大学生村官参与农村基层社会管理的困境与突围

摘要：作为农村基层社会管理的应然主体，大学生村官是农村基层社会管理和服务者，是农村基层组织体系创新的推动者，是乡村社区规划与重建者，是农村社会矛盾纠纷的调处者。但在实践中，由于大学生村官自我定位偏差、融入农村较难、参与范围狭窄、实践经验缺乏、相关待遇偏低等，使它们不能很好地参与农村基层社会管理实践。为此，需要乡镇干部、广大村民和大学生村官共同努力，以促进大学生村官更好地参与农村基层社会管理，加快实现农村和农业现代化。

文献标识码：A

文章编号：1003-8477（2015）04-0040-05

作者简介：周定财（1979—），男，江苏师范大学法政学院副教授、硕士生导师，苏州大学博士研究生。

基金项目：国家社科基金青年项目“基层社会管理创新中的协同治理研究”（13CZZ038）。

党的十八大报告指出，要“加强基层社会管理”。当下，我国正处于转型期，各种社会矛盾凸显，而广大农村是社会矛盾的多发地，是基层社会管理的难点，因此，加强农村基层社会管理就显得尤为重要。大学生村官的融入无疑给农村基层社会管理带来了新曙光。截至2013年底，全国已累计选聘大学生村官41万名，在岗22万人。 [1]如何充分发挥这些大学生村官的作用，使其更好地参与农村基层社会管理工作，是一个值得研究的重要课题。

一、大学生村官参与农村基层社会管理的应然角色

大学生村官政策是为了缓解大学生就业压力，更好地服务农村建设而实施的一项重大战略决策。如果把1995年江苏省丰县所实施的“雏鹰工程”作为大学生村官制度的肇始，至今该制度已实施整整二十个年头。二十年间，大学生村官在推进农村经济发展、民主政治建设、乡村社区重建以及乡村文化建设等方面发挥了重要作用，他们在农村的丰富实践已然成为其参与社会主义新农村建设的“自然试验场”和“综合演兵场”。在社会管理成为基层政府重要职能和基层社会管理问题日益突出的当下，大学生村官亦成为农村基层社会管理的应然主体和新锐力量。

首先，大学生村官是农村基层社会管理和服务者。农村是个大有可为的广阔舞台。广大农村的发展离不开基层社会管理者的敬业和奉献，也迫切需要有知识、有文化的人才队伍。大学生村官应时而生，成为新农村建设的新生力量，成为农村基层社会管理和服务者。在此过程中，大学生村官既要当好“配角”也要成为“主角”，处理好主角与配角的关系。作为配角，大学生村官应履行好村支书或村主任助理职责，做好文字处理、材料撰写、档案整理等辅助性工作，以尽快熟悉农村环境和农村干部的角色。作为主角，大学生村官应利用自身专业优势，积极投身新农村建设的大潮中，为当地农村发展献计献策；应弥补农民文化水平低和法治意识不强的缺陷，当好国家政策和法律的宣讲员；应联系农民的生产生活实际，做好新农村建设的宣传员；还应发挥自身文化优势，扮演好农村精神文明促进者的角色。

其次，大学生村官是农村基层组织体系创新的推动者。改革开放以来的农村改革加快了农村的社会结构分化，促进了农村社会发展，但农村基层社会管理体制与不断提升和改进的农民需求层次和需求结构严重不适应，解决这种不适应的关键是组织体系创新。 [2](p8)现有的农村基层组织在组织形式、组织结构、组织功能等方面存在诸多问题，主要表现在乡村组织形式较为单一，不利于挖掘与调动乡村治理资源；组织结构僵化，缺乏灵活高效的组织运行机制；组织功能单一，不能适应乡村治理多元化的发展趋势。 [3](p72-73)选聘优秀大学生到农村任职，极大地提高了农村村民自治组织的治理水平，推动农村基层组织体系不断创新。

再次，大学生村官是乡村社区规划与重建者。乡村社区规划与重建是实现乡村善治、推进中国乡村复兴和构建和谐乡村的必由之路。乡村社区规划与重建的最终目标是提升人的归属感和满意度，为此需要加强基础设施建设、健全各项管理制度、完善乡村社区服务体系。大学生村官为实现农村基层社会管理战略从“行政性整合”向“契约性整合”的转变和乡村社区规划与重建的目标准备了组织条件和人力条件。

