农村社会治理中的村规民约

姜裕富

(中共衢州市委党校，浙江 衢州 324002)

农村社会治理中的村规民约

姜裕富

(中共衢州市委党校，浙江 衢州 324002)

作为一种社会治理机制的村规民约，在传统社会管理中，是国家法律的有效补充。在社会转型时期的农村，村规民约仍然是农村社会治理中重要工具。村规民约功能的发挥，依赖于准确地界定村庄公共利益，利用与改造村规民约的传统因素以及建立村规民约与国家法的互动机制。随着农村社会的发展，村规民约的效力空间会逐渐萎缩，但通过村规民约的约束，有助于提升村民的自主性能力，有利于实现农村社会的自治型自理模式。

村规民约；社会治理；功能；运作逻辑

一、乡村治理中村规民约效力何在

在传统社会里，村规民约与国家法律共同维护农村社会秩序，保障国家目标的实现。市场经济中的村级组织凝聚力不容乐观，但健全的村级组织仍然存在，在农村治理中发挥主导作用。国家需要村级组织保障国家在乡村的治理，必然要支持维系乡村秩序各种规则的存在。作为农村社会秩序规则的村规民约，在国家权力的支持和乡村组织改造之下，成为农村社会管理的新规则。

2007年浙江开化县的农村工作会议上将修订村规民约作为维护农村社会秩序的重要抓手。XT村是个距离县城35公里的山区小村，全村总人口600余人。坐落在开化原始森林的入口处，是钱塘江的上游。村庄背靠群山，沿山脚而居，村前是钱江上游的河流，一年四季流水不断，尤其是春夏两季雨水丰沛，季节性的降雨经常引发洪灾，冲跨河道、淹没良田。村庄以林地为主，人均林地11亩，而人均耕地仅有0.6亩。以林木、茶叶生产为生活来源，青壮年主要在杭州、温州等地打工，所从事的行业主要是低端的劳力工，共有5户人在外经商。

开化县XT村非常重视山林的保护，早在2004年就将封山育林相关要求融入到村规民约之中，但农村生活的实际，往往会有许多村民在封山育林区里放牛、砍柴、割草，甚至偷砍树木。XT村背靠山、面临河，自古以来村民非常重视村口、河道树木种植与保护，早在清朝年间就形成了“沽肉封山”的习俗。基本内容就是规定任何人只要砍伐村口、河道树木必须受到处罚，处罚形式就是向每家每户送上1斤猪肉，并且将该村规雕刻在石头上，立于村祠堂门口，以示警诫。该石碑一直保存至今，并且不得砍伐村口、河道树木的习规一直沿袭至今。

在修订的村规民约的过程中，该习俗成为村规民约的内容之一。规定“凡到禁山上砍一次柴、割一次草，得送全村每家每户一斤猪肉”的处罚规则。为了扩大该规约的影响，也让村民对该规约有更深刻的印象，由村集体出资购买了五头猪，并将猪肉与连同《封山公约》各一份分发到农户手中。相互约定，凡违反该习俗者，自愿接受处罚。从此，随意破坏山林的行为骤然消失。

“沽肉封山”成为村规民约正式制度以后，在本村的封山育林中发生了效力，得到了村民自觉的遵守。随后却发生了一起案例考验该制度的实效性。邻村的一村民在XT村人的山上砍伐一棵树木作为锄头柄时，被XT村人抓住了，便按照村规民约的规定，要求盗树人给XT村每户送上1斤猪肉以示处罚，被拒绝了。村里没有处罚的权力，又缺乏对外村人制约的条件，该村规民约的效力遭至村民的怀疑。在几经交涉无果的情况下，村两委意识到事情的严重性，向乡政府求救。在乡政府的软硬兼施下，盗伐树木的村民被迫交了800元作为“沽肉”的对价。

这起风波的平息，虽然使“沽肉封山”的权威得到了保障，维护农村社会秩序，却引发了更深层的社会问题：传统社会治理规则的村规民约，在现代开放型社会面临考验时，该如何发挥效能？为了回答这个问题，本文将结合浙江开化农村“沽肉封山”习俗案例，分析村规民约在农村社会治理中的功能及其运行逻辑，并预测村规民约未来的发展趋势。

