重大突发事件中公民知情权的保障

杨 妮

（山东大学法学院,济南 250100）

一、中国已步入风险社会

德国著名社会学家乌尔里希·贝克在1986年提出了“风险社会”的概念，他指出：“在现代化进程中，生产力的指数式增长，使危险和潜在威胁的释放达到了一个我们前所未知的状态。”[1]随着生产力的发展，世界上大多数国家逐步或者已经迈入风险社会。中国进入新世纪以来,突发公共事件特别突发群体性事件呈现高发状态。据2005年《社会蓝皮书》记载,从1993年到2003年十年间,中国发生的群体性事件数量由每年1万起增加到每年6万起,参与人数也由起初的约73万增加到307万。到2007年,突发群体性事件已超过8万起,2009年则超过10万起[2]。至于一般的突发公共事件则已不胜枚举。仅2013年一年发生的引起社会广泛关注的突发性事件就有：云南赵家沟山体滑坡事件；全国多省份发生人感染禽流感；四川雅安发生7.0级地震；吉林宝源丰禽业公司火灾、厦门公交车失火事件；四川暴雨、浙江余姚水灾；青岛输油管道爆炸等这一系列突发公共事件和突发群体性事件的发生,最清晰地表明:中国已经进入了“风险社会”。

2011年3月日本的核泄露事件引起了全世界的关注，核泄露中民众对核泄露影响的知情需求引起了世界人民的关注，时隔两年后2013年3月的马航事件中，涉事旅客家属对马来西亚官方信息公开时间、信息真实性提出了种种质疑，进一步引发了在重大突发事件中知情权保障的关注。中国作为已经步入风险社会的国家之一，面对频繁出现的重大突发事件给人民人身、财产带来的损失，人民关注的焦点不仅仅是如何预防事故的发生，针对事件本身，人们更多的希望明确事故发生原因、处理方案、处理资金的使用情况等信息。人民在多大程度上能够对重大突发事件相关信息知晓，取决于我国法律制度对知情权的保障程度。

二、我国几起重大突发事件中对知情权的保障

（一）“非典”官方“撒谎”

2003年初，“非典”这一突如其来的灾难从广东爆发迅速席卷全国，短短几个月的时间，我国大部分省市受到了不可逆转的影响，造成了5327人感染，349人死亡的严重后果。疫情蔓延速度之快、影响之广固然有其客观因素，但是人为因素在这次事件中则起到了推波助澜的作用。

“非典”爆发初期，部分地区官员对疫情的发展没有一个正确的认识，从而错过了最佳控制时期，引发了疫情蔓延。作为疫情最早出现的广东，早在2002年底就有病例出现，但为了避免引起民众恐慌，广东政府封锁了疫情信息，并禁止媒体过度渲染性的报道。到2003年2月中国政府开始向世界卫生组织通报疫情，但是只提供了广东的发表情况。直到4月3日时任卫生部部长张文康还表示疫情得到了有效控制，在中国、北京工作、旅游是安全的。到4月19日时任国家总理的温家宝才正式对地方官员发出警告，瞒报疫情将受到严厉的处分，次日政府召开发布会，北京的疫情由之前的19例骤增到299例。直到这时民众才意识到疫情的严重性。“非典”事件中，公民的知情权并没有得到充分的实现，在疫情刚刚出现在广东省后，地方政府并没有及时将疫情的相关信息公布，也没有及时上报中央政府，最终造成疫情迅速蔓延至全国。当疫情蔓延后，中央政府也没有利用主流媒体及时有效公布关于“非典”的权威信息，致使谣言四起。社会上充斥着喝绿豆水可以预防传染，板蓝根被哄抢也是谣言占据社会舆论市场的表现，权威声音的缺位使得谣言有了可乘之机。

（二）汶川地震时期信息公开态度的转变

距“非典”事件的五年后的2008年5月12日，位于中国四川省阿坝藏族羌族自治州汶川县境内发生了8.0级地震。这一次的抗震救灾取得了巨大成功，可以说这是总结“非典”以来突发事件的经验教训，使得天灾之后并没有发生人祸。

