监狱警察执法权力与个体权益的平衡与规制

刘毅(江苏省司法警官高等职业学校，江苏镇江212003)



监狱警察执法权力与个体权益的平衡与规制

刘毅
(江苏省司法警官高等职业学校，江苏镇江212003)

摘要:监狱警察执法权力是由每个警察来实施的，尽管制度为警察权力行使设定了“边界”，但边界是模糊的，有意无意地给警察个体留下了将权力收缩或扩张的空间。同时，此种权力赋予了监狱警察个人权益以公共权力的性质，因而更容易受到妨害。为了充分行使监狱警察执法权力，同时更好地保障监狱警察的个体权益，需要寻找一个制衡点来平衡二者与罪犯权利之间存在的冲突，本文拟对当下监狱警察所面临的权力和权利困境做分析，通过重构监狱警察的执法权力与个体权益，达到监狱警察权利和权力的有机统一。

关键词:监狱警察;执法权力;个体权益

监狱警察执法权力是监狱警察为实现国家意志，组织管理囚犯，在实现刑罚执行目标过程中，对囚犯的理念、行为所产生的影响力和控制力，或者说是监狱警察凭借一定的政治(法律)强制手段，在监狱有序的结构中，对监狱刑罚权力的一种支配力和控制力，是职位、职权、责任和服务的内在统一。监狱警察个体权益，是指监狱警察个体应依法享有的不容侵犯的正当权利。即监狱警察个体基于监狱警察职务身份的特殊权利和作为劳动者享有的劳动保障权利，以及作为普通公民享有的基本人权等所依法享有的不容侵犯的权利。

监狱警察权力的扩张或缩小，势必引起对囚犯权利的过度侵害或保护，这不仅不利于监狱的安全和稳定，更会对监狱警察的权益产生副作用，特别是在网络暴力的冲击、社会公众的过分关注等现代社会背景下，都在一定程度上对监狱警察权利造成伤害。因此，如何在监狱警察的执法权力、个体权益与罪犯权利之间寻找一个制衡点，成为当下监狱工作中最亟须解决的问题。

一、监狱警察执法权力的收缩

如果把新中国建立以来监狱警察的执法权力分段，则主要分为权力的扩张阶段和收缩阶段。在新中国建立后的很长一段时间，监狱警察的执法权力完全超越了法律赋予的范围，他们把罪犯视为敌对分子，肆意践踏囚权，以此来达到改造的目的。这种权力的扩张导致的恶果是将监狱警察和罪犯完全对立，罪犯只是屈服于监狱警察执法的威慑，并没有从思想、行为上真正认识自己的错误，更妄说重新做人。时代的烙印一直持续到近十多年，科技在进步，互联网在发展，囚权意识在日益觉醒，监狱警察执法权力受到了前所未有的冲击，社会舆论夸大事实，以致出现了罪犯权利的保护“无边界”、“跨边界”，乃至“泛化”现象，导致罪犯滥用权利和过度维权现象，使得监狱警察的执法权力日渐收缩，并间接地导致监狱警察个体权益的弱化。

(一)押犯结构变化

进入新世纪以来，我国的囚犯结构，已经发生了完全不同于过去的根本性的变化。有学者称之为“第三代囚犯”。第三代囚犯区别于第一代、第二代囚犯的根本性特征是:原属于社会底层人群的人，占在押犯的绝大多数。〔1〕所谓的社会底层人群，其实是社会的弱势群体，相当于杨继绳先生社会分层理论中的中下阶层和下等阶层。“中下阶层”是农民阶层和农民工阶层，他们“主要是从事体力劳动的阶层，他们的收入地位、声望地位处于中下水平，而权利地位更是低下”;而“下等阶层”是“城乡的贫困人口，如农村无地、无业者和城市下岗、失业人员”。〔2〕这样一类特殊的群体，在因犯罪身陷囹圄时，发现监狱反倒成了一个避难所，有着基本的生活和物质保障，无须为生计发愁，无须关注他人歧视的眼光。于是有了不想出狱，甚至出现出狱后为了重返监狱而再次犯罪的情况，这种现实的状况给监狱警察带来了困扰，加大了工作难度。当权力行使的约束力下降，威慑力受到挑战，权力的制约无限扩张时，这种权力与权利之间的博弈失衡，与此相对应的罪犯个人权利则不断扩张、膨化，乃至侵犯到警察自身的个体权益。

