女村官治理方式研究

辛 湲，孟广宇

(黑龙江省妇女研究所，哈尔滨150001)

治理方式是国家对社会和公民进行层级管理的重要体现，它对规范社会秩序、促进社会和谐稳定，实现社会可持续发展有着至关重要的作用。就目标价值来看，治理的基本取向有四:一是经济增长及资源的可持续性开发，二是分配的平等或公正，三是以有序参与为基础的秩序问题，四是以自主选择为前提的公共参与［1］。公共治理理论和绩效理论日渐成为治理理论研究的热点。前者以公共事务领域治理为主要研究内容，后者以公共管理取得的业绩成就及影响为主要研究内容。有学者指出，“今天的中国农村，特别需要一种‘治理理念’来指导农村工作，农村社会发展需要治理范式的转换”［2］。

1988 年试行、1998 年正式颁布、并在2010 年修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》实施以来，“由村民依法办理自己的事情，发展农村基层民主，促进社会主义新农村建设”就成为中国特色的农村治理的基本宗旨，由村民民主选举产生的村民委员会成为在村党支部领导下的农村社区最重要的村民自治组织。自1995 年江苏省为解决“三农问题”率先开始招聘大学生担任农村基层干部以后，“村官”一词就开始广泛使用，成为农村党支部书记及助理、村委会主任及助理和其他农村基层干部的代名词。本文所指的女村官泛指担任党支部书记和村委会主任的女性农村基层领导者。

治理方式受村官个人的性别、年龄、受教育程度及其所在地社会人文环境等多种复杂因素的影响而有所差异。本研究对女村官治理方式的分析与梳理正是在公共治理及村庄治理绩效理论基础上，以经济增长、社会分配、公共参与及社会秩序这四个指标来衡量女村官的治村绩效，并通过同男村官治村绩效的对比分析，探求女村官治理方式的特点所在。

2014 年6—8 月，黑龙江省妇女研究所在全省13 个地市开展了“2014 年黑龙江省村官发展状况调查”。采取电话调查填答问卷的方式，样本总量为741 人，其中女村官286 人，占全省女村官总数的80%。①根据黑龙江省妇联组织部2013 年的数据，截至2013 年，黑龙江省村“两委”中共有女村官358 名。妇代会主任278 人，男村官177人。召开女村官和妇代会主任焦点组讨论会2次，做个人访谈15 人，其中女村官5 人，妇代会主任5 人，男村官5 人。

一、从治村理念上看，男村官更关注生产发展等经济指标，女村官更关注百姓民生等人文指标

村官的治村目标集中地体现了村官的治村理念。我们在调查中发现，男村官治村目标的着眼点往往是农村种植、养殖等各项具体的生产指标和经济发展速度;女村官更关注环境治理、扶贫济困、群众福利等人文指标和社会发展水平。

调查数据显示，男村官更注重村庄经济增长，其治村的经济绩效优于女村官。男村官认为履职以来本村发生的最大变化是“村民收入”，高出女村官8.9 个百分点。而女村官履职后所在村庄发生的最大变化是“村庄道路、住房、自来水等硬件设施改造”，比例为62.6%，高出男村官6.7 个百分点。在个人访谈中，也有女村官指出了男女村官治村的重要区别:男村官关心大事，而对环境卫生、村中的贫困户等关注较少。村庄的变化反映了治村目标的实现程度，更是不同的治村理念作用的结果，同时也反映出男女村官在治村理念上存在的差异。

村官治村目标的实现又与其任职届数即是否连选连任有密切关系。一般来说，村官的第一任任期内首要的治村目标是促进村经济发展，而无暇顾及社会保障、医疗等公益性、公共性问题。而在村官的第二任、第三任任期内，当村集体经济发展的目标完成后，公益性、公共性问题才会提上议事日程中的重要位置。根据黑龙江省妇联组织部2012 年的统计资料，从任现职的时间长度看，任职时间最长的女村官为28 年，从任职年限与对应的换届选举时间看，第九届换届时，初次当选的女村官占38.2%，连续两届当选的占25.0%，连续三届当选的占8.4%，连续四届当选的占11.2%，连续五届以上当选的占17. 2%。女村官任职时间长，连选连任比例高，有助于其治村政策的连续性，使得女村官得以把更多时间精力用于关注百姓民生。

