移动通信基站环评的公众参与探讨

张 滨，倪伟东，吴柳芳，刘青阳

（1. 浙江省辐射环境监测站，浙江 杭州 310012；2. 浙江省环境保护科学设计研究院，浙江 杭州 310007）

移动通信基站环评的公众参与探讨

张 滨1，倪伟东1，吴柳芳2，刘青阳2

（1. 浙江省辐射环境监测站，浙江 杭州 310012；2. 浙江省环境保护科学设计研究院，浙江 杭州 310007）

近年来，移动通信事业快速发展，移动通信基站的建设频速、分布密度越来越高，由此引发的环保投诉纠纷也逐年剧增。通过对移动通信基站环境影响评价的公众参与探讨，分析总结实践中普遍存在的针对性不强、覆盖率不高、差异性不够和回顾性不足等问题，进而从完善参与方式、改进问卷调查、加强保障措施等方面给出合理建议。

移动通信基站；环境影响评价；公众参与

移动通信基站是移动通信系统的重要组成部分，是服务社会和方便人民生活的基础民生设施。近年来，移动通信事业快速发展，传统的话务需求逐渐向数据业务需求转变。为满足无线网络的覆盖要求，特别是对居住区、商业区等人口密集区域的深度覆盖，基站的建设频速、分布密度越来越高，由此引发的环保投诉纠纷也逐年剧增。环境影响评价是强化环境监管的有效手段，也是保障公众权益的有效途径，尤其通过公众参与，能构筑建设单位、政府部门和公众之间的相互联系，尽早发现、协调和解决潜在矛盾，为识别和筛选潜在的环境影响因素提供帮助，为进一步完善环保及补偿措施提供编制依据。本研究通过分析移动通信基站环评公众参与实践中普遍存在的问题，从参与方式、问卷调查和保障措施等方面给出合理建议。

1 公众参与环境保护的重要性

1.1 公众参与环境保护的法律规定

2004年修正实施的《中华人民共和国宪法》第一章第二条规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。该条款为公众参与环境管理提供了宪法依据。2014年修订的《环境保护法》将环境信息公开和公众参与作专章规定，明确公众的知情权、参与权和监督权。2003年施行的《环境影响评价法》第一章第五条规定：“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价”。2006年施行的《环境影响评价公众参与暂行办法》，以及在此基础上部分省份单独出台的实施细则，如浙江省2014年试行的《建设项目环境影响评价公众参与和政府信息公开工作的实施细则》，又进一步明确了公众参与环境影响评价的适用范围、参与时机、组织形式，加大了环境影响评价公众参与公开力度。

1.2 公众参与环境保护原则的意义

公众参与原则是指生态环境的保护和自然资源的合理开发利用必须依赖社会公众的广泛参与，公众有权参与解决生态问题的决策过程，参与环境管理并对环境管理部门以及单位、个人和生态环境有关的行为进行监督[1]。在环境保护中，任何公民都享有保护环境的权利，同时也负有保护环境的义务。

环境影响评价过程中开展公众参与的意义在于：使公众了解项目的建设目的，收集拟建址区域内公众对项目建设的认识、态度和要求，确保环保措施的必要性和可行性；能使建设单位了解公众参与工程的关系，并在项目实施过程中充分考虑与环境的协调性，提高工程的环境效益和社会效益；同时，也能为环保行政主管部门全面掌握建设项目信息，开展有效监管提供决策依据。

2 基站环评公众参与的现状和存在问题

2.1 公众参与实践中普遍采取的方式方法

目前，移动通信基站环境影响评价中的公众参与主要针对项目拟建址周围的环境敏感区域开展。根据《移动通信基站电磁辐射环境监测方法（试行）》和有关移动通信网络建设项目环境保护管理办法，该类项目评价范围一般是以发射天线地面投影为中心半径50 m范围。由于在项目建设规划方案阶段，基站的建设地点为初步选定，具体位置尚未完全确定，故根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》规定的环境敏感区域进行概念性描述，即电磁环境保护关注区域主要是以居住、医疗卫生、文化教育、科研、行政办公等为主要功能的区域，环境保护目标是在以上区域活动的人群。

移动通信基站环境影响评价的公众参与，普遍采用两次信息公示和一次公众调查的方式，征求公众意见。

2.1.1 第一次信息公示

建设单位在确定环境影响评价机构后7日内，一般采用网站主页和当地主要媒体同步公示的方式，向公众公开建设项目的名称和概要，建设单位、环境影响评价机构的名称和联系方式，环境影响评价的工作程序和主要工作内容，以及征求公众意见的主要事项和公众提出意见的主要方式等环评信息。

