农民文化发展权的法律保障

丁德昌

(湖南文理学院，湖南 常德 415000)



农民文化发展权的法律保障

丁德昌

(湖南文理学院，湖南 常德 415000)

农民文化发展权是农民在平等享有受教育权的基础上，从事文化活动并公平享有文化发展成果的权利。农民文化发展权是农民主体性发展的标志性权利、“文化”性权利和驱动型权利。实践中，农民文化发展权保障缺失严重。这主要在于二元社会结构的消极影响,政府对农村文化产品供给体制缺失和农民文化权利意识淡薄。保障农民文化发展权，不仅应统筹城乡文化发展，改革农村文化投入机制；也应充分调动农民的文化自治性，强化政府责任实现教育公平;更应建立健全农村文化人才培养机制，打造高素质的农村文化建设队伍。

农民；文化发展权；文化自治；政府责任

一、农民文化发展权之意蕴

(一)农民文化发展权的基本内涵

所谓农民文化发展权是农民在平等享有受教育权的基础上从事文化活动并公平享有文化发展成果的权利。农民文化发展权首要的基本价值是发展，它是一项农民精神和智力发展的权利,“文化发展权立足于文化权，重点在发展权”[1]。农民文化发展权可以满足广大农民群众对于文化发展的多层次的精神需求，“我国农民作为大众文化主体，其文化发展权应得到尊重和保障”[2]。农民文化发展权是作为创造主体的个体和集体农民在吸收传统文化精华的基础上，通过自我实践、自我创新性发展现有文化形式和内容，从而实现农民文化生态的自我跃迁和自我发展。“一定的文化(当作观念形态的文化)是一定社会的政治和经济的反映,又给予伟大影响和作用于一定社会的政治和经济。”[3]农民文化发展权实现的广度和程度直接关系到我国社会主义建设的成败，关系到社会主义现代化发展的历史进程。

农民文化发展权是农民发展权的子权利。而农民文化发展权本身是一个主要由农民教育发展权、思想文化发展权、文化事业发展权以及科技发展权等构成的权利体系。农民教育发展权是指农民通过各种教育方式提高自我素质和知识文化水平的权利，其中教育平等发展权是农民教育发展权的关键。农民教育发展权是农民文化发展权实现的手段性权利，也是农民其他发展权实现的基础性权利。思想文化发展权是以提高农民思想层次和精神境界为旨归的农民思想政治、道德情操、法律素质、哲学思维等观念意识形态为基本内容的发展权利。文化生活发展权是指农民享有参与或享有文化生活和娱乐生活从而获得身心愉悦和健康的发展权利。文化事业发展权是指农民参与促进各类文化事业发展，从而使文化更加繁荣和昌隆并获得相应收益的权利，当然包括精神收益和物质收益。科技发展权是指农民积极参与科技创新促进科技发展，并在科技创新中获得相应收益的发展权。农民文化发展权就是主要包括以上权利以发展权为目的和宗旨的综合权利体系。

(二)农民文化发展权的价值意蕴

1．农民文化发展权是农民主体性发展的标志性权利

“农民是社会主义新农村的建设主体、受益主体和价值主体。”[4]只有充分激发农民的主体性，才能在社会主义新农村建设中有力地促进农村文化的发展。农民发展权是一个涵盖政治、经济、文化和社会生活发展的动态的综合体。农民经济发展权的实现为农民经济收入的提高，农民经济能力的增长，农村经济繁荣奠定基础。农民政治发展权的实现为农民积极参与政治生活，努力践行村民自治、大力提升村民自治的绩效，增强农民在国家政治生活的地位起到重要作用。而农民文化发展权能让农民构建主体本位价值观，让农民获得生活的意义，过上理性的有价值的生活。如果说经济是一个社会发展“硬件”的话，文化是一个社会发展的“软件”。农民文化发展权的充分保障，将为农民发展全面提供内在的动力，有力地推动农民知识水平和精神境界的提升，从而大大提高其从事社会实践的实效，有力地促进农民主体性发展。