最后，大学生村官是农村社会矛盾纠纷的调处者。当前，农村的社会矛盾呈现出一些新特点：矛盾纠纷主体由过去单纯的村民之间、邻里之间的矛盾，逐步演变为干群矛盾、局部与整体、个人与集体等多元化的矛盾；矛盾纠纷的内容由传统的养老、婚姻、土地等纠纷向土地征用、房屋拆迁、劳动争议等新矛盾转变。这些新的矛盾纠纷，使乡土村干部束手无策，一度处于“老办法不管用，新办法不会用，硬办法不能用，软办法不顶用”的尴尬境地。按照中组部、教育部等12个部门2009年联合下发的《关于建立选聘高校毕业生到村任职工作长效机制的意见》，大学生村官是“具有大学本科以上学历、是中共党员或担任过学生干部的优秀高校毕业生”。他们知识面广、思维活跃、视野开阔，综合能力强，因此能够扮演好矛盾纠纷协调者的角色。当然他们要了解农村，理解农民，摆正姿态，交替运用教育、经济、法律等多种手段，才能理性地协调和化解矛盾。

二、大学生村官参与农村基层社会管理的实然困境

大学生村官政策实施二十年来的实践表明，大学生村官具有诸多优势，能够胜任农村基层工作。但在政策实施过程中，也存在着一些阻碍其应然角色发挥的问题。

（一）自我定位偏差，大学生村官参与农村基层社会管理的动力不足。

大学生村官在农村基层社会管理中的角色实现，需要有投身农村建设的责任感和使命感。调查表明，85.8%的大学生村官没有把“村官”当作一项事业而仅仅当作今后职业的跳板（其中认为只是“缓解就业压力”的占38.6%，认为“可以定向考公务员、享受研究生考试优惠政策”的占24.3%，认为“到基层锻炼，增长经验和阅历”的占22.9%），其择业动机呈现出多元化倾向。 [4](p25)在将“村官”仅仅作为一个过渡职业的思想指导下，大学生村官很难全身心投入工作，因此参与农村基层社会管理呈现出严重的动力不足。究其原因，主要是大学生村官自我定位出现偏差，有的认为到村任职只是临时性、阶段性的工作，早晚要离开；有的把任村官当作以后考公务员的“跳板”，处于“带薪待业”状态；有的对村官这一“非官非民”身份困惑，从而产生低人一等的自卑心理；有的认为自己所学专业与农村工作不对口，无法实现自己的人生价值……如此等等。

（二）融入农村较难，大学生村官参与农村基层社会管理的条件缺乏。

大学生村官参与农村基层社会管理的程度取决于他们融入农村事务的程度，但现实的情况是大学生村官融入农村较难，制约了他们参与农村基层社会管理。从村官自身来看，一方面，目前在任的大学生村官大多是“80后”、“90后”，他们的学习环境和生活条件相对优越，且在外求学多年已习惯了城市生活，面对基层艰苦的工作环境和偏低的工作待遇，存在较大的心理落差，他们主观上不愿意长期待在农村，客观上也很难放下大学生的架子与基层群众打成一片。另一方面，很多大学生认为自己是“官”，是国家组织部门选拔出来的精英人才，这也使得他们很难融入农村、深入群众。从乡镇领导方面来看，许多乡镇领导没能从全局和战略高度来把握大学生村官政策的意义，他们把大学生村官挂名在村，实际把他们当成了乡镇的办事员，主要负责跑跑腿和打打杂，“村官不在村”的情况相当普遍，这也使得村官不能真正对所在村有所了解。再者，农村社会的乡土性使农村治理主要依靠人情关系，宗族制度和宗族思想几乎浸透到人们社会生活的所有方面，而大学生村官们初来乍到，又是“外来人”，融入当地农村的难度可想而知。