2.1.2 第二次信息公示

在环评初步结论出来后，一般采用当地主要媒体公示的方式，向公众公开建设项目情况简述，可能造成的环境影响概述，预防或者减轻不良影响的对策和措施要点，环境影响评价结论要点，公众查阅环评报告简本的方式、期限，征求公众意见的范围和主要事项、具体形式，公众提出意见的起止时间，当地环保部门、环评单位和项目建设单位联系电话及联系人等环评信息。

2.1.3 一次公众调查

环评阶段，环评单位协同建设单位还针对项目拟建址周围的环境敏感区域发放调查问卷（个人和团体），进一步向相关公众了解反馈意见并收集公众的书面意见。受调查的个人包括项目基站周围及附近可能受影响地区的居民代表，受调查的团体包括项目所在地的村委会及相关企事业单位。调查样本数量按照基站数量确定。问卷内容主要包括项目概况，公众对当地环境质量、移动通信信号以及对项目建设带来的环境影响的认可程度调查等。

2.2 公众参与实践中存在的主要问题

移动通信基站环境影响评价引入公众参与后，的确在项目的环境保护与和谐建设方面取得了一定的成效。但依然频发的基站环保投诉纠纷也表明，环境影响报告中公众对基站建设几乎都持支持态度的结论，与现实反映仍有差距，公众参与工作仍存在不少问题。

2.2.1 基站定位选址模糊，公众参与的针对性不强

目前各地普遍的做法是运营商根据全省的建设规划，将需要拟建的各县市基站统一打包编制环评，往往一本环评报告涉及几百个基站[2]。这种模式较单个报批相比，由于涉及站点较多，无法保证每个基站选址都能精确定位，由此造成环评阶段中无法按照评价范围对公众参与对象进行有效识别和筛选。当出现基站实际建设地点与环评描述地点出入较大时，势必会削弱公众参与的有效性，使公众对于环评结论表示质疑，进而给后期项目建设及正常运行埋下隐患。

2.2.2 环评公示渠道单一，公众参与的覆盖率不高

目前移动通信基站环评公示集中采用网站公示和报纸公示两种形式，其中，网站一般选取在建设单位、环评单位等专业性、局限性较强的网站，报纸一般选取当地日报等政治性较强的报纸，这在一定程度上缩小了公众参与的覆盖面和参与对象范围，使得大部分可能受影响的公众无法第一时间获取项目建设和环评相关信息，从而造成公示阶段一般不会收到公众反馈意见的表象。

2.2.3 调查问卷流于形式，公众参与的差异性不够

目前常用的调查问卷内容主要包括调查对象基本信息、相关基站名称和相距距离、项目概况以及与项目相关的调查问题，但针对站点之间、受访对象之间差异性的考虑却较少。一方面在问卷设计上，信息描述较为笼统，调查问题较为形式，没有很好地体现基站项目和电磁辐射环境影响的特点。另一方面在问卷发放数量上，仅要求与项目评价基站个数相关，显然也无法准确关联公众的关注程度。

2.2.4 验收阶段方式简化，公众参与的回顾性不足

按照有关规定，在建设项目竣工环境保护验收监测或调查中，承担监测或调查的单位应以召开座谈会、发放调查表或企业公示等形式主动征求当地公众的意见。但目前，这项工作很多情况下被简化和弱化了，一般仅采用网上和报纸公示的方式收集公众对验收项目环境保护方面的意见和建议。这显然与环境影响评价阶段的公众参与无法交相呼应，一来无法对前期公众参与结果进行验证，二来无法更有针对性、更有效地对建成后基站周围受到影响的公众群体进行意见收集。

3 完善基站环评公众参与的对策建议

3.1 合理选择参与方式，构建多元化介入机制

3.1.1 根据移动通信基站环境影响评价的不同阶段，完善公众参与方式的选择

环评前期，建设单位刚确定环境影响评价机构时，由于信息量较少，可以考虑网上和报纸公示等形式。当环评报告已经有初步结论后，由于建设项目涉及的环境影响范围、程度，受影响群体都已基本明确，可以在现有网上、报纸公示和调查问卷基础上，优先选取基站周边的居民住宅区、学校、医院等，采取户级访谈、座谈会等方式针对性开展公众参与调查[3]。

3.1.2 加强环境监理、竣工验收等阶段的公众参与

环境监理阶段，应在基站项目建设过程中，以一般性公众调查为主，调查内容主要围绕决策落实和项目建设中实际出现的问题和改进建议[4]。“三同时”验收阶段，应在基站项目建成试运行期间，结合代表性基站抽测工作，开展以公众实地调查为主的公众参与工作，调查内容主要包括了解公众对项目在施工期、试运行期环境保护工作的意见以及项目建设对项目影响范围内的居民公众和生活的影响情况，发现项目在前期和施工期可能存在及目前可能遗留的环境问题，为改进环境保护公众参与提供依据。