2．文化发展权是农民发展的“文化”性权利

农民作为社会的创造主体和价值主体，和其他社会阶层的公民一样，都是具有自己的理想和精神追求的社会群体，他们追求真、崇尚善、热爱美。农民在满足自己的衣食住行后，也必然追求文化生活，追求精神家园的塑造。农民文化发展权是农民的一种精神层面的收益性权利，能不断丰富农民的精神生活。农民文化发展权能满足其不断增长的文化和精神需要，不断提高农民的精神层次。文化即人化，人是文化的主体。倡导农民文化发展权，以发展为宗旨全方位保障农民文化权利，让农民在全方位的文化提升中得到素质的提高、精神的超越。就农民个体而言，文化能提高其素质、提升其品味、塑造其人格。就农民集体而言，文化能对其生活起到目标、导向、规范和整合作用。一定积极文化为农民生活提供积极的目标，为其理性生活提供精神指引。

3．农民文化发展权是农民发展权的驱动型权利

农民文化发展权为新农村农民经济发展权的实现提供强大的精神动力和智力支持。文化是农民发展之根，是新农村建设之魂。没有农民文化建设，新农村建设则必将失去根基，农民政治、经济、文化发展权必将失去有力的精神依托。农民文化发展权的指向是整体提升农民素质。以文化发展保障为驱动，必然有力促进农民素质和能力的全面提升，为农民政治、经济和社会发展权的实现提供素质和能力的有力保障。在文化发展权中，最为基础的权利便是受教育权，目前农民受教育权最基础的是切实保障农村义务教育。只有真正实行普遍的义务教育，才能让广大的农村子弟获得普遍的基础教育，不仅为其进一步获得更高层次教育奠定基础，也为其进一步发展奠定坚实的文化基础。农民文化素质的提高将为其自我发展提供精神动力和智力支持。

二、农民文化发展权的现实困境及缘由分析

(一)农民文化发展权保障的现实困境

1.农民文化生活贫乏

文化不仅是社会存在形式，更是公民的一种生活方式。文化生活的品味直接反映公民的生活层次和精神境界。我国大部分农村地区文化生活非常单调,大多地方农民生活基本上是劳动、吃饭、看电视、睡觉四部曲。不少老少边穷地区农民过着“日出而作，日落而息”的生活。近年来，随着各级政府对农村文化建设投入的不断加强，农村公共文化服务体系建设不断得到提高。但广大农村还普遍存在基本文化设施严重缺乏、文体活动场所缺少、公共文化产品匮乏等问题；而且还存在农村文化服务能力不强、农民文化质量不高,结构不优等问题。统计资料显示，文化娱乐设施和资源在我国农村地区极为匮乏，尤其是公共图书馆，在农村普及率仅为5.9%[5]。有限的文化设施、设备资源还没有很好地盘活起来，甚至有的农村还存在着无电视可看，无广播可听，无电影可放，无演出可观，无书报可读，无活动场所可用的尴尬境地。这些文化设施的缺乏导致农民文化生活的贫乏。

2．农民文化队伍缺失

文化队伍建设则是文化建设的组织根基。加强农村文化队伍建设，是创造推进农村文化发展的人才条件。文化建设离不开人才支撑。大多农村地区缺乏专业的文化人才队伍，即使个别地方配备专职的文化队伍，也往往缺乏专业知识和经验。根据我们对湘西北的常德市所辖鼎城和桃源等县的调查发现，这些地方乡镇农村的文化队伍建设普遍处于较低水平。只有个别经济条件较好的乡镇，诸如鼎城的周家店、桃源的邹市镇等少数乡镇文化队伍建设较好，不仅设有文化专干，还配备有相关的文化业务人员。少数乡镇能坚持常年开展文化娱乐活动，多数的乡镇文化队伍建设一般。大多乡镇文化专干是兼职的，很少组织文化娱乐活动。甚至有一些文化队伍建设较差的乡镇，根本就没有文化专干和文化业务人员。所谓的文化站大多形同虚设，极少组织文化活动，文化建设水平较为低下。