（三）参与范围狭窄，大学生村官参与农村基层社会管理的内容有限。

对于广大村民来讲，大学生村官是“外人”，是从系统外部“嵌入”到农村基层政治过程中的，他们与村庄内部利益并非完全一致。农村社会固有的文化惯性决定了村民不太愿意接受外来力量的管理和支配。有的村民认为，“空降”下来的大学生村官是乳臭未干的“娃娃官”，难以给当地带来显著变化；有的村民认为，大学生到村任职是缓解严峻的就业形势而采取的权宜之计，一有机会他们就会离开农村。 [5](p144)对于乡镇领导和乡土村干部而言，他们认为大学生村官到村任职只是“镀镀金”而非长远之计，因此他们不给大学生村官安排具体工作，不让他们参与实质性的村级事务管理。再加之国家对大学生村官的身份定位是“村级组织特设岗位人员”，由于是“特设岗位人员”而导致大学生村官实际上处于无职无权的境地，因此绝大部分大学生村官只能做一些文件起草、文件传递、打水扫地、档案整理等辅助性工作。即使在村“两委”任副职的大学生村官中也有相当部分难以在决策中有真正的话语权。 [4](p26)这就使得一些在创新农村基层社会管理方面有创见的大学生村官在实践中难有作为。

（四）实践经验缺乏，大学生村官参与农村基层社会管理的能力受阻。

大学生村官刚从课堂进入社会，实践经验相当缺乏，仅仅比乡土村干部多了一层“光环”而已。第一，他们缺乏社会工作经验。许多大学生村官刚刚走出校门，严重缺乏社会经验，以至于在农村出现一些社会问题或矛盾纠纷时，不能及时有效地予以解决。第二，他们缺乏农村工作经验。绝大多数大学生村官学习的是文学、历史、理工、经济、管理、文秘、计算机等专业，他们理论知识丰富，但对农村的风土人情缺乏了解，对农业和农村相关的知识不熟悉，对农村的法规政策不能够真正把握，从而处理农村问题面临“水土不服”的窘境，只能“打擦边球”，做局外人。第三，缺乏处理突发事件的经验。农村基层社会管理错综复杂、头绪万千，治理危机频发，面对突如其来的农村的复杂矛盾和问题，大学生村官大都感到无从下手，甚至感到迷茫无助。

（五）相关待遇偏低，大学生村官参与农村基层社会管理的积极性不高。

农村基层社会管理的复杂性及对管理人才的迫切需求，要求大学生村官积极投身农村社会，以主人翁的姿态参与基层社会管理实践。然而，农村的生活工作环境和城市相比较为落后，加之待遇地区差异大，大学生村官工资待遇、住房待遇、津贴补助方面的待遇普遍不满意。除了经济待遇外，大学生村官的职业保障待遇也明显不足。首先，国家对大学生村官的角色定位只是“特设岗位人员”，到农村主要担任“助理”职务，这种定位本身就十分模糊，也就决定了他们不能深入到农村生活中去。其次，培训机会不足，客观上延长了他们与农村生活的磨合期，而缩短了他们对基层社会管理发挥积极作用的实际时间。再次，缺乏良好的退出机制。许多大学生村官从任职的第一天起就开始寻找机会，准备另谋出路，要么准备报考公务员或研究生，要么报考事业单位以及其他较高的工作平台，抑或自主创业。

三、推进大学生村官参与农村基层社会管理的对策思考

推进大学生村官更好地参与农村基层社会管理需要统筹考虑大学生村官自身角色和当今农村基层社会管理的复杂性，寻找一条有利于大学生村官自身发展和农村经济社会发展的和谐共赢之路。这应从乡镇干部、村民和大学生村官自身三个方面着手。

（一）乡镇干部：完善相关制度和机制，为大学生村官应然角色的实现创造条件。

广大乡镇干部和乡土村干部应在科学认识国家实施大学生村官政策的战略意义和树立对大学生村官的正确态度的前提下，致力于完善各种制度和机制，为大学生村官发挥应然角色，更好地服务农村、参与农村基层社会管理提供制度性保障。