二、农村社会治理中村规民约的功能

乡村治理是国家治理的基础和重要的组成部分。有效的国家治理需要乡村秩序的支撑，而乡村秩序的形成又依赖于乡村特有的规则体系。村规民约，原本是“传统社会乡民基于一定的地缘和血缘关系,为某种共同目的而设立的生活规则及组织。乡约具有时空性、法律性、价值性[1]。作为一种社会组织自治规范，具有民间性、乡土性、自治性、成文性等特点[2]。作为乡村社会中行为规范，其根源于乡村社会的生活习惯，在乡村道德和国家权力的互相支持、相互渗透与控制过程中，乡规民约成为历代的村民、乡绅、国家权力相互角逐的结果，是国家权力与乡村道德各自价值判断相融合的过程。从最早的《吕氏乡约》开始，乡约就以乡村道德为中心来建构乡村秩序，同时又不至于触犯国家制度而存在。

1．村规民约是传统社会的有效管理制度

在我国传统社会里，形成了“官僚中国”和“乡土中国”两大体系，在争夺对乡村社会的控制中，两大体系既对抗又合作，在控制与反控制中达成均衡，官绅共治是我国传统农村社会管理的显著特色。

这种局面的形成有其特定的历史成因。中国曾经是一个多民族、多文化、地域辽阔、经济发展不平衡的封建国家。在传统社会里，存在两个统治集团：一是实行高度中央集权政治统治者，其拥有完善的统治制度和官僚集团。二是以乡绅和宗族势力为首的乡土社会，依靠特有的乡村伦理道德统治乡村社会。两大集团各自的界限模糊，导致二者在长达2 000多年的封建社会里，一直处于渗透与反渗透、控制与反控制的争夺中。随着国家权力越来越分散于社会，由此形成两个极端：一级是政治权力高度集中于中央，形成中央的绝对统治；一级是实际统治社会的权力高度分散于各个村落共同体，由此形成了“县官治县，乡绅治乡”的权力格局[3]。“官僚国家”与“乡土社会”两套社会管理机制并存，是中国社会得以长期稳定的基础，乡绅阶层与官僚阶层并非是完全对立的，在封建制度里，存在着两大集团之间相互连接的机制，相互渗漏与转化，使国家统治与乡村治理在儒家思想体系下得到统一。

乡土社会并非是“无法无天”、“无须规律”的社会，维系这种秩序的规则被统称为村规民约。国家通过对资源的垄断和经济的管制[4]，实现对乡土社会资源汲取和社会控制的双重目的。在承认皇权统治秩序的前提下，封建国家承认了乡绅的治理。在村规民约不与皇权统治相冲突的前提下，认可了其作为治理规则的存在，并以国家权力支持村规民约在一定范围的运作。村规民约是“官僚中国”和“乡土中国”两大体系力量均衡的结果，而成为传统农村社会的秩序规则。

2．村规民约是转型时期农村社会治理创新的有效资源

现代社会治理是一个以政府干预和协调为主导、以基层社区自治为基础、以非营利组织为中介、动员公众广泛参与的互动过程[5]。社会治理需要大量的资源投入，而合理配置公共资源和对社会资源的有效整合是社会管理创新的关键。资源隐藏在国家、社会、公民个体的三元结构中，突出某一力量在资源控制中的主导地位，成为划分社会治理模式的重要依据。我国的农村社会治理模式的选择必须正视国家权力在乡村社会一定程度的收缩、村民自治逐渐走向成熟等现实因素的影响。在经历了改革和市场经济洗礼的农村，基层社会治理走出了行政性力量整合，迈向契约性的社会治理。村规民约为农村社会治理资源整合创造了一个社会性参与机制，成为农村社会治理的有效资源。

