中国农村社会保障制度研究

石　晶

(青海民族大学 公共管理学院，青海 西宁 810007)



中国农村社会保障制度研究

石晶

(青海民族大学 公共管理学院，青海 西宁 810007)

摘要：中国的城乡二元经济结构造成了城市的社会保障与农村的社会保障存在较大的差距，农村的社会保障发展水平滞后于城市的社会保障发展水平。农村社会保障制度是中国社会保障体系的重要组成部分，它的发展和完善对于中国社会保障体系的完善、社会文明的进步以及农村人民生活水平的提高具有重要的意义。在对中国农村社会保障制度现状了解的基础上，重点分析了农村社会保障制度存在的问题及滞后发展的原因，提出了关于进一步完善农村社会保障制度的对策。

关键词：农村社会保障制度；问题；对策

网络出版地址：http://www.cnki.net/kcms/detail/13.1415.C.20151130.1123.070.html

网络出版时间：2015-11-30 11:23

中国的城乡二元化经济与社会结构使城市与农村的资源分布极不平衡，城乡差距也在潜移默化中产生。自从20世纪80年代以来，中国农村实行了联产承包责任制，这种作法在改革初期发挥了积极的作用，调动了农民生产的积极性。但是在接下来的时间里，农村的生产制度与组织结构变迁并没有朝着好的态势发展，城乡差距逐步扩大。在这种背景下，农村社会保障制度的建设必然也受到历史条件的制约。现阶段中国农村社会保障制度的建设不仅要符合中国社会主义市场经济体制的国情发展，而且还要以当前农村所处的经济与社会发展水平为前提。农村社会保障制度作为中国社会保障制度的重要组成部分，其发展与完善程度对于促进农村经济的发展与社会文明的不断进步，具有重要的意义。

一、中国农村社会保障制度的现状

近年来，中国共产党和政府为了切实解决农村贫困人口的基本生活，不遗余力地推进社会主义新农村建设，统筹城乡发展，大力支持城乡一体化发展，在一系列政策和有效措施的积极推动下，中国农村社会保障事业取得了一些显著的成就，主要表现在以下几个方面：

(一)新型农村合作医疗制度不断完善

2003年，国务院颁发了《关于建立新型农村合作医疗制度意见的通知》，在全国建立基本覆盖农村居民的以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度[1]236-237。通知颁发以后，2007年已覆盖全国86%的县 (市、区)，参加农民达到7.3亿人。在2013底，全国开展“新农合”县2 489个，参加“新农合”的人数达到8.02亿人，参合率达到98.7%以上，实际住院补偿比也逐年增高。2015年各级财政对新农合的人均补助标准在2014年的基础上提高60元，达到380元[2]。“新农合”的不断完善标志着中国农村医疗保障制度的基本建立。

(二)农村社会养老保险积极推进

中共十一届三中全会以后，中国农村实行了联产承包责任制，农村开展各种形式的商品经济，使得农村的经济得到迅速发展，这就为农村社会保障制度的建立奠定了一定的物质基础。在此基础上，中国在各个农村立足于现实发展状况进行了农村社会养老保险的试点，根据规划，到2020年实现全国农民都能够享有新农保。中国的老年人口75%都生活在农村，在农村建立社会养老保险制度，可以对他们的老年生活起一定的保障作用，满足其最基本的需求。

(三)农村最低生活保障制度快速发展

2007年7月，国务院颁布了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，这就为在农村全面实施最低生活保障制度提供了政策上的支持[3]。据民政部统计，2014年全国农村参加最低生活保障制度的人数为5 209万人，最低生活保障家庭数为2 939.2万户，财政支出为844亿元，最低生活保障平均标准为27 776.6元/人/年，最低生活保障人均支出水平为125.3元/人/月[2]。农村最低生活保障制度的确立及实施对于提高农民生活水平和促进社会和谐具有重要的意义。

二、中国农村社会保障制度存在的问题

由于现实与经济的制约，中国农村社会保障制度的发展并不具备城市所拥有的优厚条件与资源，城市的社会保障制度建设可以采取整体推进的策略，农村的社会保障制度只能采取循序渐进的方法，从满足农民最低的需求出发，一步一步地达到满意效果。基于上述考虑，中国农村社会保障制度的发展有可能经历较长的时期，过程中存在的最大问题包括：