3.农民平等受教育权保障缺失

教育是提升公民素质，实现文化发展权的基本手段。没有优良的公民素质，高度发达的现代文明就失去基本的依托，人类社会就绝无可能从必然王国迈向自由王国。列宁感叹说：“在一个文盲的国家里是不能建成共产主义社会的。”[6]列宁指出：“文盲是处在政治之外的，必须先教他们识字。不识字就不可能有政治，不识字，只能有流言蜚语、谎话偏见，而没有政治。”[7]

虽然改革开放后，国家对农村教育提供了一定的资源，但是远不能满足农民通过教育提高素质发展自我的现实需要。农民整体受教育水平还很低，农村辍学现象严重，九年制义务教育还没能得到很好的落实。由于大部分地区农村生源萎缩，政府采取将几所小学合并为一所小学的做法，空间距离又给孩子们上学带来极为不便。农民职业教育缺失，虽然国家采取强力措施推进中等职业教育，每个县都至少有一所职业中学。但由于职业教育很不接地气，学生所学大多难以胜任实践工作。据课题组对湘西北地区常德和怀化等地农村的调查表明，现在在农村务农受过高中以上或中职以上教育的人很少。农民文化知识的缺失，导致农村、农业和农民的现代化发展就是一句空话，农民文化发展权的实现也只是镜中之花！

(二)农民文化发展权保障缺失的缘由分析

1.传统城乡二元社会结构的消极影响

城乡二元社会结构是制约社会主义新农村文化建设的根本原因。“二元社会结构是指我国建国后通过一系列分割城乡、歧视农民的制度安排而人为构建的城乡隔离的社会结构。”[8]在二元社会结构下，国家长期实行“一国两策”、“城乡分治”的政策，导致城乡发展差异极为悬殊。城市的文化场馆发达，城市市民的文化生活较为丰富，人们的价值观念、行为模式和思维习惯也普遍充满了现代文明的气息。然而，由于城乡二元社会结构体制的影响，政府对农村文化建设的投入缺乏公平性。农村先进文化得不到传播，农村文化发展边缘化现象严重。很多地方农民封建迷信活动肆虐，落后文化沉渣泛起，使得不少地方农民脱离现代主流文化的潮流而形成形形色色的农村“亚文化群”。更为要命的是，“文化贫困”具有代际传承性，文化落后的农民大多也不大重视子女的文化教育，从而又导致其下一代的文化贫困。显然，城乡二元社会结构，导致的不仅仅是城乡经济和社会生活的巨大差异；也必将导致城乡文化发展的巨大差异，导致大多农民文化的贫困化。

2．政府对农村文化产品供给体制缺失，供给不足

除了计划经济体制下城乡二元社会结构的消极作用和消极影响外，国家缺乏农村公共文化产品有效的供给机制，从而导致农村文化公共产品供给成为地方政府行政中的一块“鸡肋”。不少政府官员特别是基层政府官员，认为我国农村地区地域广大，农村文化建设投入是一个无底洞，并且见效慢，是“投入多、收益少、见效慢”的低效益事业。不仅如此，投资农村文化建设的成效难以量化，难以形成有助于官员提升的可以量化的政绩。现行官员的政绩观和官员升迁的政绩考量标准，使得政府官员的行政行为往往注重经济效益而忽视社会效益，大多地方官员对于没什么经济效益的文化建设投入是缺乏积极性的。因此，地方政府部门往往对经济建设很“大气”，甚至“大手笔”，而对农民文化建设则往往很“小气”。很多地方政府对农村文化的投入和文化建设仅仅是应付上面的检查而略有表示。政府投入的欠缺，使得农村文化公共产品供给严重不足。

