网络不良信息警务监管——“以警为主、多方联动”的机制构想

韩 威，王敏又

（江苏警官学院 法律系，江苏 南京210031）

随着网络信息技术的快速发展，网络在社会的各个方面得到了极大的应用。网络信息传输的变革是颠覆传统信息传播方式的革命，但由于网络信息庞大而驳杂，且互联网的传播具有共享、交互、匿名、快捷、分群的特点，所以难免在复杂的网络信息传播中隐藏着违反公共秩序、道德和法治，并且对文明社会有不良影响的信息。调查表明，84.6%的网民曾不同程度地受到网络不良信息的侵扰。为了应对和防范网络不良信息的泛滥与传播，世界各国都对制定切实可行的信息政策给予了极大关注。2014年11月19日，由我国倡导举行的首届世界互联网大会在浙江乌镇开幕，旨在交流先进而有效的信息网络体制建构。在我国目前缺乏完备的网络不良信息警务监管机制的状况下，如何高效监测和管理网络不良信息，更好地发挥网络自身的优势，将成为我国网络建设与发展重点关注的问题。

一、国外网络不良信息监管现状

国外网络不良信息的监督和管理都是从无到有，在实践中不断地摸索，在20世纪末得到发展和完善。纵观各国对互联网中不良信息监管政策的发展迹象，主要有以下几个代表性的管理机制：

第一，美国依法管治、多元控制。尽管自1996年开始，美国制定的《网络通讯端正法》、《儿童互联网保护法》、《儿童在线保护法》等法律先后因违宪受到管制，多方努力后仍被判决无效，但由此可以看出美国建立和完善法律法规体系，以此来加强互联网不良信息的管制力度。当然，目前美国的网络信息监管也增加了行业自律、技术监管、市场调节等手段来协助管理网络信息的传播。其中重要的是美国联邦通讯委员会（FCC），它专门负责电信领域事务，对各方组织和团体施加影响，各州在电信监管方面产生分歧时都要由FCC作出最终决定。

第二，新加坡政府主导、行业自律的互联网准入制度。新加坡政府通过设立互联网准入制度，主导着本国互联网的管理及发展，并成立了“国家计算机委员会”研究网络传播的社会效果和管理互联网络。在新加坡，互联网运营服务提供商中大部分都依靠政府支持，必须承担政府要求的审核网络内容的责任，否则将受制于法律。2001年，政府机构联合新加坡媒体发展局制定了《行业内容操作守则》，引导互联网服务提供商自我监督、自我管理，构建了较为规范的互联网行业自律体系。

第三，英国网络自律与立法并举的管理方式。英国由网络观察基金会联合英国警察署、内政部等相关部门进行网络管理。由于文化的多元性和思想的开放性，英国坚持发展基于《3R网络安全协议》的网络服务商与用户的自律意识。当然，依托于法制的必要的行政和技术管理也是英国互联网管理过程中重要的一部分。

第四，韩国通过网络实名制加强网络监管。韩国的互联网覆盖率在世界上是相对较高的，其网络管理制度也在世界上独树一帜，尤为突出的是网络实名制。1995年韩国修改了《通讯产业法》，建立了“信息和通讯道德委员会”。2002年，充满争议的网络实名制在韩国政府的推动下开始实施，并在施行的过程中不断完善。政府以此为契机，积极倡导民众上网监督和自我约束行为，并大力推行对青少年的网络伦理教育。

纵观以上国家的主要信息监管政策，不难发现，其优势是完善了有关网络的法律法规体系，明确了网络不良信息的监管机构，并在此基础上引入了民间力量，如网络服务提供商的自律和网民的自我约束、自我监督。由法制来保障机构的建设，由机构来维护法律的实施，在两方面得以巩固之后，利用之前监管机制的铺垫去挖掘维护网络信息健康传播的其他途径。当然，其劣势也显得尤为明显，那就是过分地依靠行业自律和网民素质，忽略了政府的主导作用，从而使网络监管的力度减弱。