社会性参与就是将政府职能通过向社会转移或委托代理等方式，转移出政府，以达到提高行政效率，推动政府管理现代化的目的[6]。新中国成立以后，为了重新整合农村社会，使广大农村为国家工业化建设提供必要的资源，形成了国家与社会高度一体化的人民公社制度，限制和排斥了村民的主动性的政治参与，作为个体的村民和村民自组织并未被吸纳到社会治理之中。“政社合一”的社会管理机制，是在特定历史时段，为完成特定历史使命的治理手段。人民公社体制解体后，国家权力开始收缩，有限地退出乡村社会，却留下了乡村社会治理机制不足的弊端，致使乡村社会陷于一定程度的混乱之中。必须寻求新的社会资源满足农村社会治理的需要，村民自治制度应运而生。农村社会治理的原有格局发生了变化，作为“乡村典章”的村规民约自然是落实村民自治的载体，成为农村各种力量协同管理的共同规约。

张静认为，在理想的状态下，国家进入乡村秩序的方式通常有两种，一是立法进入方式，二是仲裁进入方式[7]。前者是国家以法律形式为乡村社会设定行为的边界，并以国家强制力保证实施。在传统社会里，国家只限在涉及皇权秩序时才做此规定。在现代社会里，通过这种方式渗透到乡村社会成为主要形式。后者是乡村社会在自己权限内遇到无法解决的问题，国家权力“应邀”介入，通过裁决纠纷显示国家权力的态度。传统社会国家往往以这种形式介入乡村社会，现代国家一直沿用这种方式。

在当下农村社会生活各个领域，即便是在传统村规民约活跃的民事纠纷中，加上国家法律的确权，村规民约真正能调控的事务也是有限。许多涉及村民的身份管理、集体资源的分配、乡村秩序的维护、共同价值观的维系等领域村规民约难有大作为。但是城镇化趋势下，国家对农村资源的过度汲取带来的大量社会稳定问题，村民自治实施需要村民的公共参与精神，农村社会治理创新等，这之间存在着制度空缺，这为通过村规民约在一定程度上弥补国家社会治理真空区域提供了不可多得的机遇。

三、农村社会治理中村规民约的运作逻辑

在传统社会里，村规民约作为一种社会规范，它是事实的存在，而这种规范究竟是基于何种机制而生效，这种运行机制在当下农村社会治理中如何发挥作用，需要细致的考察。

1．塑造农村社会生活的公共领域语境

农民的价值观在社会变革的大潮中发生着激烈的冲突和嬗变，但相当一部分农民中，传统农业文明所特有的以“家庭中心主义”为核心的价值观仍顽强保留着[8]。家族本位的影响根深蒂固，不仅仅是传统社会里，即便在市场经济发展到一定程度的现代社会里，家族本位视为一种社会组织原则，是乡村社会凝聚力的重要机制。作为个体的人、村民乃至各个阶层的公民，在其日常生活中，依旧缺乏与公民身份相一致的责任感和社会公德，个人很少有跳出家族、社会组织的思维能力，自由精神因长期的压制而严重匮乏，公民精神无从谈起。除了家族利益外，不存在超越家族利益的公共利益。可以想象，个人从属于家庭，没有私人空间，在一个连私人生活都不存在的社会，公共生活更是奢谈，公共参与也没有存在的基础。当一切都与独立的个体无关时，即“如果人们的参与满足不了他们的利益需求,就会对参与失去兴趣”[9]。因此，结合上述文化背景与现实基础上来谈论村规民约的效力及其运作机制，笔者认为，如果村规民约的制定，没有得到村民的参与，就得不到村民的认同。如果没有乡村社会的公共领域，就不会有公民的公共参与。缺乏村民参与的村规民约，仅仅是陈述国家法律的要求，将被村民视为可有可无的东西而束之高阁。

