以公共物品为角度对政府环境责任的研究

袁小英

(苏州大学 王健法学院，江苏 苏州 215000)



以公共物品为角度对政府环境责任的研究

袁小英

(苏州大学 王健法学院，江苏 苏州 215000)

环境公共物品具有非排他性和非竞争性，随着环境公共物品需求的增加，环境外部性问题也逐步加剧。政府作为公共服务的提供者，对于规制环境公共物品负有重要职责，环境法治的发展需要对政府与私人主体在环境领域的权利义务进行科学设定。以公共物品理论为切入视角来探讨政府环境责任的法理基础，提出补充及完善政府环境责任体系及制度的建议，可以促使政府更好地提供环境公共服务。

环境保护；政府环境责任；公共物品

一、政府供给环境公共物品的基本理论

(一)公共物品的概述

“公共物品”的概念最早是由美国经济学家保罗·萨缪尔森提出，他认为集体消费物品是指增加一个人对某物品的消费的同时，并不因此减少其他人对该类消费的那类物品。公共物品具有明显的非排他性和非竞争性，如何公平有效地分配及使用公共物品一直都是学界关注和讨论的焦点。通俗地说，个体为了某种共同利益而决定共同实施某项集体活动，按约定分享活动的收益、分担其成本、强制实施的过程，即包含着“公共物品问题”的全部要素[1]。有关环境公共物品的配置问题是事关各主体切身利益的问题，也是关于政府在环境保护领域中权力与责任的权衡问题。长期以来，生态环境资源都被认为是一种无限制的公共物品，随着经济发展，资源的过度开发利用，产生的环境问题也日益增多，规制环境公共资源的重要性日益凸显。环境公共物品与环境公共利益紧密相关，环境公共利益是政府行使环境职责的前提和基础，在涉及环境公共物品的处理时，应多从公益角度去考量。

(二)政府的环境责任

政府环境责任包括政府环境职权或政府环境权力、政府环境职责或政府环境义务, 以及政府因违反有关其环境职权、环境职责的法律(包括不履行政府环境职责和义务、不行使政府环境职权和权力、违法行使政府环境职权等)而依法承担的政府环境法律责任[2]。也就是说，政府的环境责任包括两个方面的责任:一方面是指法律所规定的政府在环境保护领域享有的权力和承担的义务;另一方面是指政府在未合法履行上述权力、义务时所应承担的法律责任。政府环境责任的基础是公众环境利益。公众环境利益, 是政府环境事务管理权的正当性来源, 也是政府对环境承担责任的道义基础[3]。政府环境责任是政府为满足社会公众的环境公共需求而承担的环境义务,则政府在环保领域采取的政策和措施，应以公众环境利益为出发点，落实环境责任的有效性。同时，政府提供环境公共物品的能力是有限的，而环境公共需求却是无限的，因此对政府环境责任进行科学设定，应使在其能力范围内最大化地提供公众环境服务。政府环境责任的缺陷和不足，会造成环保领域中政府失灵、市场失灵的状况，使环境法律不能达到预期的社会效果，故应重视政府环境责任的科学合理设定。

(三)环境公共物品的非排他性

环境公共物品在缺乏组织与监管的情况下，若产权界定不清，则易导致污染成本外部化，市场及政府失灵的情况。环境公共物品的非排他性特征就决定了其无法单纯地依靠市场调节机制来达到有效规制的结果，必须依赖政府为集体消费品的分配提供良好的组织形式。政府应为环境公共物品的生产提供正式的制度保证，确保提供环境公共物品的获得在有效的规则下运行。正式的制度保证和有效的提供规则能够规避环境公共物品的非排他性带来的不利影响，使环境公共物品的提供更加合理化及有序化。市场由于具有自发性和盲目性，故难以提供正式的制度保证及有效的规则，但是强大的公权力则可以，应该科学合理地明确政府的环境责任，为环境保护提供有效的监督管理并履行环境职责。

二、政府供给环境公共物品责任设定的必要性

(一)环境公共服务需求的增加

我国环境管理体系遵循属地管理原则，即政府以各行政区域为限对各自管辖的环境质量负责。根据新《环保法》第28条，政府作为公众环境利益的代表，公共环境服务的提供者，“应当根据环境保护目标和治理任务，采取有效措施，改善环境质量”。生态环境建设的过程就是公共物品生产的过程，应当建立政府主导、政策引导、宏观调控、市场运作的机制，调动全体公民和全社会共同参与的运作机制[4]。通过发挥公权力的作用，更好地实现公共利益。“长期以来，单位所有制、中央地方关系上的条块分割、户籍制度为基础的城乡分割形成的‘分割社会’造成了中国‘公共领域’的缺失。没有‘公共领域’就没有公共服务需求。因此，在建设服务型政府的过程中，只有首先拓展公共领域，才能创造更多的公共服务需求，从而内生性地促进服务型政府建设。”[5]然而，如今随着水、大气等污染日益严重，影响到经济发展与人们的身体健康，政府实现公共环境利益的职能要求也更加迫切，公众对环境公共服务的需求也日益增加。政府应将公共服务等各项经济社会职能落到实处，从而在生态环境建设中也能更好地发挥其作用。