(一)农村社会保障制度的资金问题

农村社会保障制度的资金问题主要表现在3个方面：一是资金的来源。全国农村普遍存在农民收入不高和缺乏市场化的生产管理制度等问题，农村的社会保障资金从何而来成为最大的问题。在沿海地区的一些富裕农村，虽然存在一些完全由村集体承担的第三方保险模式，但仅仅是个别现象，大部分的农村还处于贫困状态，没有雄厚的财力支持农村社会保障制度的建立与完善。二是资金的管理。大部分的农村普遍缺乏现代市场化的管理组织，用怎样的方式管理资金，使资金得到增值，是一个重要的问题。农村的社会保障资金本来就有限，怎样管理这有限的资金需要政府部门结合现实的发展趋势与实际情况，制定资金管理计划。三是资金的合理运用。资金能否得到合理的运用，这一问题与农村社会保障制度的建设进程有着紧密的联系。因为在短期内农村的低收入状态不可能得到改变，广大农村只能解决最为紧要的问题，例如现阶段农村最为急迫的需求可能是农民的养老问题，这就需要政府根据农民不同的需求制定不同的支付模式，使资金合理有效运用。

(二)农村社会保障制度的资源问题

农村社会保障制度的正常运行不仅需要资金的支撑，还要有与之相配套的商品与服务体系。因此，需要为这些商品和服务提供资源供给。中国总共有8亿多的农民，建立农村社会保障制度的目的就是给农民提供基本的生活保障，使其生活水平提高，逐步缩短城乡差距，但这需要消耗大量的物质资源。由于农村经济落后、地理位置偏远和信息闭塞等问题，农村社会保障制度的资源配置相对落后，如大多贫困地区的农村医疗卫生条件很差，仅拥有简陋的基础医疗设施和常见疾病的药物等，根本不能满足农民的需求，在那些还未建立农村合作医疗制度的地区甚至这些也没有，这深刻地反映了农村社会保障制度的资源配置存在较大的问题。

(三)农村社会保障制度的管理问题

农村社会保障制度缺乏有效的法律管理和监督管理。当代社会政府管理方式需要从政策管理转变到法制管理，中国正处于体制转轨的过程中，农村社会保障制度管理的法制化程度虽然不断提高，但是和多数发达国家相比，其立法层次还不高，法律监督不足，依法管理难以落到实处。另外，农村社会保障制度既没有统一的管理机构，也没有统一的管理办法，整体上呈现管理混乱的局面。民政部门、财政部门、基金会和保险公司等机构均涉及农村社会保障，但在遇到问题时它们互相推卸责任，办事效率低下，农民的合法权益得不到维护。

(四)农村社会保障制度的发展问题

农村社会保障制度发展不平衡，表现在两个方面：一是农村社会保障发展水平不平衡。位于东部沿海地区的农村经济较发达，农村社会保障发展水平较高。如广东和山东等省份，到1998年农村社会保障覆盖面已达到80%以上[4]。然而位于西部地区经济欠发达的农村，包含了中国大多数的贫困人口，其农村社会保障发展水平仍然很低。二是农村社会保障项目发展不平衡。大部分农村地区的社会保障项目不完善，主要局限于基本生活保障，解决农民的温饱问题，已有的各项目之间缺乏有机联系，没有形成完善的配套服务体系。

三、中国农村社会保障制度滞后的原因

在农村，社会保障制度体系还未完全建立起来，已有的社会保障制度社会化水平低，覆盖的人群少，保障水平不能完全发挥作用，只能起到一种生活补贴的作用，很多制度缺乏法制化的规范与管理，在实际工作中存在诸多问题和漏洞，整体上农村的社会保障发展水平滞后于城市，主要原因有以下几个方面：