二、从治村特点看，女村官更加节俭自律，在村庄社会分配时坚持公共产品与公共服务的充分供给与公平分配

节俭自律是女村官“公心”大于“私心”的一个突出表现，也是多数女村官节省村级公共财政支出的一个主要办法，更是女村官区别于男村官的主要特点。个人访谈中多位女村官指出，女村官从不大吃大喝，村里支出少花不少钱，部分地区男村官抽烟喝酒占用村招待费的现象在女村官身上很少发生。所在村经济条件不佳的女村官更加注意节俭，不铺张浪费。

在农业税取消之前，村委会的财政收入主要来自于集体提留费。集体提留费包括用现金形式收取的乡镇统筹和村提留两部分(俗称“三提五统”)。乡统筹费是指乡镇集体经济组织依法向所属单位(包括乡镇、村办企业、联户企业)和农户收取的，用于乡村两级办学(即农村教育事业费附加)、计划生育、优抚、民兵训练、修建乡村道路等民办公助事业的款项。村提留是村级集体经济组织按规定从农民生产收入中提取的，用于村一级维持或扩大再生产、兴办公益事业和日常管理开支费用的总称，包括三项，即公积金、公益金和管理费［3］。

在农业税取消之后，村级提留取消，村财政出现困难。个人访谈中很多男女村官均反映，村庄缺少公共积累，资金紧张。而农村义务工的取消，使得村庄在修路建桥、自来水改造等涉及村庄公共产品、公共服务的重大建设事项上，面临着无人出工无人出力的窘境。与男村官相比，女村官所在村庄位置更为偏远，村庄经济状况也更差一些，在这种情况下，女村官在其村庄社会分配时，仍然想方设法克服困难，开源节流，尽可能实现公共产品与公共服务的供给与公平分配，充分显示了她们注重百姓福祉和公平正义的处事原则以及节俭自律的工作作风。如前所述，女村官履职后所在村庄发生的最大变化是“村庄道路、住房、自来水等硬件设施改造”。调查结果还表明，女村官履职后所在村庄发生的最大变化是“村民养老医疗保障”和“村庄绿化美化”的比例分别高出男村官1.6 和1 个百分点。

在影响女村官社会分配方式与内容的各种因素中，经济因素的影响无疑是最大的。调查结果表明:职务报酬和家庭年均纯收入与女村官对“村民养老、医疗保障”的重视程度呈正相关。伴随着职务报酬和家庭年均纯收入的提高，女村官履职后所在村庄发生的最大变化是“村民养老、医疗保障”的比例也相应提高，女村官职务报酬和家庭年均纯收入从9 600 元及以下提高到24 000元以上，最大变化为“村民养老、医疗保障”的比例分别提高了7 和3.1 个百分点，男村官也呈现出相同趋势。中高收入组女村官更加注重民生。职务报酬为高收入组(24 000 元以上)的女村官履职后所在村庄发生的最大变化是“村庄道路、住房、自来水等硬件设施改造”的比例比同组别男村官高出33.3 个百分点。个人年均纯收入、家庭年均纯收入为中高收入组(9 601 元以上)的女村官履职后所在村庄发生的最大变化是“村民养老、医疗保障”“村庄绿化美化”“村庄道路、住房、自来水等硬件设施改造”的比例均高于同组别男村官。无论是职务报酬还是个人收入抑或是家庭收入，只有当收入达到一定水平时，女村官才能真正做到“公心”大于“私心”，为村民提供更多更好的公共产品与公共服务，也才能真正实现公平分配。

节俭自律、以身作则，坚持公共产品与公共服务的公平分配，这是女村官在村庄经济绩效并不突出亮眼的情况下，仍然能够获得村民支持的重要原因之一，也是超过六成的女村官能够连选连任、任职届数较长的主要原因。实践证明，只要能做到“以人为本”“胸怀百姓民生”，就会得到村民的信任和支持。

三、从治村方式看，女村官细致柔和的治理方式有助于建立和谐有序的乡村社会秩序

农村的和谐稳定是农村经济发展和社会发展的前提。有学者指出，“后农业税时代”的乡村治理危机主要表现为“积极行政”到“治理缺位”的转变。“后农业税时代”中“官退民进”的基层权力格局使村庄各种矛盾空前尖锐和复杂。在问卷调查中发现，被访者在回答“您在实际履职中所面临的困难和障碍”这一问题时所列举的困难和障碍主要有:村集体欠债多没有经济来源、群众利益多元化难协调、村民不理解不认同村干部、上级领导检查频繁等等。这些错综复杂的矛盾成为威胁乡村社会秩序的严重隐患。处理这些矛盾需要村庄管理者实现从“强权控制”向“民权治理”的转变，而女村官细致柔和的治理方式与公共治理所强调的非强制性治理方式不谋而合。调查发现，男女村官在治村方式上有较大差异，男村官往往更多地依靠行政命令和权威来强制执行，而女村官往往通过细致的工作、柔和的沟通方式来达到目的。正如有的专家所指出的那样:“管理就是管人，需要对人的关注、关爱，这正是女性的天性。女性的特点更符合管理发展的一些要求。”［4］