(二)权力重新分配

2014年10月10日刚刚修订的《监狱提请减刑假释工作程序规定》，对减刑假释程序作了严密而细致的规定，填补了监狱法的程序空白，也与新修改的刑法、刑事诉讼法相匹配，但却给监狱警察的实际工作增加了难度。如果说过去减刑假释的提请权是过度让渡给了监狱机关，那么新的从严规定大大削弱了监狱机关原有的建议权，或者说是归还法院本身的权力。可这样的权力重新分配，一是动摇了罪犯服刑的稳定情绪。减刑假释提请程序的细化，财产型犯罪的罪犯收集已经执行财产刑、部分履行财产刑或未履行财产刑证据的困难，使得减刑假释不再如从前那样简便，也很难成为罪犯改造的一大动力。二是监狱警察的负担加重。针对财产型犯罪减刑的间隔期规定，拉长了监狱警察保管生活大账的时间，造成保管压力，也因为罪犯的不稳定情绪增加了管教难度。三是针对三类犯罪(职务犯罪、金融犯罪和涉黑犯罪)和其他犯罪采取不同的减刑假释标准，造成执行不公平。目前的普遍做法是严控三类犯罪的减刑假释，这或许是因为三类犯罪的主观恶性大而严格使用减刑假释，但却在实际操作中造成了三类犯罪与其他犯罪之间减刑假释的不平等，其所引发的不良情绪，很大程度上影响了监狱警察的管理和教育。

(三)罪犯过度维权

罪犯权利在近年一直被学者所推崇。的确，曾经在很长一段时间，罪犯的权利是被剥夺的，直至今日在某些不发达省份，依然有着侵犯罪犯权益的执法行为。罪犯作为一类特殊的群体，尽管因为犯罪被剥夺或限制人身自由，但依然享有法律所赋予的权利。这就要求监狱警察在执法过程中要依法保障和尊重罪犯的权利。可当这种法律赋予的权利超过了必要的限度，被罪犯过度使用甚至滥用，则迫使监狱警察面临着另外一种困境，为了罪犯的权利而牺牲监狱警察的执法权力。即使监狱警察正当行使了手中的权力，在某些顽危犯眼中，社会对罪犯权利的关注反倒成了其反抗甚至诋毁监狱执法的手段，从而形成了一些通过制约监狱警察权力而保障罪犯权利的现象。

法国思想家孟德斯鸠说过:“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”权力天生具有扩张性，而这种扩张性需要制约，权力的使用需要边界。监狱警察执法权力的收缩固然是好事，是依法治监的体现，也是建设现代监狱的需要，更是顺应了依法治国的要求。然而，一如扩张，收缩也需要界限，当权力与权利在博弈过程中失去了平衡，倒向了权利一方，那么这种权利的扩张势必会侵害权力的实施主体——监狱警察，弱化了其理应享有的作为公民、作为监狱执法者所应享有的权利。

二、监狱警察个体权益的弱化

以人为本理念的深入，现代法治的不断完善，罪犯权益保障日渐重视，出现了以罪犯权益保障为中心和监狱警察个体权益边缘化的失衡局面。监狱警察的个体权益受到侵害时难以得到及时、有效的救济，暴力、非暴力袭警事件威胁着监狱警察的生命健康权，警囚比例不足导致的超长时间工作，严重侵犯着监狱警察的休息权，对罪犯心理矫治过程中所产生的心理垃圾随时影响着监狱警察的身心健康。