第一，建立科学的心理疏导机制。现任大学生村官有一大部分都是在没能考取国家公务员、研究生和事业单位的情况下才考取村官的；还有一部分是没能在城市找到合适的就业岗位才“委身”将自己“下放”到农村的；也有一部分大学生认为村官也是“官”，应该会有丰厚的待遇，才选择来到农村任职的。针对这部分大学生村官存在的职业选择落差、城市-农村落差以及待遇落差，乡镇干部和乡土村干部应积极面对，进行科学的心理疏导。通过说服教育、人文关怀和平等交流，满足其基本的生理和心理需求；通过组织相关的集体活动，提升其对农村的归属感和整体感；通过安排合适的工作岗位，便于其施展自己的才华；通过经常地参与管理和建议采纳，使大学生村官的价值得以充分彰显。

第二，建立切实可行的培训、交流与学习机制。在培训方面，在大学生村官任职之初，要进行适应性培训，着重培养他们认识农村、了解农业和农民，以及对农村基层社会管理、农村社会矛盾等的理解，以帮助他们尽快投入工作。待他们进入角色以后，仍然需要对其进行培训，此时重点培养他们掌握政策、依法办事的能力、疏导农村基层矛盾的能力和危机应对处理的能力。必要时还可以进行基层社会管理知识专题培训，以保证他们知识、理念等的更新。在交流与学习机制方面，应以乡镇为单位建立定期或不定期的交流学习机制，一方面，可以通过工作心得与工作经验分享，不仅能够起到很好的模范带头与宣传作用，而且可以使来自不同村庄的大学生村官进行交流，有利于他们的身心健康；另一方面，可以通过观看专题片、案例研讨、典型宣讲、挂职锻炼等方式，增强大学生村官的工作经验和实践能力。

第三，建立有效的激励机制。哈佛大学心理学教授威廉·詹姆士研究发现，按时计酬的员工只要发挥20%—30%的能力就可以保住铁饭碗，如果给予充分的激励，他们的能力可以发挥到80%—90%， [6](p223)两种情况之间60%的差距就是有效激励的结果。有效的激励措施，能够提高大学生村官参与农村基层社会管理的积极性。当前，应该在提高大学生村官工资待遇、生活补贴、保险福利的基础上，更加注重工作本身的激励。张秀华教授提出了促进大学生成长成才的十大动力机制，即需要—利益的驱动机制、交往—认同的嵌入机制、介入—筹划的参与机制、信任—关爱的发动机制、责任—目标的导入机制、优势—互补的协同机制、竞争—任用的促动机制、愿景—行动的拉动机制、体验—磨砺的内生机制以及政策—制度的保障机制，它们分别起着肯定激励、归属激励、自我激励、情感激励、压力激励、角色激励、成就激励、发展激励、内在激励和安全激励的作用， [7](p107-112)这可以为乡镇干部所参考和借鉴。

第四，完善多渠道的退出机制。退出机制即“出口”，是大学生村官在农村任职期满离开村官岗位后能够顺利从事其他工作的保证，是完善村官政策的重要环节。目前的村官退出政策设计不完善，社会保障体系也不健全，不能使大学生村官在有限的任期内专心为农村服务。完善退出机制，需要丰富退出类型，拓宽退出渠道，为此，要使公务员系统进一步向大学生村官开放，增加定向招考或定向公推公选大学生村官的力度；也可以择优选拔事业单位工作人员，还可以鼓励大学生村官脱产攻读硕士、博士学位，并给予一定的优惠政策和经费资助。若他们愿意自主创业，可安排创业技能培训，搭建创业服务平台，设立大学生村官创业基金，并在审批手续、银行贷款、户籍、党团关系等方面开设绿色通道， [8](p88-89)为他们的“二次就业”创造条件，从而保证大学生村官无后顾之忧。