(二)政府考核指标的转变

随着可持续性经济发展的现实要求，生态文明建设中政府环境责任的实现要求建立起一套有别于传统的单纯追求经济发展为目的的考核指标体系，应将生态环境因素纳入考核指标体系之中，因而绿色GDP指标的提出就具有重要的现实意义。绿色GDP 是在国民经济核算体系核算的基础上考虑到外部因素和自然资源的一种新的GDP 核算，它是指从GDP 中扣除自然资源耗减价值与环境污染损失价值后的剩余的国内生产总值。这一价值被国外统计学者称为可持续发展的国内生产总值(Sustainable Gross Domestic Product)，简称SGDP，我国统计学者则将其称为绿色GDP[6]。即在计算国内生产总值的时候应该将环境因素纳入其中，考虑自然资源消耗及环境污染的损失后再来计算生产中的总值，建立起符合生态文明建设标准的衡量指标。目前，我国实行的是环境保护目标责任制和考核评价制度，将环境保护目标完成情况纳入对负有环境监管职责的有关部门及负责人的重要考核依据，这种体系安排是符合生态环境建设要求的。

(三)轻视政府环保义务的现状

政府环境责任的缺陷是环境保护领域政府调节手段失灵及环保法律体系有效性不足的重要原因。在环境立法中强调政府职权(权力)本位，突出政府环境权力立法，重政府环境管制，轻政府环境指导与服务；大多数环境法律没有对照有关政府环境权力，明确规定相应的政府环境义务；有关发挥运用政府权力的法律制度比较健全，有关政府服务的法律制度相对欠缺，有关政府权力的法律规定比较详细具体，有关政府义务、服务的法律规定比较原则[2]。现有的政府权力多、义务少的规定，不难得出政府环境责任存在缺陷的结论。健全的权力规制为政府行使环境权力提供了指导，但是原则性的义务规制则容易造成政府不明确自身环境责任及滥用自身职权的可能。政府环境权力、义务与责任应该是一个协调、平衡的状态，应对政府的环境权力的行使进行相应的规制，避免因环境法律规制的缺乏而造成不利的环境保护后果，也为公共环境利益提供保障。故阐明政府环境责任、完善其法律体系及建设相应的配套制度，是十分必要的。

三、政府供给环境公共物品的制约因素

(一)环境社会关系中的负外部性问题

外部性是环境问题与环境法的连接点，在研究环境问题的根源时，西方学者们都普遍认为外部性是其主要根源。“社会个体和群体在追求自身利益的过程中，总是希望把污染环境和开发资源的成本转移给他人或者搭他人治理和修复环境资源的免费便车，外部性成为导致环境问题的重要根源。而环境法是应对和解决环境问题的法律规范，环境法通过法律制度的创设修改和矫正各种‘成本外化’和‘搭便车’行为以解决环境问题。”[7]这种污染成本的转嫁，不利于环境污染的治理。解决环境问题，研究环境法律关系，都不能忽视外部性。为了抑制生产生活中对环境造成的各种负外部性问题，避免社会个体或群体由于自身利益的驱动在资源开发过程中损害他人的环境利益，通过税、费等工具使得污染成本内部化，从而达到公平与效率的统一。

(二)政府环境执法权力交叉重叠

环境行政管理是政府环境职责的重要体现，我国是统分结合、多部门、分层次的监督管理体制，但实际上，该制度的落实并没有达到立法者的原意，它们之间只是在环境保护监督管理分工上的区别[8]。在环境执法层面，监督分工较多，配合较少，使政府的环保职能并未能得到完整履行。在环保执法统分结合的体制下，执法主体多头林立导致各部门监管职责不清，易出现执法空缺、交叉现象，例如以循环经济为例，“循环经济方面的法律、法规对行政主管部门如何监督其他部门，拥有哪些监督权均没有做出具体规定，致使行政主管部门没能真正地对环境实行统一监督管理。环保、改革、经济、监察、司法、工商、安监等部门都对循环经济执法拥有一定的权力，但又未能明确各自的权力”[9]。因此，在统分结合的环境执法体制下，需要建立起良好的协调配套机制，区分统分主体的关系，协调好各方职权，避免主体多头林立带来的重叠与空缺，从而更好地履行环保监督管理职责。