3．农民文化权利意识淡薄

权利意识是主体意识的核心意识。主体的权利意识是主体充分发挥其主观能动性和创造性进行权利自我实现和权利维护的前提。我国是一个有着两千多年封建专制传统的国家。封建专制社会是一个义务本位的社会，社会结构呈现金字塔形状，从上至下等级森严。农民处在社会结构最底层，在社会结构中农民主要是义务主体，义务很多而权利极少。为了固化这种义务本位的专制社会，封建专制统治者在思想文化上采取“愚民”政策，“民可使由之，不可使知之”。长期的封建“愚民”教育，实际上是对中国农民进行“奴化”教育，使得中国农民的独立人格难以生成，农民以权利意识为核心的主体意识难以发育。

不仅如此，农民的生产对自然条件依赖性很强，加之新中国成立后在相当长的历史时期内国家对农民实行的“城乡分治”、“一国两策”，导致农村经济相对落后。物质的贫困导致权利意识的贫困，“权利永远也不能超出社会的经济结构以及由经济结构制约的社会文化发展”[9]。改革开放后，我国农村获得了一定发展，但大多地方经济依然欠发达，农民物质层面需求依然远远大于文化层面的需求。农民物质的相对贫困，导致大多农民对文化权利和文化需求的漠视。

三、保障农民文化发展权，重塑农民的精神家园

(一)消除社会歧视，统筹城乡文化发展

保障和实现农民的文化发展权利，关键是要统筹城乡发展，破除城乡分制的二元社会结构。对此，打破城乡的二元分制结构，应从以下几个方面入手解决。

第一,废除带有明显歧视和不公的二元化户籍制度，实现城乡文化建设一体化。二元户籍制度的废除，不仅有助于城乡文化建设投入的一体化，而且有助于城乡教育的一体化。政府应从有利于社会公平、社会和谐和社会资源优化配置的原则出发，循序渐进地构建城乡文化发展一体化。为了适应现代农村社会开放性、流动性的需要，遵循户籍制度管理职能与社会公共服务职能分开的原则。只有彻底改变那些以户籍为依据的权利和利益分配机制的现状，农民文化发展权益才能真正得到保护和完善。城乡文化发展的一体化，必将有力推动农民素质的提高和农村文化的发展，从而为农民发展权实现奠定文化基础。

第二,创新农村文化发展体制，实现城乡文化建设公平投入。文化发展虽然是社会发展的“软件”，却离不开物质条件“硬件”的支撑。城乡之间实现公平的文化发展体制是农村文化发展的制度支撑，而对于农村文化建设的公平投入，又是其关键所在。在城乡文化建设投入的天平严重失衡的情况下，政府应加大农村文化建设的投入，着力修建农民文化场馆等文化建设基础设施，为农民文化发展权提供可靠的物质保障。

第三，以城带乡，建立城乡文化联动的发展机制。应建立城乡文化联动机制，努力实现以城带乡，充分运用城市的文化场所和文化队伍，培训农村文化队伍。可以实行“一对一”帮扶责任机制，切实推行农村文化队伍和农村文化环境建设。大力推行城乡联动、以城带乡，让农村文化和城市文化在平等的平台上公平发展。

(二)充分调动农民的文化自治性，激活农民文化建设活力

文化是提高人的素质和精神品位的事业。农民文化发展权实现归根结底在于充分发挥农民自身建设的主体性，发挥农民参与文化生活的积极性和主动性。

第一，完善村民文化利益诉求表达机制，加强程序保障。在现行《村民委员会组织法》中规定村民自治事项范围一般都是与农民经济发展权有关的事项。对于农民文化发展权自治事项并未明确直接规定，实践中往往使人误以为村民委员会仅就经济事项进行自治决议。随着农村经济的发展，为了与农民日益增长的文化发展需要相适应，应在《村民委员会组织法》第24条增添一款，将“村内文化事业的建设方案”明确作为其村民委员会的决议事项。