(一)农村的市场经济体制还未完全建立

计划经济体制下，农村的经济发展水平不高，社会基础薄弱，在此背景下建立的社会保障制度必然存在较多问题。在农村经济体制改革以后，农村的经济得到发展，农民的收入大大提高，生活水平也逐步改善，但农村的社会保障发展水平仍然落后于城市，不适应农业现代化的发展要求。原因在于农村的市场经济体制尚未健全，有利于农村社会保障发展的各种资源没能及时有效地传递到农村地区，阻碍了农村社会保障制度的发展。

(二)城乡“二元”经济结构制约了农村社会保障制度的发展

中国城市经济以现代化的大工业生产为主，而农村经济以典型的小农经济为主，这就是中国的“二元”经济结构[5]。这种“二元”经济结构造成了城乡的资源分布不平衡，城乡差距逐步加大，农村的经济发展水平较低，农民的收入水平不高，农民的投保能力也受到限制。在“二元”经济结构的影响下，社会保障制度也表现为“二元”结构，即高水平的城市社会保障与低水平的农村社会保障并存。

(三)农村资金不足和国家专项资金支持不足并存

资金问题始终是阻碍农村社会保障制度发展的瓶颈。截至2005年，东部地区与西部地区农民的收入差距扩大到123%，即相差1倍多[6]。随着经济的不断发展，贫富差距也在不断拉大，这就造成了穷人越来越穷，富人越来越富。农村面临资金不足的问题，不足以支持农村社会保障制度的发展。最为重要的是国家专项资金支持不足，用于支持农村社会保障制度发展的资金比例太少，对于庞大的农村贫困人口来说就是杯水车薪。

(四)农村社会保障制度的法制建设落后

中国关于农村社会保障法律的体系还不完善，一些重要的法律法规尚未制定，致使在实际工作中缺少法律约束，农民的合法权益得不到维护。即使已有的社会保障立法也存在立法层次偏低的问题，国家层面的社会保障法律很少，已有的社会保障法大多是以法规或部门规章的形式出现。另外，缺乏与国际社会的交流合作，与一些发达国家的社会保障立法存在较大的差距，缺乏普遍性与规范性等，这使农村的社会保障制度发展缓慢。

(五)农民的社会保障意识差

受传统观念的影响，许多农民依然认可家庭养老，“养儿防老”的观念根深蒂固，这种现象在短时期内不会改变。尤其是偏远山区的农民，他们接受新事物的速度比较慢，很多人持怀疑或观望的态度，比如社会养老保险的周期很长，他们怕国家的政策发生改变，不愿意做当时见不到利益的事情，不愿意冒这种风险；另外农民的文化程度普遍较低，对社会保障制度的作用认识不足，认为没有必要参保等。农民的思想观念在一定程度上阻碍了农村社会保障制度的发展。

四、完善中国农村社会保障制度的对策

就全国而言，农村社会保障制度普遍存在社会保障水平低、保障功能差和法制建设不健全等问题，城乡社会保障的发展进程和水平还存在较大差距。尽管国家颁布和实施了一些措施，但是，现行的农村社会保障制度还存在众多弊端。基于上述分析，提出以下建议：

(一)明确政府在农村社会保障制度的作用，加强监管力度

任何情形下，政府都应该承担相应的社会保障责任。中国处于转型期，政府应该承担什么责任，承担多少责任等都需要科学的界定，需要做到分类、分项、分层和分级明确社会保障中的政府责任，政府、市场、社会和个人这几个主体之间的责任必须明确划分，清楚地承担各自的责任，如果责任边界模糊不清，不但无法正常发挥政府的作用，还会影响民间作用的发挥。政府还要加强监管力度，根据社会经济发展的实际情况以及农民自身的切身需求，积极地为农民提供最合理的社会保障。

(二)增加财政对农村社会保障制度的投入

目前农村社会保障水平较低和覆盖面较窄，严重滞后于城市的社会保障水平。加上近几年来城乡差距越来越大，有鉴于此，应尽快改变社会保障财政投入的城市偏向，根据城乡的发展状况，适时地调整财政支持结构，相对加大对农村的支持力度，统筹城乡社会保障事业的发展。从农村的重点项目入手，如农民最为关心的养老保险和医疗保险问题，政府可以调整财政支持的比重，重点支持这两个项目的发展。随着经济和社会的不断发展，不断加大财政对农村社会保障发展的深度和广度，逐步实现城乡社会保障制度的接轨。