(三)政府环境责任公共性与自利性的统一

政府是公共环境利益的代表，代表社会公众行使公权力，提供公共环境服务。政府的公共性既是政府存在的合法性基础，也是政府行使公权力的终极价值目标。然而公共选择理论从理性经纪人的假设出发，认为在政治领域活动的主体同样遵循“经济人”假设，会不断地追求自身利益的最大化[10]。政府的自利性理论表明，政府并非总是为着公共目的而存在，政府在公共目的的背后同样隐藏着对自身利益的追求，即政府是公共性与自利性相统一的整体。对政府公共性和自利性的思考有其现实的意义，强化政府公共性必须着眼于维护社会正义以及高效率地提供公共物品，控制政府的自利性，必须首先控制政府官员个人的自利性, 这个过程中必须分清楚合理的自利性和扩张的自利性[11]。则政府应避免自利性的过分扩张，从而达到强化公共性、公益性的目的。确定政府在生态文明建设过程中享有的权利，承担的义务、责任时同样应将这些因素考虑其中。

四、政府供给环境公共物品责任的构建

(一)促进生态文明建设的法治化

亚里士多德认为，法治应包含两重含义:已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律本身又应该是制定的良好的法律。即包括制定良法和遵守法律两个方面，政府环境责任的落实也同样要求环境立法合理完善，政府环境责任的落实也要求环境立法的合理完善及政府能够依法行政、合理行政，从而促进生态文明建设。也有学者认为生态文明对法治建设的影响是全面的、长期的，主要表现在法制建设的生态化方面。所谓法治建设的生态化，主要指法治建设“以建设生态文明为目标，以生态文明观为指导，以当代人类生态学、生态系统方法为理论、方法，日益重视用法律规范统筹人与自然的和谐发展”这样一种发展趋势[12]。生态文明与法治建设应是相互影响的，以生态文明为指导进行法治建设，是实现政府环境责任的立法前提与保障，则应重视实现生态文明建设中的政府环境责任的法治状态。

(二)合理限定公权力与私权利的界限

环境与经济发展及公民健康间的关系日益密切，环境问题也引发了社会的广泛关注，参与到环境保护中的主体日渐增多。社会公众及相关的组织在环境保护中发挥着越来越重要的作用，但是政府是生态文明建设中的主导力量一直都未曾改变。政府是拥有公共权力、管理公共事务、代表公共利益、承担公共责任的特殊社会组织，它作为一种公共权威，明显体现出社会的公共利益、整体利益和长远利益，其对生态文明建设的作用是其他任何社会组织无法替代的[13]。明确各主体在环境保护领域中的独特价值和功能，应合理限定环境保护中的公权力与私权利，重视政府的作用，明确各主体的功能定位，使环境公共物品得到良好配置，规避生产生活之对环境造成的各种负外部性现象。在发挥政府环境权力的同时落实相应环境责任，促进权力、责任的统一。

(三)坚持权利、义务、责任的统一

“政治权力的授予必然伴随着责任的规定，政治权力与政治责任是相互依存的。政府责任可以理解为权力行使主体对权力授予者应履行的义务和承担的职责。因此，政府在拥有公共权力的同时，必须负有相应的责任。”[14]政府的环境权力与环境责任是相互依存的，正确地行使权力就要坚持环境权利与责任的统一。一般而言，公共职能的扩大，则权力控制观念也就发生了变化，即政府不可避免地在环保多领域里需要运用自由裁量权。然而坚持政府权力与责任的相统一，不能任意扩张权力，应依法合理行政。政府职能源于社会的需求，是伴随着社会发展而不断演变的。一般认为，政府环境职责发挥作用的领域主要是：经济发展，环境保护，以及生态修复和生态补偿三个方面。坚持政府环境权力与职责的统一就要求坚持经济发展与环境公共利益的统一，明确政府环境责任作用的领域，优化政府环境责任结构。

五、结语

公众环境利益是政府环境责任的基础，在环境公共物品需求增加的同时，环境负外部性问题也逐步加剧，日益严重的环境问题要求环境立法对政府的环境责任进行科学设定。以公众环境利益为原则，明确政府环境责任的公益性基础，是十分必要的。从经济学角度出发，以公共物品理论为切入视角来探讨政府环境责任的法理基础，可以帮助分析政府在环境保护领域中的作用及应然领域，明确对政府环境责任的认识，提出补充及完善环境责任体系与制度的建议，促使政府更好的提供公共环境利益服务。政府环境责任的设定是生态文明建设的重要环节，环境法治的发展需要对其作用的领域及界限进行科学设定。政府作为公共服务的提供者，对于规制环境公共物品，保护生态环境，负有重要职责。在崇尚规制私人主体权利、义务的时候，不能忽视政府的环境责任。明确政府的环境执法权限，不能过分扩张，也不能不作为，应使政府与私人主体在环境领域的权利义务得到合理配置。在明确了政府环境责任的重要性后还需要提高其制度化和规范化，严格政府问责机制，不断完善其可操作性。总之，以政府环境责任为本位来合理安排权力与责任的关系，使政府能在其能力范围内提供更好的环境公共服务。

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[责任编辑:郑 男]

2015-09-12

袁小英(1993-)，女，湖北荆州人，2014级环境与资源保护法学专业硕士研究生。

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1008-7966(2015)06-0126-03