二、我国对网络不良信息监管的现状

对于网络不良信息的监管,我国起步较晚,其法制和机制的建设相对来说还是不完善的。虽然也建立了一些网络信息法律法规,但还是缺少一部专门针对网络不良信息的科学的法律法规。从监管机制看，网络不良信息监管部门众多,权责不明,导致网络不良信息监管的混乱和低效。

一是政出多门,交叉重复,网络不良信息监管缺乏系统性、协调性以及法律依据。公安部、信息产业部、文化部、国务院新闻办、新闻出版署、国家版权局、国家科委、国家广播电影电视总局、中国证监会、国家保密局、国务院信息化领导小组、中国互联网信息中心等监管部门各自为政，缺少交叉联动与相互沟通，没有统一的领导机构,权责不明,导致网络监管滞后。十八届三中全会后，中央网络安全与信息化工作领导小组的成立，有效改变了这种局面，但仍未得到根本性的解决，依旧缺乏对互联网信息监管的整体规划。根据网络不良信息危害程度的不同，所采取的惩罚措施理应不同，但现实中只有公安机关根据《治安管理处罚法》《刑法》等法律法规来有针对性地采取不同程度的处罚，而其他网络监管部门则更多的采用单一罚款、口头警告的行政措施，只治标而难以治本。调查显示,95.4%的网民认为网络不良信息监管的法律是不完善的。

二是部门间就网络不良信息监管投入比例失调，呈现两极分化趋势。公安部及其下属机构技术过硬，网络犯罪等网络不良信息监管经验丰富，近年来在应对网络舆情的不良信息方面摸索出了一套科学的处理办法。信息产业部也有先天优势对信息监管的系统进行优化和升级，不断修补技术上存在的漏洞。但有的部门对网络监管一知半解，监管设备落后，技术跟不上时代发展，哪怕是人员配备也多是兼职，投入力度小，关注度不够。不仅如此,除了公安部门网络监管广泛而综合,其他网络监管部门则往往注重某一领域或某一范围的监管,如网络舆情就是诸多部门关注的焦点,而忽略了其他网络不良信息的影响。

三是执法力度不够，在网络关键敏感信息传播领域缺乏实名认证,日常监管与集中治理相脱离。对于网络不良信息高频率传播渠道、主要发源域和接受域应加大监管力度,推行实名制。监管工作不能只重视网络不良信息传播造成的重大事件，对日常轻微的网络不良信息则听之任之。如长期如此，就会放松对网络不良信息的监管，以至其积累的不良后果突然爆发，从而危害社会稳定。

四是监管人员业务素质参差不齐，网络法律宣传教育活动匮乏，民间力量参与度低。在日常对网络不良信息的监管中，各个监管部门工作人员的文化程度、专业技能存在不小差距。例如，公安网监部门选用具有专业知识的公安干警，受过系统的培训；互联网、电信相关网络监管部门配备的是具有扎实专业基础的技术人员，而有的部门负责网络监管的人员则是即将退休的老年人或是刚上岗的年轻人，甚至还有临时工、聘用制人员。与此同时，缺乏专业人员的业务能力，也直接影响了网监部门的网络宣传与推广。调查发现，93.9%的网民遇到网络不良信息选择的是“直接关闭、不予理睬”，表现出网民对如何维权、如何举报监督一知半解，也使网络不良信息大肆泛滥时，网民对网络不良信息的监管工作反应冷漠和充满抵触情绪。无法结合公众监督进行行业自律，完全靠网络监管部门来单一地执行和负责网络不良信息的净化。这不能不说是我国网络时代局部的一大困境。

我国目前的网络不良信息监管体制是不是一无是处呢？答案当然是否定的。我国公安机关的网监部门无论是技术还是经验都在逐步形成自己独特的体系，公安机关对于一些国内外重点网络犯罪及其他不良信息传播的打击都是及时而有效的。实践证明，公安机关中网络监察警种的建立是符合当今时代发展潮流的。但是，着眼于全国各地、各级、各部门，总体的网络不良信息的监管还不够到位，其工作成绩也并不是那么让人满意。

