致了2006年大多数高等院校的部分学生的一系列游行示威等抗议活动。这些事件不仅会削弱国家的竞争力，而且不利于社会的稳定。

第二，在政府职位的招录上存在的问题。《1980年落后阶层委员会报告》中提到的现象——很多在中央政府机关和公营企业中保留的名额都不同程度地出现着空缺，并且在职位等级上也呈现出表列部落和表列种姓的成员从事的低级职位过多、高级职位过少——虽然有了一定程度的缓解，但仍然是不可否认的现实。低级职位过多、高级职位过少的现象可从上述“保留制度对就业权的保障”的数据中得到体现。尽管2011年的数据较之前已经有了很大的发展，但仍然没有达到制度的实施目的。在第一至第四等级的职位中，依旧呈现出逐步递增的比例：15.7%、19.8%、23.8%和26.3%。政府保留职位的空缺现象亦有实证资料印证：印度下议院表示，截至2011年，在73个政府机构为表列种姓成员保留的职位中，共有25 037个名额没有招录到人。表列部落的情况同样如此：共有28 173个名额出现了空缺[7]。

第三，教师职位招录上出现的空缺。印度政府的调查数据表明，在2010—2011年度24所大学为表列群体入职提供的保留名额中，有48.5%出现了空缺。这些院校按照前述15%和7.5%的比例为表列种姓和表列部落的成员分别提供了740和369个职位，但分别只有341和197个职位招到了人。也就是说，表列种姓中46%的名额以及表列部落中53%的名额并未发挥其应有的作用[10]。

四、结语

表列种姓和表列部落长期生活在印度社会最底层，不断遭受其他阶层的压迫和剥削，而规定于具有最高法律效力的《印度宪法》中的保留制度，为表列种姓和表列部落成员的政治权利、就业权、受教育权等基本权利提供了法律制度上的保障。因此保留制度的实施对于保护他们的基本权利具有重大意义。虽然由于等级制度森严、阶级固化、守旧势力强大等印度社会错综复杂的历史原因以及保留制度设计的缺陷，使保留制度并未更好发挥其功能，但印度保留制度仍然是促进各阶层共同发展、社会全面进步的一个重要机制。

参考文献:

[1]Prashant Kumar Singh.Determinants of maternity care services utilization among married adolescents in rural India[J].Plos One,2012,(7).

[2]Eimar Barr.Dalits in India and Nepal: Policy Options for Improving Social Inclusion in Education[EB/OL].http://www.unicef.org/socialpolicy/index_45176.html,2014-10-11.

[3]赵伯乐.印度表列种姓与表列部落探析[J].世界民族,2010,(1).

[4]Sunil Kumar Jangir. Reservation Policy and Indian Constitution in India[J].American International Journal of Research in Humanities, Arts and Social Sciences，2013，(3).

[5]Wendy Singer.A Seat at the Table: Reservations and Representation in India's Electoral System[J].Election Law Journal，2012,(11).

[6]高鲲.印度的保留政策和种姓矛盾[J].南亚研究,1992，(2).

[7]Subodh Varma.SC-STs Fail to Break Caste Ceiling[EB/OL]. http://articles.timesofindia.indiatimes.com/2012-09-06/india/33648907_1_scs-and-sts-sc-officers-backlog-posts，2014-10-11.

[8]安双宏,程懿.印度少数民族入学机会均等政策研究[J].比较教育研究,2012，(10).

[9]Asha Gupta.Affirmative Action in Higher Education in India and the US: A Study in Contrasts[J].Research and Occasional Papers Series，2006,(6).

[10]Rahi Gaikwad.Half of SC/ST teaching posts unfilled in Central varsities[EB/OL].http://www.thehindu.com/todays-paper/tp-national/half-of-scst-teaching-posts-unfilled-in-central-varsities/article3592886.ece，2014-10-11.

[责任编辑:陈晨]

中图分类号：D911

文献标志码：A

文章编号：1008-7966(2015)05-0013-03

收稿日期:2015-07-05

作者简介：仵琼(1990-)，男，河南南阳人，2013级法学理论专业硕士研究生,从事法学理论、立法学、法社会学研究。