在传统的乡村社会里，“沽肉封山”之所以有效，除了乡土本色、地缘关系因素外，是因为其塑造了一个公共利益的语境。准确界定有限的公共利益范围，是制定村规民约的关键。只有被村民视为涉及公共利益的东西，才能得到村民普遍的遵守，违背了村规民约的约定，其处罚才能得到村民的认可。在一个依山傍水的小村庄内，什么是公共利益？村口树，是村庄边界的标志，许多古村落里，到处都是参天古树，因为这是村庄历史渊源的表象，谁也不能动的；河道树是保障农田的屏障，在经常爆发洪水的山村，田地尤其珍贵。村口树和河道树它们作为村庄的公共产品，涉及村庄、村民的公共利益，任何对它的破坏行为容易引起公愤。传统的“沽肉封山”严格保护的只是这两类树，处以重罚的也仅限于砍伐这两类树。如果随意扩大“沽肉封山”习俗保护的范围，超出了村民对公共利益的理解，该规约可能导致村民的不认同，最终在村规民约的效力上打折扣。在判定公共利益的范围时，要使抽象的公共利益概念与村民实际的个人利益联系起来，寻找公共利益与个人利益之间的通道，才能吸引村民因维护共同利益的需要而参与其中。在制定村规民约时，尤其要注意这一点，否则，村规民约不能走进村民的生活，脱离了村民现实生活的村规民约，形同虚设。缺乏村民参与、关注的村规民约，毫无实际效力。而且，公共利益所具有的地域性，使得不同村庄人对公共利益有不同理解。所以以“沽肉封山”为内容的村规民约只有在开化XT村的道德社区内才有效力，一旦XT村与外界有更多的接触，村庄走向开放、流动之后，村民交往的规则不再有共同的语境，外村人破坏本村村规民约的事件如何处理，也涉及对公共利益的认识差异问题。

2．利用、改造村规民约中的传统因素

在传统社会里，乡规民约内容广泛，涉及农村社会生活的方方面面，大到对国家政权的认同，小到村民日常纠纷、家庭伦理等。因此，乡规民约不仅仅是乡村秩序的维护机制，也是国家维系政权稳定的重要机制。以乡绅为主体的管理者、以乡规民约为规则体系构成了国家农村统治的社会基础，对于降低国家的治理成本、提高治理绩效是有积极意义的。乡规民约的这种特殊功能符合国家的目标，因此，历朝统治者非常重视对乡规民约效力的支持，维护乡规民约作为乡村社会治理的规则。同时，为了得到国家的认可与支持，乡规民约中也有意识地把国家要求融入其中，巧妙地将村规民约与皇权统治目标结合起来，提高乡约的合法性，借助国家权力通过村规民约实现了自己在乡村社会的统治。

开化县XT村，距离县城35公里，通往县城的唯一通道一条乡村公路。沿乡道再往里走几公里便是钱江源头的原始森林。农业生产是村里的主要经济来源，人均0.6亩耕地在收成好的年份足够全家的粮食，其他收入来源主要依靠林木和茶叶。林木和茶叶的交易方式并不是每个村民自由或合作贸易的方式，而是外地人来村收购的。社会关系以血缘关系为主，全村600余人仅余姓就有400多人。传统家族力量成为维系社会秩序的主要方式，在过去的社会里，余姓把持着村庄治理主体的地位，即便在现在，余姓的人仍然占据着村党支部书记、村民主任这些重要社区职务。由于农业的生产和农民的生活方式，XT村一直是一个较为封闭的社会，加上交通的不便和区位劣势，这里与外界一直处于隔离状态。如果用现代社会的标准衡量，XT村仍然是一个传统的社会，或者正处于从传统社会向现代社会转型期。我们可以看到这里村庄治理中的家族的力量、 村庄精英的角色、乡村伦理的效用，“沽肉封山”的习俗才得以存在并发生作用。