第二，努力调动村干部的文化自治积极性，充分发挥其在村民文化自治中的作用。村民自治是我国党和政府在农村实现社会主义民主与法治的宪政制度安排。在农民文化发展实现中，应充分发挥村民委员会在文化自治中“自我管理、自我服务、自我监督”的功能。应将村委会干部对于村内文化发展的贡献作为年终考核和评优评先的基本依据，纳入村干部的政绩考核体系，以此激发村委会干部从事村内文化建设的内在驱动。

第三，保障农民结社自由，培育农民文化社团。结社自由不仅是公民的一项基本人权，也是我国《宪法》规定的公民基本权利。在农村文化发展中，应保障农民的结社自由，大力培育农民文化社团。农村文化社团对于传播优秀文化，提高农民文化素质和精神品质具有极为重要的作用。

实践中，我国大多农村地区农村社团特别是农民文化社团较少，现有的少量农民文化社团大多也是发育不良。为此，要求政府加强农村文化社团的培育力度,要降低农民文化社团的登记门槛，让更多志同道合的农民基于文化爱好而自由结社。政府应加强经费支持，应建立奖励机制,对于运行良好、社会效益较高的农民文化社团予以重点奖励和扶持。政府可以通过购买优秀的农民文化社团的文化节目作为文化公共产品向一定范围内的农民提供和传播。政府应创建农村文化团体交流学习和自我展示的平台，在此基础上打造有竞争力的文艺团体和组织，发挥其在农村文化建设和农民文化发展权实现中的整体驱动作用。

(三)加强政府责任，实现教育公平

教育发展权本身是农民文化发展的动力性子权利，而平等是农民教育发展权实现的核心价值。“教育之所以是平等的，是因为人人是祖国亲爱的孩子……因为从教育的平等当中应当产生最广泛的政治上的平等。”[10]政府责任是政府对于经济、政治、文化和社会生活等促进和助长责任，文化责任可谓政府责任的重要组成部分。实现教育公平、保障农民文化发展权，关键在于加强政府责任。

第一，加大农村教育预算比重，加强农村教育公共产品的投入。在政府预算中，加大农村教育预算投入的比重，特别是农村义务教育的比重。政府应努力改善农村义务教育和农民教育培训的环境和设施。除了完善农村义务教育的基本教育设施(如修缮农村学校校舍)，还应为每个农村学校拨专款添置和修缮多媒体教室，配备现代化的教育设施。政府应保障农村教师的收入水平，可普遍实现农村教师的补贴制度，对于“老少边穷”地区的农村教师还应实行特殊补贴。政府应提供财政支持，加大对农村教师技能培训的支持范围和支持力度。政府对农村教育预算比重的加强，必将为农民教育发展权的实现提供有力的物质支撑。

第二，建立城乡教师双向流动机制，努力提高农村义务教育质量。目前，我国城乡师资发展严重不均衡。越是经济落后的农村地区，教师越紧缺，“老少变穷”地区甚至达到奇缺的程度。政府应采取积极措施，建立吸引大学生到农村任教的机制，如增加农村教师的编制数量、实现农村教师的特别补贴、晋级提薪的优惠政策,等等。同时，应建立城乡教师双向流动机制，从而激活农村教育的师资活力。政府可以规定城市中小学在选拔教师时，有农村中学教师的经历特别是国家“老少边穷”地区目录中的学校工作的教师享有加分的权利，并根据工作年限加分。同时，可以规定城市中小学骨干教师每十年应到农村支教一年，并以此作为晋升职称的重要依据。对于到农村支教的教师，可以晋一级工资作为正面激励。对于符合条件，拒不履行农村支教支边义务的教师，可以予以行政处分。通过正反两方面的激励机制，实现城乡师资的双向流动，有力地提高农村教师的师资力量和师资水平。