（二）广大村民：正确认识和理解大学生村官，积极指导并配合其开展工作。

如前所述，广大村民认为大学生村官在农村待不长久，一有机会便会离开，即使能待长久，也不会给农村带来多大的变化，难以在农村基层社会管理中发挥主体作用，有的村民甚至认为大学生村官的到来会破坏他们固有的格局，会损害他们的利益。因此，从大学生村官进村的第一天起，就对他们存在认识上的偏见和严重的抵触心理，自然在行动上也不会支持他们的工作。要使大学生村官真正参与农村基层社会管理的实践，广大村民必须转变观念，做大学生村官的指导者和领路人。第一，广大村民要正确认识大学生村官政策，理解大学生村官的处境。大学生村官政策是国家为繁荣农村经济、改善农村干部结构、缓解大学生就业压力的长远之策而非权宜之计，是实现农业和农村现代化的重要一招。所以要从思想上和行动上支持国家的大政方针。作为大学生村官，来农村就业是他们很难在城市找到合适工作的无奈之举，来到农村如果再得不到广大村民的理解和支持，可想而知，他们的处境是何其艰难！广大村民若能认识到这一点，便会以“地主”的身份接纳这些年轻人，给他们以心理关怀和家的温暖。第二，广大村民要积极指导大学生村官尽快了解农业、认识农村。村民们是土生土长的农村人，他们世世代代在农村生活和劳作，对农村的风土人情、生活习惯以及农业的耕种都比较了解。广大村民应该以农业主人翁的姿态给这些“娃娃官”讲解农村和农业的相关知识，并带领他们实地考察，进行技术指导，使他们尽快适应农村生活，从而发挥他们的聪明才智为农业和农村服务。第三，广大村民要主动配合大学生村官的各项工作。大学生村官的工作积极性和工作实效与村民的配合度密切相关。当他们适应农村生活后，就会运用在学校学到的理论知识和开阔的眼界，为农村基层社会管理献计献策。广大村民要积极支持他们提出的一些有创意的思想和见解，并主动地配合他们开展工作。这样，大学生村官才能施展拳脚，深入参与到基层社会管理的方方面面。

（三）大学生村官自身：努力提升自身素质和能力，主动参与农村基层社会管理。

首先，要正确定位自身角色。大学生村官非官非民、亦官亦民，在农村事务管理中扮演着双重角色。他们既是政策的制定者，也是政策的执行者，还是政策落实的服务者。在认清角色的基础上，要摆正心态，避免出现消极情绪，要发扬新时代的村官精神，做到“干一行爱一行”。与城市相比，农村的生活工作条件自然会差一些，但与上世纪六七十年代的城市知识青年“上山下乡”时的条件相比，已经有相当大的改善。其实，农村是个广阔的大舞台，孕育着无限的生机和希望。习近平总书记1969—1975年在延安市梁家河村插队7年，正是在这7年间的艰苦劳作，培养了他“能吃苦、干实事”的工作作风和充满自信的人生目标，为以后的工作奠定了坚实的基础。其次，要努力提升自身素质和能力。要加强学习，特别要学习农村的法律法规和农业技术，学习农业的发展规律，要像老干部老党员老村官学习，学习他们成熟的工作方式和处事艺术，增强自身本领；要提升责任意识，不把不良的情绪带到工作中，认认真真做事，踏踏实实工作，做党和群众的放心人；要提高工作能力，多与村干部和村民交流，多深入基层和田间，提升自身沟通协调能力和处事能力；要丰富实践经验，经常深入农村社会矛盾的第一线，适当时候可以到基层法院和信访部门挂职，增强危机化解与调处能力。再次，要主动参与农村各项改革和建设。张秀华教授认为，大学生村官的成长成才过程可分为酝酿期、调适期、参与期、建业期和届满分流期五个阶段。 [7](p106)大学生村官应尽快完成酝酿期和调适期而进入参与期。他们可以利用自身的知识优势，分析所在村庄的优势和劣势，弄清新农村建设中的各种障碍因素，并利用SWOT法提出解决对策；亦可以大力倡导文明道德的社会风尚和健康文明的生活方式，改善农村的精神文明状况；还可以带动农民开展形式多样的文体和健身活动，倡导新的社会理念和先进技术，从而培育新型农民。

四、结语

选聘优秀大学生到村任职，是党和国家的一项长远战略部署。2015年中央“一号文件”再次关注“三农”，吹响了“加快农业现代化建设”的号角。大学生村官作为一种不同于乡土村干部的新型村官，在农村基层社会管理和实现农业现代化中担当着明显不同于乡土村干部的角色。科学分析大学生村官参与农村基层社会管理面临的困境并寻求解决对策，既有助于发挥他们在其中的积极作用，也有助于对大学生村官政策进行下一阶段的长效与战略规划。