(三)加强农村社会保障资金的管理

社会保障资金的管理内容包括筹集社会保障资金、支付社会保障待遇、运营社会保障资金和建立社会保障预算等方面，每一个环节都要作到规范管理，特别是要妥善地保管社会保障资金，安全可靠地运营这笔资金，使其保值增值，坚决杜绝滥用挪用等现象的发生，最大限度地提高农民的生活水平。另外，社会保障资金怎样以最有效的方式支付给最需要的农村人口，这需要政府部门制定严格的程序和条件。在这个过程中保证农民自身的深度参与，才能实现公正与公平。

(四)积极推进现代市场组织对农村社会保障制度的支撑

现阶段，中国的地方基层政府尤其是乡镇政府在提供公共服务方面存在效率低和工作不到位的问题。另外，由基层政府负责资金的管理和运作，也不利于充分借助现代市场体系的力量。因此，可以通过现代市场中的保险组织对农村社会保障制度进行支撑。农民可以向保险组织购买具有公共财政资助的医疗保险，而保险公司也可以根据农民的要求设计合理的保险产品，并通过这一产品将政府的资助传递给农民，这样可以保证政府的资助的确支付给了那些最需要资助的农民。

(五)加强农村社会保障制度的法制化建设

经济体制改革以来，社会保障领域也相继出台了相应的法律法规，目的在于保障社会保障制度的推进和完善。农民的社会保障权益要想得到真正的维护，就需要运用法律手段来实现。政府和相关部门应根据农民的实际情况建立相关的政策法规，各单位和经济组织都要按照法律规定办事，公平和平等地对待农民，一旦发现有违法乱纪的情况，要严格按照相关规定处理，绝不姑息和手软。另外，还要加强农民自身的法律保障意识，如乡政府定期在村里开展一些基本的法律知识会谈和讲座，增强农民的维权意识。

综上所述，中国正处在完善社会主义市场经济体制的关键阶段，但是农村社会保障制度的局限性在一定程度上阻碍了其发展进程。社会保障制度的建立与健全是中国农村亟待解决的问题，它的完善与否将直接关系中国农村乃至整个社会的繁荣与稳定。因此，建立与健全农村社会保障制度具有一定的必要性。

参考文献：

[1]孙光德，董克用.社会保障概论[M].北京：中国人民大学出版社，2008.

[2]民政部.2014民政事业发展统计公报[DB/OL].http://www.molss.gov.cn/gb/zwxx/ghytj.htm/2015-05-10/2015-05-17.

[3]王军.中国农村社会保障制度建设：成就与展望[J].财政研究,2010,(8):74-78.

[4]贺清龙.中国农村社会保障制度的现状与再思考[J].社会主义研究,2008,(1):21-23.

[5]黄清峰,刘艺戈.农村社会保障制度变迁的演进逻辑与路径选择——从路径依赖到路径创造[J].社会保障研究,2014,(2):38-45.

[6]张德金.加快我国农村社会保障体制的改革[J].社会保障研究,2001,(10):27-35.

(责任编辑治丹丹)

Study of Rural Social Security System in China

SHI Jing

(College of Public Administration,Qinghai University for Nationalities,Xining,Qinghai 810007,China)

Abstract:China’s urban-rural dual economic structure has caused a large gap of the social security between cities and rural areas.Obviously,the latter lags behind the former.Rural social security system is an important part of China’s social security system,and its development and improvement is of great significance for the improvement of China’s social security system,the advancement of social civilization and the growth in rural people’s living standard.Based on the current situation,the paper focuses on the existing problems and reasons of rural social security system,and puts forward some corresponding countermeasures.

Key words:rural social security system;problem;countermeasure

中图分类号：C 913.7

文献标识码：A

文章编号：2095-462X(2015)06-0065-04

作者简介：石晶(1990-)，女，山西晋中人，青海民族大学公共管理学院社会保障专业在读硕士研究生，主要研究方向为社会保障政策。

收稿日期：20150517