(一)人身权无法保障

近年，随着在押犯构成的变化，侵财型、暴力型罪犯日益增多，带来的是狱内犯罪的危害性加大、犯罪手段的暴力性倾向突出，致使改造难度加大，监管秩序维护困难，监狱的安全稳定工作面临更加严峻的挑战。同时，加上罪犯维权意识的增强，伤害监狱警察的危险性加大，监狱警察的人身安全受到威胁。笔者曾经走访一座监狱，恰逢罪犯袭警后意图自杀，事故发生后，所有的警力全部聚集，关注罪犯的生死，而此时被袭击的监狱警察，默默地到医务室处理伤口。类似的袭警甚至罪犯杀害监狱警察的事件还有很多，在“安全第一”的监狱管理中，罪犯的生死已经遥遥领先于监狱警察的安危，这不得不让人深思，同样的生命，为何独独无法保障承担繁重工作压力的监狱警察?

(二)休息时间被占用

无论哪座监狱的监狱警察，都会接到这样的工作命令: 24小时待命。这是监狱警察职责的要求，但也严重侵犯了监狱警察的休息权。在警囚比例严重失衡的当下，警力不足已成为各单位最为头疼的问题，尽管每年都在招录公务员进入监狱警察队伍，但需求远远大于供给，因此，增加现职监狱警察的工作量，拉长现职监狱警察的工作时间成为各监狱的普遍做法。有人戏称监狱警察是“8小时的待遇、12小时的工作量、24小时的责任”。特别是节假日或重大活动期间，更是加大警力、加班加点的关键期，监狱警察的休息时间更多地被占用，而对应的劳动报酬却无法匹配。导致很多监狱警察产生职业倦怠感，甚至因为长期劳累而患上职业病。

(三)健康权受侵犯

罪犯通过劳动进行改造，因而劳动成为罪犯服刑生活的重要组成部分，也成为监狱警察的主要监管任务，敦促和指导罪犯劳动是监狱警察每天的必修课。罪犯劳动的工种也因各监狱情况不同而有所区别，我国监狱大多数企业从事的是粗加工行业，如服装加工、电子产品加工、车床加工等，这些劳动大都是污染较重的工作，对此，一些发达省份在车间配备了环保设备，但不发达省份或落后地区的罪犯和监狱警察长期待在环境恶劣的车间，身体健康受到极大影响，因此患病的监狱警察不在少数。

同时，在监狱警察对罪犯进行教育矫正的过程中，心理矫治成了监狱警察最常用的矫正手段。罪犯将自己犯罪所经历的心理过程以及其中产生的不良情绪倾倒给监狱警察，在监狱警察的悉心开导下，逐渐认识自己，重塑正确的人生观和价值观。然而，对于每天接收罪犯心理垃圾的监狱警察来说，也需要释放由罪犯传递给自己的不良情绪，这种不良情绪在某些发达监狱可以通过宣泄室来发泄，但大多数情况下，由于监狱没有设置相应配套的宣泄设施，致使心理垃圾长期淤积，造成监狱警察心理不健康甚至精神出现问题。

(四)缺乏救济渠道

对罪犯来说，当权利受到侵犯时，除了监狱内部设置的维权渠道外，亦可通过向驻监检察室投诉或举报来维护自己的权益。而对于监狱警察来说，当自身的权益受到侵犯时，却投诉无门。一方面，在罪犯权益与自身的个体权益发生冲突时，监狱警察往往选择牺牲自己的利益，原因在于身份的特殊性以及社会的关注度，社会矛盾的日益激化使得民众对拥有警察身份的监狱警察的要求严苛于普通公民，在普通民众眼中，监狱警察是执法权力的化身，在罪犯权益与监狱警察权利发生冲突时，更倾向于保护属于弱势群体的罪犯的权益，这是社会舆论的错误导向，也是民众的错误心理。尽管近期社会也在呼吁公平对待拥有执法权的公务人员，可这样的情绪依然没有彻底消除。另一方面，相关法律仅仅是笼统地规定了监狱警察的权利，但对于权利被侵犯时如何救济的问题，却没有明文规定。