汶川地震后，央视等主流媒体对灾情进行了全面客观的报道，对于灾情的最新情况、遇难人数、赈灾物资等重要信息采取滚动发布信息的模式进行公布。据灾后报道除因道路阻塞等灾情导致的仍无法抵达震中的区域外，海内外的救援力量几乎同步地了解到过去处在“敏感地带”的灾情信息和救援情况。总结了“非典”等重大突发事件的教训，汶川地震过程中，在出现谣言后，政府及时予以正面回应，防止了谣言带来的社会恐慌。可以说，汶川地震中，公民的知情权得到了极大的满足。特别突出的是，在汶川地震中，政府在抗震救灾的同时，邀请权威专家对地震相关的科普知识，在中小学里开展紧急情况下逃生演练，提高了全民的安全意识。

（三）抗击埃博拉病毒中国政府大国形象的树立

埃博拉病毒作为人类迄今为止致死率最高的病毒之一，在2014年初爆发西非后，中国主流就对有关疫情的信息进行了报道，在3月24日，中国驻几内亚使馆24日紧急提示：在当地的中国公民应加强防范，勤洗手，勤消毒，讲究个人卫生，近期尽量减少外出，尽量避免前往疫区和人群密集地区，如有头痛发热等疑似症状应及时就医。中国驻疫情发生国的使馆也通过电话、微信、网站等形式提醒中国公民注意个人卫生，做好防范工作。由于中非交流频繁，在国民出现了疫情有可能传入中国后，中国疾控中心负责人就该问题及时做出回应，对病毒的传播方式、病毒的认识程度以及相关的预防工作进行了介绍，指出“有传入的风险，但在我国爆发的风险极低”。相关出入境部门也加大了检测力度，严控输入病例、检测入境动物，排除携带病毒的动物进入我国境内。为了预防出现社会恐慌，央视等主流媒体第一时间介绍埃博拉病毒在非情况、中国在非医护人员身体状况以及国内情况。

在这场世界共同抗击病毒的过程中，中国政府采取正面面对并积极回应的态度，对容易引发恐慌的信息不是采取隐瞒以求得一时的安定，而是让公众知晓的前提之下进行科学的解释。面对比非典病毒更加严重的埃博拉病毒，由于政府的及时信息发布和科学的引导，基本上没有出现过度的恐慌和谣言，形成了全民互动的抗击局面。

三、我国法律制度对知情权保障的评析

（一）我国宪法并未直接确认公民的知情权

我国宪法并没有对公民知情权作出明确规定，赞同公民知情权是一项宪法性权利的学者认为，知情权的法理依据是隐含在宪法之中并通过其他法律规范表现出来的。正如有学者提出：“虽然有人以‘没有明示性法律规定提及知情权’为由,用一副得意洋洋的表情论述说没有这项权利,但这是否定宪法基础的谬论”[3]。笔者赞同知情权属于宪法性权利最根本的理由是知情权具有宪法保障的必要性。人类进入现代社会后彼此之间联系日益紧密，国家、社会、个人利益相互交织。国家活动、社会活动更加深刻地影响着每一个体的生存和发展。然而民主参与的前提首先是知情。只有对国家事务和社会事务充分地知情才能有效地实现参与，实现对国家社会的民主管理。无论是生存权、发展权，还是民主参与权都是宪法明确规定的宪法性权利，而作为这些权利的前提性条件，只有获得宪法保障才能真正实现其独立价值，与其他权利产生良性互动。

公民知情权作为一项宪法性权利，理应由宪法或宪法性法律确认，但我国现行宪法并未对公民知情权作出明确规定，造成了对公民知情权保障的不足。首先，宪法确认的缺失导致知情权的宪法性地位存在争议。虽然众多学者从不同的角度论证了知情权属于宪法性权利，但是实践中仍有学者对此持不同观点。有学者认为，“知情权还只是一个学理性的概念,在我国的法制中并不是一项法定的权利”，知情权并非宪法性基本权利。知情权在很大程度上只是随着信息公开制度的广泛实行而出现并不断被充实的权利称谓,其宪法权利属性仍未确定[4]。其次，造成对知情权保障科学性较差。对于知情权散见于相关的部门法规范，部分知情权的保障制度如信息公开制度主要体现在一些行政法规、规章之中，相关立法不统一，衔接性差。立法体系的不科学造成了对知情权的内容规定的不完整，缺乏科学性。