村民的认同和支持程度是建立和谐稳定的乡村社会秩序的基础和重要前提。与男村官相比，女村官柔和的沟通方式让群众感到更贴心，这在处理农村错综复杂的利益纠葛和尖锐矛盾时发挥了独特的作用。群众普遍认为，女村官协调能力强，善于把各方面关系综合好。而且女村官比较亲切、耐心细心，村民什么事都愿意和女村官沟通。通过沟通，大事儿都化小了，小事都化了了。在个人访谈中，一位男村官承认，男性的工作方式比较直接粗暴，女性则比较婉转。男村官处理事情有时候比较强硬，常常强调“这个事情必须做”。而女村官常用比较和谐的方式处理事情，不但问题顺利解决，还能使对立的双方皆大欢喜。

女村官作为农村文化精英，也常常在维护村庄社会秩序中发挥其独特作用。在黑龙江省农村，农民农闲时的业余文化生活十分贫乏。为了打发时间，农民常常聚在一起打牌、打麻将，部分地方的农村发展成聚众赌博，由此极易引起斗殴、凶杀等恶性治安事件，成为村庄社会安定的重大隐患。而女村官常常通过组织扭秧歌、跳舞等文艺活动，把村民组织在一起。这些活动不但女性愿意参与，很多男性也被吸引过来。这些文艺活动在丰富村民业余文化生活的同时，通过活动拉近了村民之间的距离，拉近了村官与村民之间的距离，在村庄营造了和谐良好的氛围，也消除了村庄治安隐患，构建了良好的村庄社会秩序。而这正是女村官在构建和谐村庄秩序中所发挥的不同于男性的独特作用。

四、从治村效果看，女村官的榜样作用带动了农村女性的公共参与

村民对公共事务的关注和参与，同村民与公共事务的利益关联度相关。学者吴毅在《记述村庄的政治》一书中对“无政治村庄”进行了界定:“当一个村庄中并不存在某种足以调动全村性公共参与的利益诱因时，所谓村庄政治就往往只是村干部和大社员所专有的公共空间。”［5］

女村官民主管理的作风在一定程度上促进了村民的公共参与。调查显示，4.5%的女村官履职后村庄发生的最主要变化是“民主管理、村务公开”，比男村官高出1. 1 个百分点。经济因素在女村官对“民主管理、村务公开”的重视程度中发挥了一定作用。具备致富带头人身份的女村官履职后村庄发生的最主要变化是“民主管理、村务公开”的比例为53.8%，比非致富带头人身份的女村官比例高出7.6 个百分点。

尽管并非所有的女村官都具备社会性别意识，但女性当选村庄管理者这一事件本身就必然对普通农村妇女的公共参与起到一定的示范带动作用。调查发现，尽管只有0. 7%的女村官履职后村庄发生的最主要变化为“性别平等，妇女发展”，但其对“性别平等，妇女发展”的重视程度仍然高于男村官。因为本次调查中没有男村官将“性别平等，妇女发展”视为自己履职后村庄发生的最大变化，说明“性别平等，妇女发展”并没有列入男村官的治村目标。

对普通农村妇女来说，参与村庄公共事务管理和村级党委及村委会选举是最重要的公共参与。而女村官执政对本村妇女参与选举和村务管理的积极性有正面影响。在回答“您承担本职务以来，本村妇女参与选举和村务管理的积极性是否有所提高”这一问题时，94. 7%的女村官认为妇女参与选举和村务管理的积极性“提高很多和提高一点”，比男村官高3.7 个百分点。只有5.2%的女村官回答“差不多”，比男村官低3.8 个百分点。黑龙江省妇联自2008 年起在全省范围内实行妇代会主任直选，极大地调动了普通农村妇女参与村庄公共事务的参与热情。在妇代会主任直选前，普通农村妇女对与自己利益不相关的村庄事务关注度不高。在实现妇代会主任直选后，每一个普通农村妇女都获得了公开公平参与妇代会主任竞选的机会。从此，农村妇女真正把妇代会视为自己的组织，通过妇代会组织发出自己的声音，维护自身的权益，参与村庄公共事务的热情极大提高。通过妇代会主任直选，大批村庄中的女性经济精英、女性文化精英成为妇代会的一员，通过在妇代会的工作开阔了视野，提高了能力，最终走上村庄管理者的岗位。