权力在保障和维护权利的过程中发挥着重要功能。随着社会的进步，公民权利的增加和完善，权利与权力在博弈中也逐渐均衡化，权利得到最大限度的保障，权力功能也发挥到最优化，二者实现最佳配置。监狱警察执法权力的收缩与罪犯权益的扩张，打破了这一均衡，不仅罪犯权利得不到最大限度保障，监狱警察的执法权力也未能发挥其应有的作用，且间接地弱化了其本身固有的个体权益。因此，需重构监狱警察执法权力，保障其个人权益，才能实现权力与权利的最优化配置。

三、监狱警察执法权力与个人权益的规制

权力和权利之间的博弈是一个动态的过程，不可能长期处于制衡的状态，在权利与权力的博弈中，权力最终要回归理性，恢复其原有的价值，权力在保障和维护权利的过程中将发挥重要功能。在罪犯权利与监狱警察执法权力的博弈中，罪犯权利的保障要远远领先于监狱警察的执法权力和个体权益，这种权利的扩张与权力收缩的失衡状态，亟待通过重构监狱警察的执法权力和个人权益来保障。

(一)完善立法

法律是权利与权力博弈的均衡点。法律不仅确定了权利的边界和范围，而且也为权力设定了一个不得随意侵入的领地。亚伯拉罕·林肯说:我们究竟是要一个强大到足以威胁其人民自由的政府还是一个弱小到不能维持和保护人民自由的政府，这是一个永恒的问题。权力应该有它的边界和范围，这个边界和范围是由法律来确定的。因此，要想保障监狱警察的执法权力和个人权益，必须通过立法来规制。

目前适用的《中华人民共和国监狱法》在立法体制上属于非基本法律，而与之相关的《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国刑事诉讼法》均为基本法律，从法律效力来说，监狱法的地位是低于刑法和刑事诉讼法的，因而造成了监狱法的修改和完善的被动状态，且明显滞后于两大刑事法律。监狱警察执法权力和个体权益的维护亦如此，继2004年“保障人权”入宪，2009年我国政府颁布了《国家人权行动计划( 2009—2010年)》，其中对保障罪犯权利提出了具体的要求。2012年《刑事诉讼法》大修，将“尊重与保障人权”写入《刑事诉讼法》。立法的进步彰显着罪犯权利保护力度的加大，却独独忽视了对监管罪犯的执法者——监狱警察的关注。这样的立法空白带来的是职责不明，权益受侵害，因此，亟须完善监狱警察执法权力和个体权利立法。

首先，在监狱法及人民警察法的法律规定中增加保障性条文，对监狱警察的执法权力和个体权益给予明确规定，或者颁布相应的实施细则，通过法律的授权给予权力(利)保障，同时提高监狱警察的维权意识，转变牺牲理念。

其次，对于妨害警察执法的行为，要加大惩处力度，严防罪犯暴力或非暴力侵权事件，保障监狱警察执法权的实施，从另外一个角度说，这也是对监狱警察个体权益的维护。

再次，规范执法追究责任机制。在警囚比例失衡，警力严重不足的现状下，基层监狱警察成为执法追究的第一责任人，承受着巨大的监管压力。为了减少责任追究而牺牲自身权益的基层监狱警察不在少数。规范执法追究责任机制，责任追究明确化，将基层监狱警察的部分责任分担出去，减轻基层监狱警察压力，才是对监狱警察执法权力和个体权益的最大保护。

最后，设立相应的司法救济制度。目前体制下的监狱警察属于公务员编制，其保护自身权力(益)的方式仅仅由《中华人民共和国公务员法》来规制，而公务员法也仅仅规定了申诉和控告两种途径。因此，必须设置一个外部救济渠道，使监狱警察除了内部的申诉、控告救济权外，在自身权益受到侵害时，能得到和普通公民同样的司法救济途径。

(二)建立社会支持系统

权力(利)的保障离不开社会的支持，监狱警察的执法权力属于公权力的范畴，而所谓的公权力其实是在公民权利让渡的基础上产生的，公民将自己的部分权利交给国家，希望国家通过权力的正当行使来保护自己的合法权益。归根结底，权力来源于民众的赋予，亦需要社会的支持。