第三，加强农村教育执法监督，维护教育公正。农村教育行政执法监督，对于贯彻落实国家关于农村教育法律法规，对于消除农村教育腐败，对于农民教育发展权的实现都具有重大意义。应加强政府教育行政部门对农村中小学的常规检查与临时抽查相结合的监督体制。监督检查的范围应是涉及教学和管理等各方面的全方位的检查。不仅对教师教学纪律和教学质量进行检查，而且对学校领导和老师的可能的腐败行为进行监督。监督检查应聘请人民教育监督员，聘请社会各界的公平正义和具有法律知识的人士组成人民教育监督员库。每次实行对农村进行教育监督检查时应随机抽取1～3名人民教育监督员一道例行教育监督检查。加强农村教育的执法监督检查，对于优化农村教育秩序，保持一种风清气正的教育环境，对于保障农民文化发展权的实现具有极为深远的意义。

(四)建立健全农村文化人才培养机制，打造高素质的农村文化建设队伍

人才是一切事业之根本。农民文化发展权的实现，农村文化事业的发展，归根结底在于选拔和培育农村文化人才。

第一，挖掘农村文化人才，建立农村文化人才档案。通过调查访问，挖掘农村潜藏的民间艺术家、民间艺人，按照类别建立人才档案，并进行一定的物质激励，充分调动民间艺术家、民间艺人投身农村文化建设的积极性和主动性。

第二，创新人才培养机制，营造农村优秀文化人才脱颖而出的体制环境。应抓好农村文化人才的培养，营造有利于农村优秀文化人才脱颖而出的体制机制和社会环境。鼓励和吸引大学生到农村从事文化工作，发动农村当地文体教师、科技人才和文化积极分子等现有农村文化精英参与文化建设，通过政策吸引和对现有文化人才资源的充分调动，实现文化人才的不断再生。政府应该让农村社区民办文化公平享受政府培训的机会，对农村文化产品实行税收减免，对农民的创造发明在申请专利时实施绿色通道。加强农村文化队伍建设，为农村文化建设、农民文化发展权的实现奠定坚实的人才基础。

第三，应加强农村文化管理干部的管理与培训。农村文化干部在农村文化发展中起到重要的组织和管理作用。管理出效益，加强农村文化干部的管理也是农村文化发展的重要举措。每个乡镇应设置文化副乡长和文化专干。有条件的村委会也应设置文化专职委员，条件不成熟的村也应明确村民委员会干部抓村内文化建设。应建立和健全基层文化干部的考核评价机制。通过培训和考评，发挥基层文化干部的核心领导作用。应加强对基层文化干部的集中培训，帮助基层文化干部提高自身文化素质和促进农村文化发展的能力。

[1]汪习根，王信川.论文化发展权[J].太平洋学报,2007，(12).

[2]丁越华.发展我国农民文化的哲学探思——基于文化唯物主义视域[J].学术论坛,2012，(1).

[3]毛泽东选集(第2卷)[M].北京：人民出版社,1991:663-664.

[4]中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见[N].人民日报,2006-02-22.

[5]杨发.新农村文化建设读本[M].北京：中国社会出版社,2008:5.

[6]列宁全集(第39卷)[M].北京：人民出版社,1986:309.

[7]列宁全集(第42卷) [M].北京：人民出版社,1986:200.

[8]张英洪.给农民以宪法关怀[M].北京：中央编译出版社，2010:14.

[9]马克思恩格斯选集(第3卷)[M].北京：人民出版社,1972:12.

[10][法]菲·邦纳罗蒂.为平等而密谋(上)[M].陈叔平，译.北京：商务印书馆,1989:219.

[责任编辑:陈 晨]

2015-09-02

教育部人文社会科学研究规划基金项目“农民发展权保障的理论模式与实证研究——以湘西北农村为个案”的阶段成果(12YJA820014)

丁德昌(1971-)，男，湖南常德人，法学院副教授，法学博士，副院长,主要从事法理学、农村法治研究。

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1008-7966(2015)06-0001-04