五、女村官治村的制约因素

女村官的治村绩效及其自身发展都离不开社会大环境和家庭内部的支持，而影响女村官治村的关键因素恰恰是这两种支持的缺失、不到位或不足。从我们的调查结果看，主要表现在以下几方面。

1.来自政府的支持力度不够，相关政策未能有效落实

女村官提高治村经济绩效需要更多的政策鼓励。尽管未必所有女村官都把本村经济发展作为治村第一要务和重中之重，但长期以来经济增长作为考核评价干部的最重要指标在中国干部评价体系中发挥着重要作用，对女村官的评价也不可避免地受此影响。身为村庄管理者的男女村官都希望把本村的经济发展好。但女村官实现本村经济发展的目标要面临比男村官更多的困难。有研究发现，乡村治理运作形态在不同地域的村庄具有明显差异，这种差异与该村庄的资源禀赋、历史传统、经济实力具有极大的相关性［3］。本研究发现，女村官所在村庄大多位置偏远、经济发展状况不佳，实现村庄经济发展水平的飞跃需要更多的外部支持。本次调查数据显示，村庄生活水平差一些的女村官，需要上级领导的帮助和支持的比例最高，比村庄生活水平好一些和差不多的女村官的同一比例分别高出4. 2 和14. 3 个百分点。同时，村庄生活水平差一些的女村官，需要增加本职务收入的比例也是最高的，比村庄生活水平好一些和差不多的女村官的同一比例分别高出7.2和9.7 个百分点。根据《黑龙江省关于完善村级组织运转经费保障机制促进村级组织建设的实施意见》(黑办发［2009］36 号文件)的规定，村官职务报酬与当地经济状况挂钩，经济落后村的女村官无论治村绩效如何，职务报酬都低于那些村庄经济发展状况较好的男村官，这对女村官的工作动力自然会产生一定影响。由此可见，女村官提高治村经济绩效，需要上级领导通过更多的倾斜性政策，在资金、项目、技术培训等方面大力扶助，以弥补女村官所在村的“先天不足”。同时也需要上级政府制定更具社会性别视角的更为公平的村官职务报酬政策，以提振女村官信心，增加其工作动力。

2.女村官的家务负担和从政的家庭阻力大于男性

村官工作任务繁重，必然会对其家庭生活产生影响。在深受传统社会性别观念影响的黑龙江省农村，家务劳动和照料责任仍然被视为是女性的分内事。一位工作出色的女村官，如果在家庭中没有扮演好贤妻良母的角色，也常常被认为是不合格的妻子和母亲。问卷调查发现，10.2%的女村官承认，在实际履职后因为工作忙常忽视家庭和家人。在这种情况下，女村官如何平衡工作和家庭成为一道难题。10.5%的女村官将“家庭照料负担重”视为履职后所面临的最大困难和障碍，还有2.4%的女村官视“家里人不支持”为最大困难和障碍。调查数据显示，女村官平均每天做家务劳动(洗衣、做饭、收拾屋子、照顾老人孩子等)的时间均值为2.91 小时，其中位数为2.80小时，最大值为10.00 小时。而男村官平均每天做家务劳动的时间均值为1.37 小时，其中位数为0.99 小时，最大值为8.00 小时。调查还发现，只有少数女村官获得了丈夫和公婆的支持，解除了工作上的后顾之忧。而绝大多数女村官在平衡工作和家庭时都是采取付出更多、牺牲更多个人休息时间的做法。早早起床，把家里的事情(做饭、打扫庭院、喂鸡喂鹅等)都安排好再出去工作。晚上没有特殊工作，都按时回家做饭、洗衣。家庭和工作的连续超负荷劳作使女村官身心俱疲，严重损害了女村官的身心健康。

3.传统性别观念仍严重桎梏着女村官治村的脚步

无论是政府部门和上级领导的支持力度不够、政策落实不到位，还是家庭内部的负面影响，其根源都是传统的男尊女卑观念和“男主外、女主内”的性别分工模式在作怪。调查结果表明，在农村这个封建文化传统影响深远的社会大环境里，女村官在治村过程中常常受到来自传统社会性别观念的无形制约。