（二）我国当前信息公开制度对知情权保障的不足

1.对主动公开的不合理限制

《信息公开条例》第9条规定：“行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：（一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；（二）需要社会公众广泛知晓或者参与的；（三）反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；（四）其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。”该条规定了行政机关主动公开信息的范围，除了第三种情况相对具体之外，其他三种情形都不同程度存在着不确定性，具体什么信息属于涉及切身利益、需要公众广泛知晓或参与都需要行政机关自身判断，而行政机关除了代表国家、公共利益之外，也有自身的利益需要，单凭行政机关自身裁量，很难确保公正性。

《政府信息公开条例》第14条规定:“行政机关应当建立健全政府信息发布保密审查机制,明确审查的程序和责任。行政机关在公开政府信息前，应当依照《保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。行政机关对政府信息不能确定是否可以公开时，应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定。”按照该规定，行政机关每公开一项信息之前都需要进行保密审查，在不能确定是否公开时，要报主管部门或者同级保密工作部门确定，而主管部门或者保密工作部门确定的依据，法律并未做出明确规定。由此得知，我国信息公开制度是以保密制度为前提，从而大大缩小了信息公开的范围，也使《信息公开条例》的效果大打折扣。

2.对依申请公开的不合理限制

《信息公开条例》第13条规定：“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”该条明示了申请政府信息公开的目的性条件：自身生产、生活、科研等特殊需要。这一目的性条件实际上使得申请者的地位更加被动。申请者在申请相关信息要基于生产、生活、科研等特殊需要，没有这些需要仅是满足知情的申请是不符合申请条件的，对于被申请信息是否公开则完全由行政机关决定，这就大大缩小申请主体的范围，也将可以申请公开的信息范围进一步缩小。对于申请主体申请的信息是否符合基于生活、生产、科研等特殊需要，认定权也是在行政机关，而“是否有关”法律并没有确切的衡量标准，赋予了行政机关极大的自由裁量权。难免演变为行政机关规避公开对自己不利的信息的有力手段，使得原本应该向社会公开的信息由于行政机关的趋利避害而得不到公开[5]。

四、完善重大突发事件知情权保障建议

（一）明确重大突发事件中公民知情权的宪法地位

《信息公开条例》集中具体地保障了公民的知情权，但是作为行政法规其法律位阶较低，在实践中对知情权的保障存在着不足。目前，我国多部法律、行政法规、行政规章体现并对公民知情权提供了法律保障，但都局限于社会生活的某一方面，并未全面宏观地对公民知情权作出规范。宪法作为一国的根本大法，是其他法律规范的制定依据，只有将知情权入宪，才能为公民知情权提供终极法律保障。

近年来，我国遭受重大突发事件的风险不断增长，不仅面临着传统的自然灾害的侵袭，技术灾害、生物危机、恐怖主义等新型灾害也对社会生活产生了深远影响。随着科技的发展，社会联系日益紧密，当某一重大突发事件发生时，事件的影响可能波及全社会，势必会引起社会的高度关注。知情权入宪能够为重大突发事件中公民知情提供最高级别的法律依据。权利的另一对立面就是义务，知情权入宪就要求行政机关履行信息公开义务，也体现了执政党面对突发事件的执政能力，是政府科学执政、民主执政的关键。

（二）完善有关重大突发事件中信息公开的规范性文件

现行法律制度中对公民知情权的保护主要体现在相关的部门法中，主要保障社会生活某一领域中公民知情权，而《信息公开条例》等相应的行政法规以及地方性立法则是规定行政机关一般性的信息公开义务。在发生重大突发事件后，公民通过何种途径满足自身知情的需要，行政机关负有何种信息公开义务，只能遵循一般性的法律规定。知情权入宪也只提高知情权的法律保障地位，并未对重大突发事件中知情权的具体问题作出规定。因此，有必要对公民知情权在突发事件中的具体法律制度加以细化。