郑杭生教授认为，“社会转型是指社会中农业的、乡村的、封闭的半封闭的传统型社会，向工业的、城镇的、开放的社会转型”[10]。就XT村而言，无论其仍然是个传统色彩浓厚的乡土社会，还是处于转型时期工商社会，村规民约仍然是其有效的治理资源。首先，村规民约是兼具乡土性和现代性的规则体系。村规民约形成于乡土社会的日常生活之中，是村民日常生活经验、伦理道德的总结，脱离了村民的日常生活，乡规民约就失去了存在的社会基础和心理基础。现代的农村社会与传统的乡土社会有着很大的区别，乡村社会秩序不再是仅仅依靠乡村的道德体系就可以维系的，在国家权力不断渗入到乡村之后，村民的日常生活中的思想观念、行为规则无不打上国家权力的烙印。许多违反村规民约的行为，某种程度上也是侵害了国家认可的社会秩序，这为国家权力介入乡村纠纷提供了空降机遇。作为一种整合机制的村规民约，既能契合农村社会生活的现实，又为国家权力渗透、控制乡村社会提供了平台。其次，村规民约的形成是全体村民共同参与的结果，有助于提升国家所需要的政治参与意识，培养理性的乡村公民。制定一个规则，必须有受该规则约束的人的参与，才能提高规则的有效性和执行力。XT村的“沽肉封山”习俗之所以得到村民的认可，除了传统的文化因素以外，很大程度上就是利用了参与制定的过程，挨家挨户送上一斤肉和一份《封山公约》，就意味着村民参与了规则制定，自然就得遵守自己制定的规则。村民的逻辑是：“出得起猪肉，丢不起人。”尊重传统与现实规则，是村民朴素的表现，要发挥村规民约在乡村社会治理中的功能，必须利用这些传统因素。再次，要重视对传统因素的改造，使村规民约适应现代社会的需要。村民在制定规约时的角色是关键。如果规约是村两委制定或上级政府拟定的统一文本，这种规约仅仅是国家法律或政策在乡村的“替身”，是不可能得到村民的认可的，也就无法形成“契约文化”。传统社会中的乡规民约效力还需要乡村社会的道德舆论的支撑，而现代社会里要塑造这种舆论作用机制是相当困难的，如何将村规民约与乡村伦理道德观结合起来，关系到现代村规民约的运行。几千年来村规民约在乡村社会持续不断地发挥社会整合功能，依靠的就是不断利用、改造其中的合理因素，如乡村精英阶层、乡村伦理道德、舆论的约束等内容，这也是当下农村社会管理中若要发挥村规民约的功能，必须经历的一个步骤。

3．建立村规民约与国家法律的互动机制

村规民约是村民相互之间的约定，现代村庄治理需要一种“从身份到契约”的转变，村规民约作为一种契约性规范，是农村社会关系的稳定器、调节器，是社会有序化的重要工具[11]。但是，村规民约的运行毕竟是在国家权力体系之下的，村规民约受到村民的认可，并不是村规民约的效力的唯一基础，还必须得到国家法律的认可，在不违背国家法律的前提下，成为国家乡村治理在法律之外的有效补充。能否实现与国家法律之间的互动，是村规民约乡村效力的前提。

社会秩序的维系除了依靠国家的法律制度外，道德、宗教、习俗等非正式制度也是重要的补充，正式制度与非正式制度之间可能处于相互弥补与冲突的状态之中。在某种程度上，对于国家而言，总是利用两者矛盾，不断调整国家法律在乡村社会的作用机制，实现国家对乡村社会的渗透、改造和控制的目的。任何一个朝代的统治者，并不因为自己鞭长莫及而放弃过对乡村社会的治理，完全放任于乡绅、宗族力量。尽管乡村规约具有浓郁的乡土社会色彩，其中也不乏国家法律的要求。从理论上看，乡规民约只能是国家治理规则的补充，即便在乡村社会里，国家法律也是主导作用的。乡规民约所调整的邻里关系、村风民俗、婚姻家庭、社会治安、文化教育、环境卫生等内容，不能超出法律的规范，不能成为国家法律的对峙力量，否则，乡规民约将失去生存空间。在现代工商社会里，村规民约所调整的，不再是传统意义上的事务，很大程度上是对国家法律的重申。从内容上看，作为乡村治理规则的村规民约，实现了从传统到现代的变迁。

为了实现国家法制的统一性，各个国家总是通过各种力量，千方百计把国家法律往广大的乡村社会转移、渗透，不断挤压乡村社会中规约的空间。我国开展的一轮又一轮的普法运动，其目标不仅仅在于普及法律知识，更重要的目标在于实现国家法律的一致性，体现国家的权威。然而，这类的“送法下乡”实际效果如何，关键在于国家法律与乡村社会实际生活的融入状况。如果两者的一致性程度较低，甚至冲突，“送法下乡”的结果就很有可能不仅没有实现预期的目标，反而造成了乡村社会生活的混乱。因为村民通过普法，知道了文本上的“权利”，而文本与现实的距离，使“权利”悬浮在空中，无法扎根于农村生活，甚至产生各种冲突。