面对我国当前网络不良信息监管现状，我们不仅需要依据宪法，由全国人大或全国人大常委会制定统一的《网络不良信息规制法》，对网络不良信息形成有效的立法规制,制定科学的检测标准和程序,加强国际合作，抵制网络不良信息,更应该建立以警为主、联合互动执法的专门管理机构。

三、以警为主、多方联动构想的优势

对比国外发达国家成熟的网络不良信息监管系统，不难发现他们都有一个共同点，那就是拥有一个独立的或者说一个总的领导性的机构去负责整体网络信息传播的监督和管理工作，协调各方，营造一个和谐的网络文化健康发展的局面。对此，我国是明显欠缺的。我们认为，应在公安部门之前所建立和铺垫好的法律、技术以及功能的基础上来建立“以警为主、多方联动”的机制。

首先，公安部门具有良好而坚实的法律基础便于设立联动机构。国务院1994年颁布的《中华人民共和国计算机信息系统安全保护条例》第6条规定：“公安部主管中国计算机信息系统安全保护工作。”《中华人民共和国人民警察法》第6条规定，人民警察应当依法履行“监督管理计算机信息系统的安全保卫工作”。结合《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》《全国人大常委会关于维护互联网安全的规定》《中华人民共和国计算机信息系统安全保护条例》《计算机病毒防治管理办法》《互联网上网服务营业场所管理办法》等法律法规中的相关规定，赋予人民警察在网络不良信息监管中的执法权，符合法治社会的政府要求。建立“以警为主、多方联动”的网络信息监管机制，不仅有利于网络不良信息监管工作更快更好地立法，不至于在设立联动机构时大幅修改法律，而且对于法治社会的建设和安全稳定都极为有利。

其次，公安机关拥有出色的技术设备和经验丰富的侦查办案人员。近年来，公安部对网络不良信息监管工作的投入越来越多，创建了从事公共信息网络安全监察工作、辅助刑侦等部门破案的国际互联网安全监察专业警察（网络警察），加大了网络安全保护技术和信息安全体系结构标准化的科研开发力度，在数据加密、鉴别访问、安全审查等方面吸收了大量的新技术和新思想。不仅如此，从事网络监察的人民警察经过系统而严格的训练，不仅思想素质过硬，吃苦耐劳，而且拥有丰富的专业知识，对网络不良信息传播过程中的线索具有较强的判断力，能大大提高不良信息网络监管的效率。

再次，公安部门长期以来肩负着监督执法和宣传教育的职责，疏堵同步，双管齐下，能够有力促进网民自律意识的提高。面对着互联网信息时代的复杂性与多样性，我国网民伴随着经济的快速发展几乎没有准备便迅速进入了陌生而新奇的网络世界，其文化和道德素养亟待提高。在互联网信息传播的虚拟空间，一些平日很少展露的人性阴暗的一面往往在网络上表现得淋漓尽致。这时，对于这些网络不良信息的“纵火犯”“抢劫犯”就需要公安机关采用合理的方式予以处罚。只有这样，才能整肃复杂网络的犯罪和不良行为，建立一个安全稳固的网络新秩序。

最后，公安部门拥有成熟而稳健的行政体系和对外交流的有效机制。作为联动机构的主导部门，面对日益发展的复杂网络，必须具备一个坚实而有效的执行体系。公安机关经过多年的建设和完善，从中央到地方，从铁路警察到社区民警，在全国形成了一个完备高效的行政体制。在这一点上，没有任何一个部门有公安机关这样的基础，这对“以警为主、多方联动”机制的构建无疑提供了良好的客观条件。

结语

“以警为主、多方联动”的网络不良信息联动监管机制的构想，也许不是解决当下互联网不良信息泛滥最完美的方案，但一定是最适合当下网络监管实际的方案。我国不同于其他发达国家拥有成熟的监管机制，由于人口众多和经济发展起步较晚，互联网发展的时间还不长，只有通过学习和借鉴其他国家的先进理念，并结合我国的基本国情，才能探索建立具有我国特色的网络不良信息监管制度。