立法现行，能动立法是法治国家的重要立法模式，对于重大突发事件中公民知情权的保障也需要立法的引导。《突发事件应对法》，是我国应急工作的法律基础，通过法律的形式统一了我国突发事件应对的各项工作，建立了一个比较系统的应对突发事件的制度体系[6]。《突发事件应对法》第11条规定：“公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作。”该条体现了对公民知情权的认可，但该部法律规范侧重的是应对突发事件各级行政机关以及公民、社会组织的各项权力、工作程序等，并没有对行政机关在应对突发事件过程中的信息公开义务作出明确规定。在今后的立法中，应当将突发事件进一步细化，建立类型化的应急管理制度，并设立专章专款对突发事件中行政机关的信息公开义务和公民的知情权作出明确规定。针对不同等级的突发事件，规定不同的信息公开范围和程序，对于一些重大突发事件可以适当简化相应的应急程序，便于信息的快速、便捷传递。

政府信息公开制度作为公民知情权的相对方，是保障构建完整的公民知情权法律保障体系必不可少的组成部分。重大突发事件中公民知情权的保障也需要政府信息公开制度作基础。我国现行的《信息公开条例》及其配套的规范文件均属于行政法规，其法律位阶较低。同时，作为信息公开的立法主体，其所立之法必然会对自身利益进行考量，从而侵害公民知情权。应当积极推动立法机关制定统一的《政府信息公开法》，并对《保密法》进行必要的、系统的梳理，将政府的信息公开义务通过法律的形式予以确定，打破信息公开的各项壁垒，形成相互协调、配套实施的法律制度，从而在突发事件中发挥法律实效。

（三）健全重大突发事件公民知情权的监督救济机制

无救济的权利是脆弱的，缺乏救济的权利很难发挥公民权益保障的作用，知情权的实现同样需要健全其救济制度，才能使知情权得到真正的实现。重大突发事件中知情权的保障需要政府履行信息公开的义务，因此在研究其救济制度时，应该从行政救济制度开始。现行的行政救济制度并未将保障公民知情权纳入救济范围，虽然《行政复议法》列举了十一项可以纳入复议范围的行政行为的类型，但是都未明确涉及公民的知情权，最后一项的兜底条款“其他具体行政行为”也不能必然推导出涉及公民知情权的行为。因此，笔者建议将政府不履行或者不适当履行信息公开义务从而侵犯公民知情权的行政行为纳入行政复议的受案范围，在制度的设计上，考虑到重大突发事件的特殊性，应当制定相应的特别程序，为重大突发事件中公民知情权的保障提供相应的行政救济。

司法救济是公民权利救济的最后一道防线，知情权的保障也应考虑建立相应的司法救济制度。应该增设侵犯公民知情权的行政诉讼，将侵害公民知情权的行政行为纳入行政诉讼的收案范围。另外，有些重大突发事件波及范围广，社会影响大，不仅会造成公民私权利的损害，也可能侵害社会公共利益，加之信息公开的开放性，有必要建立行政公益诉讼，在实现公民知情权救济的同时维护社会利益，实现公平正义。在责任的承担上，应该建立国家赔偿制度，使对权利的救济落到实处。

[1][德]乌尔里希·贝克.风险社会[M].何博闻，译.南京:译林出版社，2004:15.

[2]童兵.突发群体性事件和新闻传媒的社会使命[J].当代传播，2010，（6）.

[3]吕艳滨，章忱.知情权若干问题研究[C]//中国法学会宪法学研究会.宪法研究（第一卷）北京:法律出版社，2002：511.

[4]刘艺.知情权的权利属性探讨[J].现代法学，2004，（2）.

[5]戚红梅.我国政府信息豁免公开制度研究[D].苏州大学，2013.

[6]莫纪宏.突发事件应对法及其完善的相关思考[J].理论视野，2009，（4）.