有效地解决国家法律与村规民约的冲突有两种方式：一是着手于国家法律的改造。国家在制定涉及农村、农民、农业相关问题的法律制度时，要关注到农村社会与城市社会的差异，要体现农村社会的特色，为法律在农村具体落实预留可以调整的制度空间，以适应农村社会高度差异性的需要；同时，司法部门在使用国家法律解决农村纠纷时，不要拘于法律文本，机械理解法律条文，要研究乡土社会的文化、习俗等，使国家法律实现从“国家”到“乡土”的转化。二是着手于村规民约的改造。在修订村规民约时，不能触犯国家的法律、法规、政策的强制性规定，在国家法律制度许可的前提下，结合本村的实际制定规约。村规民约不是国家法律在乡村的实施细则，应该是乡村“典章”，完全重复法律规定的规约，没有实际效果。在国家法许可的范围内，才能实现如“沽肉封山”习俗那样“官禁不如私禁”的效果。事实上，根据法律罪过相当原则，盗砍一颗树木的处罚是不可能处以800元罚款的。如果被处罚村民将XT村委会告上法庭，要求撤销处罚，法院将面临困境。当然，根据有关司法解释，法院是不受理这类诉讼的，但这并不意味着依据村规民约的处罚具有合法律性。从另一个方面看，无论在传统社会还是社会转型期，依据村规民约的治理，如果失去了国家强制力的支持，其在多大程度上起到治理的效果是值得怀疑的。当今社会里，社会关系各个方面都有相应法律的调控，村规民约如果缺乏与国家法律的互动机制，同样无法起到对农村社会管理的效果。

四、结论

根据上文的分析结果，可以得出基本的结论：

第一，村规民约是传统社会的规约，是乡土社会共同体的规则，在处理封闭、孤立、静止的社会中简单事务时，具有较高的效率。而法律是在开放、联系、运动的社会里处理复杂的社会关系的规则。当前我国的农村社区正处于传统村落向现代社会的转型过程中，基于身份而产生的村民管理权限，将让位于基于契约的管理。于是农村社会治理规范面临着村规民约与国家法律不断协调的问题。

第二，农村社区发展的不均衡性使得农村社区在传统与现代社会之间不均衡的分布，村规民约的效力在传统到现代的转化过程随着村庄定义公共利益范围逐渐扩大而渐次弱化以致消失。村规民约的生存空间只有在不与国家法律冲突的前提下，仍能得到国家法律的支持，但调整的范围仅局限于对村民的道德制约，脱离法律的支持，任何强制性调整的村规民约只能导致自身权威的丧失。农村社会管理与国家行政的张力会给村规民约一个逐渐消失的生存空间，这个过程取决于农村社区发展的进度。随着市场化、城镇化的进程，城乡差别的消逝，体现乡村特色的规约最终会湮灭在国家法律之中。

第三，在村规民约逐渐走向消亡的过程中，村规民约将在一定范围内继续调整乡村秩序。国家法律蚕食村规民约的每一个空间，其实正是一个农村社区发育的进步，是国家行政对社区自治的指导、规范能力的提升，也是国家治理能力的提升。农村社会治理中的村规民约必须以村民利益为纽带，吸引更多的村民参与村规民约的制定，通过村规民约，逐步恢复农村和农民的自主性力量，巩固村民自治的社会基础，最终实现农村社会的自治型治理模式。

[1]张中秋.乡约的诸属性及其文化原理认识[J].南京大学学报：哲学人文科学社会科学版，2004，(5).

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[9]董江爱,陈晓燕.精英主导下的参与式治理——权威与民主关系视角下的村治模式探索[J].华中师范大学学报：人文社会科学版，2007，(6).

[10]郑杭生.改革开放三十年：社会发展理论和社会转型理论[J].中国社会科学，2009，(2).

[11]赵佳维,杨建华.村规民约与社会整合[J].中国党政干部论坛，2005，(9).

[责任编辑：郭莉娜]

2015-06-19

浙江省社会主义学院课题(X7201513)

姜裕富(1969-)，男，浙江常山人，教授，博士。

D422

A

1008-8520(2015)05-0090-06