从女村官的个人访谈中发现，在农村，对女性参政的偏见仍然存在，比如对女村官的能力存在质疑;对女村官出于工作需要而与男性工作伙伴的正常交往议论纷纷。访谈中有女村官谈到，上级领导中男领导比较多，与男领导沟通有难处。如果女干部总是去找男领导，会有一些议论。还有的女村官指出，女性和男性不同的交往方式在某种程度上成为对女领导的一种限制。“女性做村官，毕竟跟女的打交道少，全是和男的打交道。男人办什么事吃吃喝喝就过去了。女的再怎么样，也不能和人家勾肩搭背，称兄道弟。”“由于性别的关系，女同志很难放开手脚像男同志那样去做，村民会有议论。”问卷调查发现，17. 8%的女村官在回答“您在实际履职中所面临的困难和障碍”时首选“社会关系人脉资源少”。探究这背后的原因，与女村官因女性身份在与男性工作伙伴正常往来时易受到各种非议不无关系。

六、对策和建议

女村官在新农村建设中发挥了不同于男村官的独特作用。在大量农村男性劳动力外出务工、农业生产日益女性化的今天，如何提高女村官治理能力和水平，更好地发挥女村官的治理作用成为村级治理的重要课题。我们认为，要解决这一问题，关键在于政府支持、政策到位和消除传统性别观念的阻力。

1.各级政府应出台更具社会性别视角的村级公共政策，为女村官治理提供制度保障

对女村官最有力的支持，来自上级领导的支持。在新农村建设中更好地发挥女村官的治理作用，需要各级政府制定更具社会性别视角的村级公共政策。在公共政策出台前，要充分考虑到男女村官、男女村民的不同需求，考虑到同一政策会对男女村官带来的不同影响，特别是涉及男女村官切身利益的政策。例如，应制定出台更为公平的村官治村绩效评价体系，全面综合地评价女村官的治村绩效，修改与经济状况挂钩的村官职务报酬政策，以提升女村官工作动力。同时，上级政府应出台更多的倾斜性政策，在资金、项目、职业技术培训等方面大力扶助女村官，为女村官执政提供制度保障。

2.在广大农村大力宣传先进的社会性别文化，优化女村官执政的社会环境

各级党和政府宣传部门及新闻媒体应在广大农村大力宣传先进的社会性别文化，帮助农村居民破除和反对传统性别观念，树立先进性别观念。要破除传统性别观念中对女性能力的怀疑和轻视，让“女人与男人同样有能力有头脑，都能做大事”“妇女一样能当好村干部”的观念深入人心，为女村官执政营造良好的舆论氛围。还要大力宣传性别平等，提倡两性共同承担家庭责任和社会责任。倡导广大农村女性勇敢跨出传统家庭藩篱，积极参政议政执政，参与农村基层治理。倡导农村男性勇于承担家庭责任，两性共同分担家务劳动和家庭照料责任，解除女村官的后顾之忧。

3.大力培养女村官后备力量，抓好村级治理中的女性梯队力量建设

相关组织、人事、民政等政府部门，应重视村级治理中的女性梯队力量建设，重视女村官后备力量的培养。从政策入手，制定和完善农村女性后备干部选拔任用政策。如党的组织部门应根据村人口数量，规定每个村庄中女党员的比例。民政部门应对每个村庄中女村民代表的比例做政策上的规定。从能力建设上入手，加大农村女性后备干部的能力提升。政府各级相关部门应加大对农村青年女性的培训力度，特别是对已确定的农村女性后备干部(包括妇代会主任)进行经常性的能力培训，提高其管理能力和执政能力。

女村官治理方式不仅是女村官治理能力的体现，也是女村官队伍整体素质的重要标志。女村官队伍的成长体现了女性参与经济发展和政治赋权的深度，是进一步落实中国男女平等基本国策的需要，更是实现“国家富强、民族复兴、人民幸福”的中国梦的需要，应该得到各级党政领导和全社会的高度重视。

［1］ 郭正林.乡村治理及其制度绩效评估:学理性案例分析［J］. 华中师范大学学报:人文社会科学版，2004，43(4).

［2］ 赵树凯.新农村建设呼唤新的治理［J］.中国发展观察，2006，(3).

［3］ 何晓杰.“后农业税时代”中国乡村治理问题研究——以东北乡村为研究视域［D］. 长春:吉林大学博士学位论文，2011.

［4］ 高焕清，李琴.村级女干部的“去女性化”:性别、社会性别和领导力［J］. 妇女研究论丛，2011，(1).

［5］ 吴毅. 记述村庄的政治［M］. 武汉:湖北人民出版社，2007.