3.2 优化细化问卷调查，构建差别化对待机制

3.2.1 根据拟建基站不同类型细化公众调查问卷的差异化设计

问卷中，项目概况应包括当前基站拟建址所处环境、天线架设形式、架设高度以及净空区域等直观易懂的信息描述。调查问题应结合基站项目特点，着重调查了解受调查对象对基站项目建设带来环境影响的认识和态度，针对性地收集意见建议。

3.2.2 根据拟建基站实际情况，适当扩大调查范围和增加问卷发放数量

在无法确定基站准确位置情况下，调查对象的选取应尽可能地覆盖受到直接影响的居民住宅区、学校、医院、机关等敏感区域以及可能受到间接影响的公众群体，尤其应包括可能受影响最大的敏感保护目标。在问卷发放数量上，不宜追求绝对数量，而应具有广泛的代表性。在满足有关关于基站总数比例规定的基础上，还要综合考虑基站所处环境的敏感程度。

3.3 突出监管制度建设，构建“共建共享”保障机制

3.3.1 制定、完善相关法律法规，对环境保护公众参与进行强制性规范

一是从完善法律责任方面，要建立健全建设项目环境影响评价中的公众参与责任追责机制，细化对违反公众参与有关法律法规的处罚规定，进一步明确建设单位、环评单位在公众参与工作中的职责分工，强化公众反馈意见处理的义务，对提供不真实信息等造成公众参与结论失真的情况，政府部门要及时介入，严肃处理，追究责任。二是从加强信息公开方面，要求从主体、方式、范围以及法律保障等要素来完善信息公开的相关制度，从而为公众参与环境保护创造良好氛围。例如完善移动通信基站建设规范性文件，进一步规范基站的选址、建设、运营及环境保护等有关事项，公开基站建设规划，提高信息公开、透明程度。

3.3.2 加强公众宣传，指导公众有效参与、有效监管

一是环保行政主管部门、建设单位、环评单位要积极主动开展电磁辐射知识的普及和宣传工作，及时做好公众投诉的解释和协调工作，以此最大限度地争取公众对移动通信基站建设的理解和支持。二是拓展公众或组织参与环境决策的渠道。一般认为，参与评价的公众人数越多，其有效性越高。特别是赋予具有专业背景、参与意愿较强的组织参与权，发挥民间环保组织公众参与的载体作用[5]，往往能提出比普通公众更为准确、有效的建议，对提高环境决策的科学性、合理性具有积极作用[6]。三是建设单位无论在工程建设、市场营销或是对外宣传口径等方面，都要以正面宣传为导向，严禁针对其他通信运营企业开展基站及相关辐射影响等负面宣传，以免公众在认识过程中形成不良印象，对基站建设产生抵触情绪，破坏公众参与环境保护工作正常进行。

[1]徐祥民主编.环境法学[M].北京：北京大学出版社，2005.

[2]黄晓华，姚颖，杨斌，等.探讨移动通信基站电磁辐射环境保护与管理[J].环保科技，2013（2）：42-43，48.

[3]韦庆，刘佳雪，潘薇.移动通信基站项目EIA公众参与原则与方案设计[J].环境保护科学，2013，39（3）：92-94，98。

[4]刘磊，李继文，吴春旭.提高公众参与环境影响评价有效性的研究[J].四川环境，2009，28（1）：85-89.

[5]吴婧，程思莹，张一心，等.践中取道——公众参与环境影响评价的现状与发展[J].环境保护，2012（22）：45-47.

[6]刘洪燕，代巍.提高中国环境影响评价公众参与制度有效性研究[J].环境科学与管理，2014，39（6）：180-183.

（编辑：周利海）

A Study on Public Participation in Environmental Impact Assessment (EIA)of Mobile Communication Base Station

Zhang Bin1,Ni Weidong1,Wu Liufang2,Liu Qingyang2
（1.Radiation Environment Monitoring Station of Zhejiang Province,Hangzhou Zhejiang 310012,China；2.Environmental Science Research&Design Institute of Zhejiang Province,Hangzhou Zhejiang 310007, China）

In recent years,with the rapid development of mobile communication industry,the increasing construction speed of mobile communication base station as well as the higher distribution density gave rise to the increasing environmental complaints year by year.Based on the study on the public participation in the EIA of mobile communication base station,the following four disadvantages were summarized,such as the pertinence,the coverage,the differences and the retrospective review.Finally,some reasonable suggestions were proposed such as diversifying the participation style,improving the questionnaire surveys and strengthening the protection measures.

mobile communication base station；Environmental Impact Assessment；public participation

X82

A

1008-813X（2015）04-0028-04

10.13358 /j.issn.1008-813x.2015.04.07

2015-06-04

张滨（1982-），男，浙江杭州人，浙江大学公共管理专业硕士研究生在读，工程师，主要从事辐射环境监测、评价及管理方面的研究工作。