对于监狱警察来说，社会的支持显得尤为重要。一是传统的“贱狱”观念一直影响着监狱警察这份职业在人们心目中的地位，以至于在公务员的序列中，监狱警察是最不受关注的职位。社会观念的错误引导，加之监狱本身固有的封闭性，造成监狱警察的社会地位明显低于其他警种。二是网络媒体的迅速发展、社会舆论的夸大渲染，使得监狱警察作为执法者的正当合法行为都被夸大为侵害罪犯权益的不当行为。三是缺少独立的警察维权机构。与西方发达国家相比，我国并没有专门的监狱警察维权机构，目前“维护公安人民警察权益委员会”已经在公安部建立，而针对监狱警察却没有建立相关的机构。要建立监狱警察的执法权力和个体权益的社会支持系统，需从以下三个方面着手:

1．社会舆论的正确指引。解铃还须系铃人，社会舆论曾经屡次侵犯监狱警察执法权力和个体权益，这是因为社会媒体对监狱机构不了解。要改变这种状况，部分监狱已经开始试点透明公开的狱务管理，并联手相关部门，向社会民众揭开监狱“面纱”，欢迎他们走进高墙，全面地了解监狱。阳光下运行的权力经过社会媒体的准确报道，民众的亲身参与，将会彻底扭转监狱警察在民众心中的社会地位，也能更好地通过社会舆论的宣传，减少侵害监狱警察执法权力和个体权益的事件。

2．心理疏导的有效介入。尽管大多数监狱警察都经过相应的职业培训，具有一定的心理学知识，但这样的知识毕竟是浮于表面的，且有些心理问题是很难通过自身调节的。目前的监狱并不具备为监狱警察进行疏导的专业条件，这就需要社会心理机构的有效介入，通过社会心理学研究资源，为监狱警察解决家庭、工作中的心理问题，使其能够放下心理负担，不受精神困扰，专心于监管工作。

3．设立专业维权机构。设立监狱警察维权机构是大势所趋，无论是西方国家还是公安部门，业已设有这样的专门机构。监狱警察作为警察种类之一，更需要设置这样的机构来保护自己。这种专门的维权机构与司法救济渠道并不相同。司法救济渠道是通过法律的手段保护自己，而维权机构作为一个社会团体，在监狱警察个体难以寻求帮助的情况下伸出援手，为其提供咨询和援助，并指引其用合法的手段维护自己的权力(益)。

刑罚执行活动是刑事活动中的最后一个环节，具有举足轻重的地位。监狱警察作为这一环节的执行者，其执法权力与个体权益是否得到保障关系到监狱能否有效行使刑罚执行职能。保障监狱警察的执法权力和个体权益，是依法治国背景下的权力和权利的重新分配和划分，也是权力的最优化配置问题。

参考文献:

〔1〕张晶．第三代囚犯〔A〕．刑事法评论(第34卷)〔C〕．北京:北京大学出版社，2014．

〔2〕杨继绳．中国当代社会阶层分析〔M〕．江西:江西高校出版社，2011:349－350．

(责任编辑连春亮)

Balance and Control between Executive Power and Private Rights of Prison Staffs

LIU Yi
( Higher Vocational Judicial Police School of Jiangsu Province，Zhenjiang，Jiangsu 212003)

Abstract:Executive power of prison staffs is executed by individual one．Although rules make confines for executing the power，the confine remains vague，and leaves spaces for outspreading or shrinking of executive power for staffs．Meanwhile，the power gives individual rights the virtue of common rights，easy to be hurt．In this way，we need a point to balance conflicts between the two and criminal rights，for executing the power and protecting the private rights of prison staffs．The article analyzes the straits we faced recently，points that rebuild the executive power and private rights of prison staffs，in order to unify the two．

Key words:prison staffs; executive power; private rights

作者简介:刘毅( 1983－)，女，江苏兴化人，国际经济法学硕士，江苏省司法警官高等职业学校讲师、法律事务科副主任、《司法警官学界》副主编，主要从事监狱学研究。

收稿日期:2015 09 22

中图分类号:DF87

文献标识码:A

文章编号:1672－2663( 2015)04－0019－04